公安邊防部隊公職律師制度構(gòu)建研究

姚慧慧，李玉鵬，吳昕林

(武警學(xué)院 研究生隊，河北 廊坊 065000)

公安邊防部隊公職律師制度構(gòu)建研究

姚慧慧，李玉鵬，吳昕林

(武警學(xué)院 研究生隊，河北 廊坊 065000)

構(gòu)建公安邊防部隊公職律師制度是深化律師制度改革、推進法治邊防建設(shè)、提高執(zhí)法規(guī)范化水平的迫切需要。當前部分總隊已經(jīng)進行了公職律師制度的試點工作，取得了有益經(jīng)驗，但就制度構(gòu)建層面而言，仍需確定人員來源,明確選拔標準，劃定職能范圍，確定管理模式。

公職律師；公安邊防部隊；制度構(gòu)建

2014年《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)中指出，“構(gòu)建社會律師、公職律師、公司律師等優(yōu)勢互補、結(jié)構(gòu)合理的律師隊伍”，“各級黨政機關(guān)和人民團體普遍設(shè)立公職律師”。2016年3月，《關(guān)于推行法律顧問制度和公職律師公司律師制度的意見》提出建立公職律師制度的具體措施等。公安邊防部隊是我國邊境管理和防衛(wèi)的重要武裝力量，建立公安邊防部隊公職律師制度是貫徹依法治國精神、建設(shè)法治邊防的重要舉措,對提高部隊整體執(zhí)法規(guī)范化水平有著重要意義。

一、公安邊防部隊公職律師概念界定

(一)公職律師概念

學(xué)界對公職律師概念有著不同闡述，部分學(xué)者把公職律師定義為：“國家機關(guān)和國有企業(yè)事業(yè)單位中具有律師資格并持有律師執(zhí)業(yè)證書，且在本機關(guān)或本單位專門從事法律事務(wù)工作，提供法律服務(wù)的人員。”[1]也有部分學(xué)者認為，“公職律師就是政府律師,是指具有律師資格或法律職業(yè)資格,并且供職于政府職能部門或行使政府職能的部門,或經(jīng)招聘到上述部門專職從事法律事務(wù)的人員,經(jīng)司法行政部門授予公職律師資格,專門為政府提供法律服務(wù)的律師”[2]。而2002年司法部《關(guān)于開展公職律師試點工作的意見》把公職律師描述為：具有中華人民共和國律師資格或司法部頒發(fā)的法律職業(yè)資格，供職于政府職能部門或行使政府職能部門，或經(jīng)招聘到上述部門專職從事法律事務(wù)的人員。以上三種不同的定義方式，后兩種傾向于將公職律師概念的范圍限定于政府律師，而第一種則更為寬泛一些。產(chǎn)生這種不同，歸根到底是因為對于“公職”一詞的理解不同。“公職”在《現(xiàn)代漢語詞典》中的解釋是，“國家機關(guān)或公共企業(yè)、事業(yè)單位中的正式職務(wù)”[3]。而國家機關(guān)，在我國并不僅限于國家行政機關(guān)，還包括權(quán)力機關(guān)、司法機關(guān)和軍事機關(guān)等。筆者認為以上后兩種定義實際是對“公職律師”作了縮小解釋，第一種定義更貼近理論與實踐，有利于對公職律師制度的進一步研究，本文所指的“公安邊防部隊公職律師”也應(yīng)是“公職律師”的類型之一。綜上，筆者將公職律師定義為：具有律師資格,取得律師執(zhí)業(yè)證書,在國家機關(guān)、黨政社團和國有企事業(yè)單位中任職并提供法律服務(wù)的公職人員。

(二)公安邊防部隊公職律師概念

廣西公安邊防總隊于2008年8月18日印發(fā)了《廣西公安邊防總隊公職律師管理辦法(試行)》(以下簡稱《辦法》)，其中第6條規(guī)定：“總隊公職律師是指通過國家司法考試，取得律師證(公職)的現(xiàn)役邊防警官?！蓖ㄟ^上文對公職律師的概念分析可知，在界定公安邊防部隊公職律師概念時，同樣需要考慮基本資格、任職單位、職能范圍等。因此，對《辦法》中界定的公職律師概念，筆者認為可以進行擴充完善，表述為：公安邊防部隊公職律師是指，任職于公安邊防部門，獲得律師資格或者法律職業(yè)資格并取得律師工作證(公職)，專為公安邊防部隊及官兵提供法律服務(wù)的人員。

