秦漢新城開發(fā)遭遇文物雷區(qū)

白兆東

對于開發(fā)商而言，秦漢新城可謂遍地“雷區(qū)”，新城內(nèi)的秦咸陽宮遺址是全國重點文物保護單位，極度考驗規(guī)劃者的水平和依法行政能力。果然，實際操作中頻頻出現(xiàn)“觸雷者”。

咸陽博物院、蘭池大道、秦漢大道、楓丹麗舍房地產(chǎn)、秦漢新城管委會…… 27個單位被陜西秦咸陽宮博物館點名違建。

位于陜西省咸陽市的秦咸陽宮遺址是全國第三批重點文物保護單位，具有2000多年歷史。然而在遺址保護區(qū)內(nèi)，由于新的城市規(guī)劃建設(shè)，先后有27個建設(shè)項目未經(jīng)文物部門審批而上馬，其中包括16個房產(chǎn)項目。這些項目多集中于橫穿秦咸陽宮遺址建設(shè)控制地帶的蘭池大道兩側(cè)。

就該保護區(qū)內(nèi)違建問題，國家文物局于2016年兩次下發(fā)行政執(zhí)法督辦單，要求陜西省文物局實施督辦，將調(diào)查處理情況于2017年1月12日前匯報國家文物局。

文物遺址旁為何有如此多的違建項目？

遺址上的新城

公元前350年，秦孝公由櫟陽遷都至咸陽。此后144年，咸陽宮一直是當(dāng)時全國政治、經(jīng)濟、文化的中心，也是軍事上秦統(tǒng)一六國的指揮中心。歷經(jīng)2000多年滄桑，咸陽塬上的秦咸陽宮遺址和漢王陵，被譽為“天然的歷史博物館”。

從1959年起，經(jīng)文物工作者幾十年的考古調(diào)查，秦咸陽城遺址中心位置基本確定在咸陽市渭城區(qū)窯店鎮(zhèn)牛羊村一帶。該地先后發(fā)現(xiàn)宮殿遺址28處，探明秦咸陽宮城區(qū)、六國宮殿、手工作坊等遺址具體位置。

在遺址發(fā)掘過程中，秦咸陽宮先后出土1萬余件銅器、鐵器、陶器等珍貴文物，1988年被國務(wù)院公布為全國第三批重點文物保護單位;2000年被評為“二十一世紀(jì)中國一百項重大考古發(fā)現(xiàn)之一”;2010年被國家文物局評為全國36個國家考古遺址立項單位。

歷經(jīng)數(shù)十年的文物考古調(diào)查，秦都咸陽城址的范圍被基本明確，大約東起柏家嘴，西至毛王溝，北到高干渠，南面因渭水河道北移無遺跡可尋。在渭河南岸，則是西安開發(fā)區(qū)草灘生態(tài)產(chǎn)業(yè)園。

根據(jù)陜西省政府2011年的文件顯示，秦咸陽宮遺址保護范圍17.67平方公里，建設(shè)控制地帶為45.94平方公里。陜西省政府要求咸陽市政府嚴(yán)格按照《文物保護法》，做好秦咸陽宮遺址的文物保護和管理工作。

早在2002年，陜西省西安市和咸陽市簽訂了“西安─咸陽經(jīng)濟化協(xié)議書”，2011年5月17日，省政府又通過《西咸新區(qū)總體規(guī)劃》，并正式成立西咸新區(qū)開發(fā)建設(shè)管理委員會，下轄空港、灃東、灃西、秦漢、涇河五個新區(qū)。其中，秦漢新城的規(guī)劃，就將秦咸陽宮遺址保護區(qū)囊括于中。

秦漢新城是西咸新區(qū)的核心區(qū)域，總規(guī)劃面積302平方公里，其中大遺址保護區(qū)104平方公里，包括絕對保護區(qū)32平方公里，建設(shè)控制地帶和風(fēng)貌協(xié)調(diào)地帶72平方公里，南跨渭河與西安相望。因受到遺址保護區(qū)的制約，所謂302平方公里的規(guī)劃面積里，可供建設(shè)用地僅有50平方公里。

