消防監(jiān)督執(zhí)法若干實踐問題探析

孫 爽

(長春市消防支隊，吉林 長春 130022)

消防監(jiān)督執(zhí)法若干實踐問題探析

孫 爽

(長春市消防支隊，吉林 長春 130022)

結(jié)合消防監(jiān)督執(zhí)法實踐，對《消防監(jiān)督檢查記錄》的填寫、同一單位數(shù)個違法行為分別處罰合并執(zhí)行案件中集體議案的適用、消防機構(gòu)在當(dāng)事人明確表示放棄聽證后是否仍應(yīng)在聽證申請期限3日屆滿后才能作出處罰決定等執(zhí)法實踐問題，進行分析探討不同觀點并得出結(jié)論。

消防執(zhí)法；實踐問題；處罰

隨著我國行政法律法規(guī)的不斷發(fā)展和完善，消防法及配套規(guī)章也幾經(jīng)修訂，解決了實踐中很多執(zhí)法問題。但實際執(zhí)法過程中具體情況千差萬別，無論多么完備的法律體系，也不可能對未知的情況作出全面的預(yù)判和細(xì)致的規(guī)定，再加上不同的執(zhí)法者對法律條文規(guī)定的理解不同，對某些執(zhí)法具體實踐問題，特別是一些執(zhí)法細(xì)節(jié)問題如何處理就有了不同的觀點。下面，筆者就結(jié)合監(jiān)督執(zhí)法工作實際，對以下三個執(zhí)法實踐問題進行分析探討。

一、消防監(jiān)督檢查情況的填寫

(一)當(dāng)前采取的填寫形式

當(dāng)前存在兩種填寫形式。一是公安部《關(guān)于印發(fā)公安消防行政法律文書(式樣)的通知》(公通字〔2012〕47號)消防監(jiān)督檢查法律文書制作與使用說明第15條，對《消防監(jiān)督檢查記錄》建筑防火、安全疏散、消防設(shè)施器材等項目“檢查情況”欄的填寫，作出了具體的規(guī)定：“《消防監(jiān)督檢查記錄》(式樣三)……‘檢查情況’客觀記錄本欄內(nèi)所列全部內(nèi)容檢查的具體情況、發(fā)現(xiàn)的具體違法行為和火災(zāi)隱患；未發(fā)現(xiàn)違法行為和火災(zāi)隱患的，可填寫‘未見異?！?。”另外一種填寫形式是《消防監(jiān)督執(zhí)法手冊》[1](2013版)范例2-2-1《消防監(jiān)督檢查記錄》建筑防火一欄“檢查情況”填寫：經(jīng)檢查，私家車停放堵塞消防車通道；防火分區(qū)面積符合標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定；裝修材料使用A、B1級材料達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)要求。消防給水設(shè)施一欄“檢查情況”填寫：經(jīng)檢查，消防水池、消防水箱的水量達(dá)到消防用水量要求；消防水泵、消火栓供水壓力正常；水泵接合器操作方便；穩(wěn)壓泵工作正常。其他安全疏散、消防控制室等檢查情況的填寫，這里不再一一列舉。

實踐中《消防監(jiān)督檢查記錄》檢查情況采取了《消防監(jiān)督執(zhí)法手冊》的填寫形式。究其原因，一方面《消防監(jiān)督執(zhí)法手冊》每名監(jiān)督員人手一本較為普及，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于公安部《關(guān)于印發(fā)公安消防行政法律文書(式樣)的通知》的知曉率；另一方面多數(shù)執(zhí)法者認(rèn)為填寫“未見異?！边^于簡單，認(rèn)為按照手冊范例形式填寫比填寫“未見異常”似乎更符合執(zhí)法規(guī)范化的要求，存在“多寫總比少寫強”的心理。因此，實踐中“檢查情況”欄采用了《消防監(jiān)督執(zhí)法手冊》的填寫形式，視填寫“未見異?！睘椴灰?guī)范填寫。