二、構(gòu)建公安邊防部隊公職律師制度的必要性

(一)深化律師制度改革、完善中國特色社會主義律師制度的普遍要求

律師制度是一個國家法律制度的重要組成部分，是法治文明的重要標志。2016年《關(guān)于深化律師制度改革的意見》在《決定》的基礎(chǔ)上進一步提出“針對公職律師、公司律師的職業(yè)特點，明確其法律地位及權(quán)利義務(wù)”。設(shè)立公安邊防部隊公職律師是構(gòu)建公職律師隊伍的重要內(nèi)容，構(gòu)建公安邊防部隊公職律師制度既是對《決定》的落實，也是健全中國特色社會主義律師制度的應(yīng)有之舉。

(二)推進法治邊防建設(shè)、提高執(zhí)法規(guī)范化水平的迫切需要

公安部邊防管理局《關(guān)于貫徹黨的十八屆四中全會精神全面推進法治邊防建設(shè)的決定》指明：“充分利用部隊內(nèi)部取得法律職業(yè)資格證書的人才資源，推動建立邊防公職律師隊伍，為官兵涉法維權(quán)提供專業(yè)法律援助服務(wù)。”執(zhí)法問題是公安邊防工作和部隊全面建設(shè)最核心的問題。深化執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)要求實現(xiàn)執(zhí)法隊伍專業(yè)化、執(zhí)法行為標準化、執(zhí)法管理系統(tǒng)化、執(zhí)法流程信息化。以上目標的實現(xiàn)迫切需要加強公安邊防部隊公職律師隊伍建設(shè)，發(fā)揮法律專業(yè)人才優(yōu)勢，提高部隊運用法治思維和法治方式管理服務(wù)的能力，改進部隊執(zhí)法工作，提高部隊執(zhí)法水平，提升人民對執(zhí)法的滿意度。

(三)解決官兵及家屬涉法涉訴問題、維護部隊內(nèi)部穩(wěn)定的必然要求

一方面，為解除官兵后顧之憂，要運用法律手段切實維護官兵及家屬合法權(quán)益。以廣西邊防總隊為例，自2010年以來，該總隊法律援助工作共受理官兵及家屬涉法涉訴案件20起23人，成功追索經(jīng)濟賠償70余萬元。這種法律援助對提供法律服務(wù)的主體有著特殊要求：不僅要有豐富的法律服務(wù)實踐經(jīng)驗，而且要有能深入部隊實際的身份條件以及尊干愛兵的深厚感情。另一方面，近年來，公民法律意識逐步增強，加上媒體渲染炒作，惡意投訴、不實信訪時有發(fā)生，一定程度上干擾了正常執(zhí)法辦案，挫傷了邊防民警工作積極性，而基層法制部門法制員能力水平參差不齊，在處理此類案件時仍有欠缺。結(jié)合兩方面來看，建立法律素養(yǎng)更高的公職律師隊伍是很有必要的。

三、構(gòu)建公安邊防部隊公職律師制度的可行性

(一)前期試點經(jīng)驗可供借鑒

廣西公安邊防總隊2008年在司令部法制處成立公職律師辦公室，組建公職律師隊伍，截至2015年已有公職律師24名。2010年7月，海南公安邊防總隊獲批設(shè)立公職律師，截至2015年該總隊已有3名公職律師，另有17名干部正在辦理公職律師證。2011年，廣東公安邊防總隊也開始公職律師試點工作。2012年，河北省司法廳下發(fā)了《關(guān)于同意在省公安邊防部隊開展公職律師試點工作的批復(fù)》(冀司復(fù)〔2012〕6號)，并為具有法律職業(yè)資格并且專職從事法律工作的兩名同志頒發(fā)了律師證，截至2016年3月，該總隊已有公職律師13名，并成立了總隊公職律師庫。到目前為止，已經(jīng)有四個總隊進行了公職律師試點工作，盡管其中一些總隊的試點工作處于較為緩慢的發(fā)展狀態(tài)，但是已經(jīng)開展的工作取得了顯著的成效，例如，在總隊設(shè)立公職律師辦公室，建立公職律師庫等，這都可以成為今后公職律師制度建立的有益經(jīng)驗。