對于建設(shè)開發(fā)而言，秦漢新城可謂遍地“雷區(qū)”，十分考驗規(guī)劃智慧和依法行政能力。在實際操作中，“觸雷者”頻頻出現(xiàn)。

27處違建

中國《文物保護法》第17條規(guī)定，文物保護單位的保護范圍內(nèi)不得進行其他建設(shè)工程或者爆破、鉆探、挖掘等作業(yè)……在全國重點文物保護單位的保護范圍內(nèi)進行其他建設(shè)工程或者爆破、鉆探、挖掘等作業(yè)的，必須經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)，在批準(zhǔn)前應(yīng)當(dāng)征得國務(wù)院文物行政部門同意。

也就是說，在全國重點文保單位的保護范圍內(nèi)進行以上作業(yè)的，除需正常行政審批程序外，還需要多一道手續(xù)——經(jīng)國務(wù)院文物行政部門的同意及省級政府批準(zhǔn)。

2016年1月21日，針對秦咸陽宮遺址內(nèi)項目違建情況，秦咸陽宮遺址博物館向咸陽市渭城區(qū)文物旅游局做了詳細匯報。違建項目匯總表顯示，遺址保護區(qū)內(nèi)違建項目多達27個。其中，地產(chǎn)住宅項目14個，市政道路及配套設(shè)施項目6個，行政辦公樓項目2個，學(xué)校項目2個，博物院項目1個，現(xiàn)代觀光農(nóng)業(yè)和農(nóng)家樂項目2個。

秦漢新城的管委會辦公樓也位列其中。據(jù)秦漢新城官網(wǎng)介紹，秦漢新城管委會所在地是核心功能區(qū)，重點發(fā)展商務(wù)辦公、總部經(jīng)濟、會議展覽、金融保險、創(chuàng)意文化、教育培訓(xùn)、信息服務(wù)、旅游休閑等產(chǎn)業(yè)。

由咸陽市交通局在2009年3月份實施建設(shè)的蘭池大道項目，也在違建項目名單之列。這條全長16.76千米、寬65米、總投資5.05億元的道路，是秦漢新城轄區(qū)內(nèi)最大市政基礎(chǔ)工程。

另一條核心道路秦漢大道也涉及違建。據(jù)西部網(wǎng)2016年8月10日報道，從2011年起，秦漢新城管委會在不履行報批手續(xù)、未進行任何考古發(fā)掘的情況下，在秦咸陽城遺址核心區(qū)域內(nèi)施工，嚴(yán)重威脅到這一區(qū)域地下文物的安全。

報道稱，貫穿秦咸陽城遺址核心區(qū)的秦漢大道項目涉及違法，在秦漢大道施工過程中，咸陽文物部門曾多次下達過停工通知，但沒有擋住其建設(shè)的步伐。

2012年6月20日，陜西省文物局關(guān)于修建秦漢大道曾明確回復(fù)西咸新區(qū)管委會：該項目建設(shè)將對秦咸陽城等遺址的完整性及周邊歷史環(huán)境風(fēng)貌造成一定的破壞和影響，建議進一步優(yōu)化設(shè)計方案，采取繞行等方式通過。

2012年10月25日，國家文物局在批復(fù)《關(guān)于秦咸陽城遺址保護總體規(guī)劃的請示》時也表示，“涉及秦咸陽城遺址保護區(qū)劃范圍內(nèi)的道路建設(shè)項目，應(yīng)嚴(yán)格按照《文物保護法》等有關(guān)法律法規(guī)要求，按程序履行報批手續(xù)?！?/p>

不過，秦漢新城管委會工作人員介紹，秦漢大道在西咸新區(qū)的總體規(guī)劃內(nèi)，開工前已完成文物勘探和發(fā)掘工作及道路遺址保護規(guī)劃方案。在施工過程中未鋪設(shè)地下管道，只是在原鄉(xiāng)道基礎(chǔ)上加寬了路面，南北兩端為八車道，在穿越遺址保護區(qū)內(nèi)為兩車道。