(二)應(yīng)采取的填寫形式

《消防監(jiān)督檢查記錄》檢查情況一欄，對未發(fā)現(xiàn)違法行為和火災(zāi)隱患的，不應(yīng)按照手冊的形式填寫，應(yīng)按照公安部《關(guān)于印發(fā)公安消防行政法律文書(式樣)的通知》的規(guī)定，填寫“未見異常”。理由為：(1)公安部《關(guān)于印發(fā)公安消防行政法律文書(式樣)的通知》的法律效力高于《消防監(jiān)督執(zhí)法手冊》。未發(fā)現(xiàn)違法行為和火災(zāi)隱患的，可填寫“未見異常”,這是公安部文件作出的明確規(guī)定。雖然《消防監(jiān)督執(zhí)法手冊》也是公安部組織編寫并正式出版發(fā)行，但《關(guān)于印發(fā)公安消防行政法律文書(式樣)的通知》屬于規(guī)范性文件，正式文件的法律效力顯然更高。(2)《消防監(jiān)督檢查記錄》的客觀性決定其填寫不應(yīng)使用“符合標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定”“工作正?！钡仍u價性、結(jié)論性語言?！断辣O(jiān)督檢查記錄》是公安機關(guān)消防機構(gòu)對單位履行法定消防安全職責(zé)情況的消防監(jiān)督抽查和對公眾聚集場所投入使用、營業(yè)前的消防安全檢查時所使用的文書，是對被檢查單位(場所)現(xiàn)場消防安全狀況的客觀記錄，不要求當(dāng)事人為或者不為某項具體行為，不涉及當(dāng)事人的某項具體權(quán)利和義務(wù)，因此《消防監(jiān)督檢查記錄》由過去的“一式二份，一份交被檢查單位，一份存檔”，改為“此記錄由公安機關(guān)消防機構(gòu)存檔”。而“符合標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定”“工作正常”這一類表述為結(jié)論性意見，記錄表填寫的應(yīng)是得出這類意見的客觀事實。(3)書寫簡便，有利于提高行政效率。對未發(fā)現(xiàn)違法行為和火災(zāi)隱患的，填寫“未見異?！憋@然比填寫“經(jīng)檢查，消防水池、消防水箱的水量達(dá)到消防用水量要求；消防水泵、消火栓供水壓力正常；水泵接合器操作方便；穩(wěn)壓泵工作正?！睍鴮懞啽?。且每份記錄表需填寫檢查情況的有8處之多，每年每名執(zhí)法人員需填寫的記錄表數(shù)量又不在少數(shù)，填寫“未見異?！笨陀^上有利于提高行政效率。當(dāng)然筆者并不是主張為簡便書寫而支持填寫“未見異常”，填寫“未見異常”的理由主要在于前述兩點，此處是基于前述原因選擇后對所達(dá)到的客觀效果的描述。

二、同一單位兩個以上違法行為分別處罰合并執(zhí)行案件中集體議案的適用

(一)實踐中的不同觀點

消防執(zhí)法人員經(jīng)常會遇到同一次檢查中發(fā)現(xiàn)同一單位有兩個以上違法行為,分別給予罰款處罰時不需要集體議案,但合并執(zhí)行后罰款金額達(dá)到了集體議案的標(biāo)準(zhǔn)。有的執(zhí)法者認(rèn)為此種情況下,如制作一份處罰決定書、一本案卷，則屬于同一案件罰款金額達(dá)到集體議案標(biāo)準(zhǔn)，因而應(yīng)進行集體議案；如不進行集體議案，則應(yīng)對違法行為逐一單個制作處罰決定書，分別制作案卷。有的執(zhí)法者認(rèn)為：同一單位有兩個以上違法行為,只要分別給予罰款處罰的金額未達(dá)到集體議案標(biāo)準(zhǔn),即使合并執(zhí)行后罰款金額達(dá)到了集體議案標(biāo)準(zhǔn)，也不需進行集體議案，與制作一份或者多份處罰決定書、一本或者多本案卷無關(guān)。

(二)不應(yīng)以合并執(zhí)行的罰款金額為標(biāo)準(zhǔn)決定是否集體議案

對同一單位的兩個以上違法行為分別處罰合并執(zhí)行的，不應(yīng)以合并執(zhí)行的罰款金額為標(biāo)準(zhǔn)決定是否集體議案，只要分別給予罰款處罰的金額未達(dá)到集體議案標(biāo)準(zhǔn),則不需進行集體議案。理由為：(1)根據(jù)《公安機關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》[2]第137條：一人有兩種以上違法行為的，分別決定，合并執(zhí)行，可以制作一份決定書，分別寫明對每種違法行為的處理內(nèi)容和合并執(zhí)行的內(nèi)容?！豆矙C關(guān)消防機構(gòu)法律審核、審批和集體議案工作規(guī)范》(公消〔2015〕318號)第27條：2萬元及以上罰款的行政處罰應(yīng)當(dāng)進行集體議案。一個單位有兩個以上的違法行為的，分別決定合并執(zhí)行，制作一份決定書，不能說明這是一個案件，不代表合并執(zhí)行的罰款金額是處罰決定的金額，不能以合并執(zhí)行的罰款金額作為是否應(yīng)進行集體議案的依據(jù)，其屬于“一人多案”情形，應(yīng)按每一個違法行為的處罰決定罰款金額判斷是否應(yīng)當(dāng)進行集體議案。對一個單位兩個違法行為分別罰款1萬元合并執(zhí)行2萬元，不能等同于對該單位罰款2萬元。因此，同一單位有兩個以上違法行為,分別給予罰款處罰的金額未達(dá)到2萬元的不需要集體議案,即使合并執(zhí)行后罰款金額達(dá)到了集體議案標(biāo)準(zhǔn)的，不論制作一份還是多份處罰決定書，都不應(yīng)進行集體議案。(2)以合并執(zhí)行罰款金額為依據(jù)進行集體議案，是對集體議案范圍的擴大，是浪費行政成本。依法行政對執(zhí)法的要求不僅是應(yīng)該為的不能不為、禁止為的不能為，還包括在應(yīng)該為的范圍內(nèi)作為，不能超越權(quán)限作為。實踐中很多執(zhí)法者往往存在寧可多不可少的想法，對罰款合并執(zhí)行后金額達(dá)到集體議案標(biāo)準(zhǔn)的案件進行集體議案，貌似程序上更嚴(yán)謹(jǐn)、執(zhí)法更規(guī)范，其實質(zhì)上是擴大了集體議案的范圍，這也是對法律文件規(guī)定的超越，直接造成行政成本的浪費。