(二)有內(nèi)部法律人才資源儲備

在我國公職律師試點工作進行過程中，形成了六種較為成熟的模式，除了揚州模式，其他模式多是優(yōu)先從原單位選拔公職律師,目前公安邊防部隊的試點工作也是如此。近年來，隨著執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的開展，各總隊均高度重視民警執(zhí)法素質(zhì)提升工作，紛紛積極創(chuàng)造條件，鼓勵民警參加在職法律教育和國家司法考試，例如，河北邊防總隊就曾下發(fā)《關(guān)于鼓勵在職民警參加國家司法考試的通知》，在職民警通過司法考試的數(shù)量持續(xù)增多。另外，在入警大學(xué)生中，通過國家司法考試人員也不在少數(shù)，這都為公職律師制度的建立提供了內(nèi)部法律人才資源儲備。

(三)軍隊律師制度的發(fā)展提供了有益參考

1993年3月，司法部與原總政治部聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于軍隊法律服務(wù)工作有關(guān)問題的通知》，軍隊律師制度在我國初步建立起來。2000年5月26日，中央軍委和總部決定在集團軍軍、師、旅政治機關(guān)正式編制律師?！吨腥A人民共和國律師法》(以下簡稱《律師法》)明確規(guī)定：“為軍隊提供法律服務(wù)的軍隊律師，其律師資格的取得和權(quán)利、義務(wù)及行為準則，適用本法規(guī)定。軍隊律師的具體管理辦法，由國務(wù)院和中央軍事委員會制定。”軍隊律師工作開展20余年來，在維護國家軍事利益和官兵合法權(quán)益、促進部隊安全穩(wěn)定和提高部隊戰(zhàn)斗力等方面，發(fā)揮了重要作用[4]。軍隊律師與公安邊防部隊公職律師在職責范圍上有諸多相似之處，這就為公安邊防部隊公職律師制度的建設(shè)提供了有益參考。

四、構(gòu)建公安邊防部隊公職律師制度的構(gòu)想

(一)確定人員來源

《關(guān)于開展公職律師試點工作的意見》中規(guī)定，公職律師的任職條件之一是：“就職于政府職能部門或行使政府職能的部門，或經(jīng)招聘到上述部門專職從事法律事務(wù)的人員。”在已經(jīng)實行公職律師試點的四個總隊中，雖然各總隊對公職律師人員來源的具體要求有所不同，但均是從長期從事法律服務(wù)、執(zhí)法執(zhí)勤工作的民警中選取符合職業(yè)資格者。這種模式的優(yōu)點在于，公職律師除具備律師資格或法律職業(yè)資格外,還熟悉本部門的規(guī)范性文件、工作程序和工作制度。

筆者認為，在公安邊防部隊公職律師制度構(gòu)建的初始階段，仍然應(yīng)該以公安邊防部隊法制部門人員以及從事執(zhí)法工作的民警為公職律師的主要來源。一方面，公安邊防執(zhí)法工作有其特殊性，許多工作規(guī)定只有真正從事執(zhí)法執(zhí)勤工作的民警才能深入了解，在短時間內(nèi)熟悉掌握公職律師工作。另一方面，能夠解決編制問題，最大限度發(fā)展和保留邊防部隊執(zhí)法人才，加快公安邊防部隊公職律師制度的構(gòu)建速度。誠然，當前各總隊的法制發(fā)展水平不一，有些總隊能夠選拔為公職律師的人員數(shù)量并不充足。針對這一問題，筆者認為，可以有目標有計劃地培養(yǎng)法律人才，一是為在職邊防民警參加司法考試創(chuàng)造復(fù)習(xí)備考條件，二是在招錄入警大學(xué)生時優(yōu)先考慮法律專業(yè)或是已經(jīng)取得律師資格的人員。

(二)明確選拔標準

1.具備律師資格或者法律職業(yè)資格

公安邊防部隊公職律師屬于公職律師范疇，根據(jù)《關(guān)于開展公職律師試點工作的意見》的規(guī)定，公職律師必須具有中華人民共和國律師資格或司法部頒發(fā)的法律職業(yè)資格。公安邊防部隊公職律師在工作實踐中經(jīng)常會遇到復(fù)雜的民事、行政甚至刑事訴訟案件，每個案件結(jié)果都會間接作用于部隊內(nèi)部穩(wěn)定，因此，將這一條件作為選拔標準是合理的。

2.對工作履歷的要求

前文中提到，當前公安邊防部隊公職律師的來源主要是法制部門人員以及從事執(zhí)法工作的人員。因此，對這兩類人的工作履歷要求也應(yīng)作出區(qū)分。

(1)對法制部門人員的要求。《公安邊防法制部門工作規(guī)范》第10條規(guī)定，對新調(diào)入的支隊級以上單位法制部門的專職法制干部、新調(diào)入的大隊級以下單位法制參謀和法制員，均應(yīng)當有3年以上執(zhí)法辦案經(jīng)歷。因此，筆者建議，對新調(diào)入法制部門工作的人員，只需要求其在法制部門工作滿1年即可；對此前已入職的法制部門工作人員，如果有3年以上執(zhí)法辦案經(jīng)歷，則與新調(diào)入人員適用同樣要求，否則要求其在法制部門工作2年以上。此處的2年是根據(jù)邊防工作實際情況提出的，通常一個新入職民警要經(jīng)歷半年的培訓(xùn)，而熟悉法制部門工作流程，熟練運用法律知識處理各種案件則至少需要2年時間。

(2)對從事執(zhí)法執(zhí)勤工作人員的要求。《公安邊防部隊律師隊伍管理暫行規(guī)定》第5條指出，申請公職律師工作證應(yīng)當符合“從事法律服務(wù)或執(zhí)法執(zhí)勤工作2年以上”的要求。筆者在調(diào)研過程中得知，對于從事執(zhí)法工作的人員申請公職律師時的年限要求，各地邊防總隊有著不同規(guī)定，目前河北總隊要求申請者必須從事執(zhí)法工作2年以上。根據(jù)上文的分析，此處2年的規(guī)定是較為合理的。

3.具備過硬的政治素質(zhì)

《律師法》要求律師申請執(zhí)業(yè)必須滿足“品行良好”的條件，《公安邊防部隊律師隊伍管理暫行規(guī)定》對申請公職律師工作證也作出這一要求。筆者認為，公安邊防部門的公職律師不同于地方公職律師，在日常工作中不可避免地接觸到部隊涉密事項，因此在選拔時，要進行嚴格政治審查，定期進行政治素質(zhì)考評，確保政治上的純潔性。對“具備過硬的政治素質(zhì)”應(yīng)作出更具體規(guī)定，例如積極參加政治教育，未受過行政處分等。

(三)劃定職能范圍

劃定公安邊防部隊公職律師的職能范圍，首先要將其職能與法制部門職能加以區(qū)分?！豆策叿婪ㄖ撇块T工作規(guī)范》中對總隊、支隊及邊檢站、大隊以及基層執(zhí)法單位法制部門的職能進行了分條逐一列舉，主要包含：組織開展本單位民警法律學(xué)習(xí)培訓(xùn)工作、法制宣傳工作，辦理執(zhí)法問題的請示和答復(fù)；參與研究、處理邊防重大執(zhí)法活動、疑難案件和涉及部隊、官兵權(quán)益案件，提出法律意見和建議等。

《公安邊防部隊律師隊伍管理暫行規(guī)定》對公安邊防部隊律師的具體職責作出了如下規(guī)定：做好日常普法宣傳工作；為執(zhí)行多樣化邊防任務(wù)提供法律服務(wù)保障；幫助部隊、官兵及其家屬解決涉法問題；參與法制教育和政策法規(guī)制度建設(shè)；組織開展基層法律服務(wù)活動；對疑難信訪問題提供法律咨詢幫助；為黨委領(lǐng)導(dǎo)決策當好法律參謀助手。通過比較發(fā)現(xiàn)，兩者職責有諸多重合之處，對此，筆者認為，在制度構(gòu)建的初始階段，公職律師由于數(shù)量有限，法律素質(zhì)更高，應(yīng)當精簡其職能，使其承擔專業(yè)性更強的工作。以代理行政訴訟為例，公職律師在代理訴訟案件時能夠享有律師特有的權(quán)利，在這方面比法制部門人員有先天的優(yōu)勢。其他行政性很強的日常法制工作，例如組織法制宣傳工作等，仍應(yīng)由法制部門主要負責，在遇有重大疑難涉法問題時，可向公職律師咨詢。因此，制度構(gòu)建初期，公職律師主要應(yīng)負責以下工作：代理本單位進行民事、行政與刑事訴訟；受理本級管轄的行政復(fù)議、國家賠償案件；參與政策法規(guī)制度建設(shè)，參與邊防立法工作，為執(zhí)行多樣化邊防任務(wù)提供法律服務(wù)保障；參與研究、處理邊防重大執(zhí)法活動、疑難案件和涉及部隊、官兵及家屬權(quán)益案件，提出法律意見和建議； 為法制部門工作提供專業(yè)法律建議。