三、放棄聽證情況下作出處罰決定的問題

當(dāng)事人明確表示放棄聽證的，公安機關(guān)消防機構(gòu)是否仍應(yīng)在聽證申請期限3日屆滿后才能作出處罰決定？對這一問題，有的執(zhí)法者認(rèn)為必須在聽證申請期限3日屆滿后才能作出處罰決定。筆者認(rèn)為，消防機構(gòu)在當(dāng)事人明確表示放棄聽證后，即可以作出行政處罰決定，不必一定要待3日聽證申請期限屆滿。理由為：(1)“3日”是當(dāng)事人提出聽證申請的期限?！吨腥A人民共和國行政處罰法》[3]第42條規(guī)定，當(dāng)事人要求聽證的，應(yīng)當(dāng)在行政機關(guān)告知后3日內(nèi)提出。《公安機關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》第109條：違法嫌疑人要求聽證的，應(yīng)當(dāng)在公安機關(guān)告知后3日內(nèi)提出申請?！缎姓幜P法》和《公安機關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》在賦予當(dāng)事人聽證權(quán)利的同時，對權(quán)利行使設(shè)定了期限，“當(dāng)事人要求聽證的，應(yīng)當(dāng)在行政機關(guān)告知后3日內(nèi)提出”，既是對當(dāng)事人行政權(quán)利的保護，又是對當(dāng)事人提出聽證申請的時限限制，避免當(dāng)事人濫用權(quán)利拖延行政機關(guān)作出的處罰決定，不是對行政機關(guān)作出處罰決定的時限限制。(2)當(dāng)事人明確表示放棄聽證后，隨著權(quán)利的放棄，那么因權(quán)利而設(shè)定的期限自然失效。在申請聽證的3日期限內(nèi)，如果當(dāng)事人未明確表示放棄聽證，其隨時有提出聽證申請的可能，消防機構(gòu)當(dāng)然不可以作出處罰決定。但是，如果當(dāng)事人以書面或者口頭的形式明確表示放棄聽證權(quán)利，消防機構(gòu)即可以作出處罰決定。(3)根據(jù)《公安機關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》第110條的規(guī)定：違法嫌疑人放棄聽證或者撤回聽證要求后，處罰決定作出前，又提出聽證申請的，只要在聽證申請有效期限內(nèi)，應(yīng)當(dāng)允許。此規(guī)定表明,當(dāng)事人在3日內(nèi)放棄聽證又提出應(yīng)當(dāng)允許的前提是“處罰決定作出前”，也就意味著當(dāng)事人明確表示放棄聽證后，公安機關(guān)消防機構(gòu)即可以作出行政處罰決定。

四、結(jié)論

綜上所述，筆者認(rèn)為：《消防監(jiān)督檢查記錄》檢查情況一欄,對未發(fā)現(xiàn)違法行為和火災(zāi)隱患的，填寫“未見異常”即可；同一單位有兩個以上違法行為,分別給予罰款處罰的金額未達(dá)到集體議案標(biāo)準(zhǔn),即使合并執(zhí)行后罰款金額達(dá)到了集體議案標(biāo)準(zhǔn)，也不需進行集體議案；當(dāng)事人明確表示放棄聽證的，公安機關(guān)消防機構(gòu)不需3日聽證申請期限屆滿，即可以作出行政處罰決定。

[1] 公安部消防局.消防監(jiān)督執(zhí)法手冊[M].北京:中國科學(xué)技術(shù)出版社，2013.

[2] 公安機關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定:公安部令第125號[Z].2013.

[3] 中華人民共和國行政處罰法[Z].北京:法律出版社,2009.

(責(zé)任編輯 陳 華)

Analyzing Practical Problems in Fire Supervision Enforcement Practice

SUN Shuang

(ChangchunMunicipalFireBrigade,JilinProvince130022,China)

Based on the discussion of some practical problems in the law enforcement practice of fire supervision, namely the filling of Fire Supervision and Inspection Records, the application of collective motion in respective penalties on several violations of the same unit, whether the fire inspection agency should make the penalty decision after the 3-day deadline when the party concerned has expressed the waiver of a hearing, this paper analyzes different viewpoints and come to a conclusion.

fire law enforcement; practical problem; penalty

2016-09-15

孫爽(1973— )，女，吉林農(nóng)安人，工程師。

D631.6

A

1008-2077(2017)02-0074-03