(四)設(shè)定管理模式

設(shè)定科學(xué)的管理模式，一方面要明確公安邊防部隊公職律師的工作機構(gòu)，另一方面要理順管理體制。關(guān)于工作機構(gòu)，當前我國公職律師試點所形成的六種模式中，采取了設(shè)立公職律師辦公室、設(shè)立公職律師事務(wù)所與在相關(guān)政府部門設(shè)立公職律師崗位的雙軌制等不同形式。公安邊防部隊已經(jīng)進行公職律師試點的幾個總隊，均在總隊設(shè)立公職律師辦公室，對公職律師進行管理。在今后的制度構(gòu)建中，筆者建議繼續(xù)沿用這種模式。在各總隊內(nèi)部設(shè)立公職律師辦公室，使公職律師有固定的執(zhí)業(yè)機構(gòu)，這有助于公職律師及時了解法律服務(wù)對象情況，也能充分發(fā)揮團隊作用，同時便于對公職律師進行行政管理。在各總隊設(shè)立公職律師辦公室時應(yīng)特別注意，為避免陷入職能重疊、地位不明確的困境，總隊公職律師辦公室不能等同于其他內(nèi)設(shè)機構(gòu)，只提供各種法律服務(wù)，對上對下都沒有行政領(lǐng)導(dǎo)職能。

關(guān)于管理體制，司法部《關(guān)于開展公職律師試點工作的意見》規(guī)定，公職律師應(yīng)受到來自所在單位、司法行政機關(guān)、律師協(xié)會三方面的管理。結(jié)合公安邊防部隊公職律師的特點，筆者認為，公安邊防部隊公職律師在管理體制上也應(yīng)采取類似方式，即所屬單位負責其行政管理，包含人事關(guān)系、組織關(guān)系等的管理，司法行政機關(guān)負責其資質(zhì)管理和業(yè)務(wù)指導(dǎo)，律師協(xié)會主要承擔公職律師學(xué)習(xí)、培訓(xùn)與交流等職責，三者各負其責，各司其職，分工合作，共同對公安邊防部隊公職律師進行管理。

[1] 徐永偉.關(guān)于建立公職律師制度的思考[J].當代司法,1997(6):36-37.

[2] 司莉.律師職業(yè)屬性論[M].北京：中國政法大學(xué)出版社，2006：180-181.

[3] 中國社會科學(xué)院語言研究所詞典編輯室．現(xiàn)代漢語詞典[M]．北京：商務(wù)印書館，2007：474．

[4] 周科.論我國軍隊律師制度的發(fā)展與完善[D].長春：吉林大學(xué),2011.

StudyonConstructingPublicOfficeLawyerSysteminThePublicSecurityBorderForce

YAO Huihui, LI Yupeng, WU Xinlin

(DepartmentofGraduateStudents,TheArmedPoliceAcademy,Langfang,HebeiProvince065000,China)

Constructing a public office lawyer system is the universal requirements for deepening the reform of lawyer system, promoting the construction of the rule of law along the border areas and standardizing law enforcement procedure. Some police crops have started the pilot work of public office lawyer system and obtained beneficial experience. But efforts must be made to ascertain the source of personnel, define selection standard, delimit the scope of functions, and confirm management mode.

public office lawyer; the public security border force; system construction

2016-11-02

姚慧慧(1993— )，女，山東榮成人，邊防法學(xué)專業(yè)在讀碩士研究生； 李玉鵬(1988— ),男，山東文登人，法律專業(yè)在讀碩士研究生； 吳昕林(1993— )，男，山東臨沂人，軍事法學(xué)專業(yè)在讀碩士研究生。

E277;D926.5

A

1008-2077(2017)09-0093-04

(責任編輯李獻惠)