秦漢新城依靠土地出讓來推動城市發(fā)展，以文化旅游為主導(dǎo)，帶動房地產(chǎn)發(fā)展，這種“文化旅游+商業(yè)開發(fā)”的模式，在陜西并非孤例。

在秦咸陽宮遺址核心區(qū)內(nèi)，多年前就有違建項目存在。比如咸陽市渭城區(qū)內(nèi)的個別磚廠，違法運行已十年，磚廠和取土面積達到百余畝，對遺址造成破壞。

緊鄰秦咸陽宮遺址的漢王陵周邊，也頻現(xiàn)違建項目。在延陵遺址保護區(qū)內(nèi)，當(dāng)?shù)卮迕裾J為王陵的風(fēng)水好，就將祖墳建在遺址內(nèi)。

據(jù)秦漢新城管委會的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，僅延陵周邊就有約2400座違建墓葬，對遺址的破壞由來已久。面對遺址逐漸被侵蝕，咸陽文保部門一位工作人員感慨說：“至于能不能把這個事情攔下來，只能說盡我們能力去督辦，經(jīng)常去巡查?！?h3>多個項目停滯

2013年10月17日，西咸新區(qū)進一步公布了“秦漢新城分區(qū)規(guī)劃（2010-2020）”，將秦漢新城定位為具有世界影響力的秦漢歷史文明集中彰顯區(qū)。不過，秦漢新城的許多建設(shè)項目此時已處于停滯狀態(tài)。

秦漢新城管委會辦公樓東側(cè)、2013年7月26日開工的寫字樓“立體城市壹號”項目，處于停滯狀態(tài)，工地大門緊閉，無人施工。

秦漢新城掛牌四個月時，秦漢中學(xué)（清華附中）項目建設(shè)啟動。官方稱，該項目由秦漢新城與清華大學(xué)附屬中學(xué)合作建設(shè)，是清華附中在北京以外的第一個合作辦校項目，也是秦漢新城當(dāng)時最大的民生項目。作為秦漢中學(xué)配套住宅的“佳蓮學(xué)院里”項目，規(guī)劃占地約372畝，建成一期項目后處于停滯狀態(tài)，后期項目至今未建成。

《財經(jīng)》記者獲取的資料顯示，已建成的秦漢中學(xué)和佳蓮學(xué)院里，均未辦理文物審批手續(xù)。

一位知情人透露，秦漢新城管委會成立以來，逐級向各級文物部門上報審批材料，盡管對遺址建設(shè)控制地帶做了勘查發(fā)掘工作，至今未有一個項目獲批。 這意味著，這些項目均未批先建。

咸陽新聞網(wǎng)報道，在完成渭河防洪工程的同時，秦漢新城同步打造渭河生態(tài)景觀帶，利用較寬灘面修建運動休閑公園和濕地公園。該工程西起福銀高速，東至西咸交界，南鄰河堤路，北至蘭池大道，全長15公里，綠化面積2040畝。

《財經(jīng)》記者現(xiàn)場看到，所謂運動休閑公園和濕地公園，其實內(nèi)含高爾夫球場，其草坪和果嶺已完工。兩年前，因渭河南岸高爾夫球場被曝光，導(dǎo)致北岸的高爾夫球場建設(shè)放緩，后續(xù)工程遲遲未完善。

據(jù)此前媒體報道，西安市政府授意西安市水務(wù)局，將渭河灘4200畝土地交給開發(fā)商開發(fā)。最初以城市運動公園來規(guī)劃利用，最后卻變?yōu)橐?guī)劃27洞、占地近1600畝的國際標(biāo)準(zhǔn)高爾夫球場。中央紀(jì)委監(jiān)察部調(diào)查組曾赴西安，對該高爾夫球場項目調(diào)查。截至目前，該投資2億元的高爾夫球場，一直處于停滯狀態(tài)。

在渭河北岸的高爾夫球場旁，則是兩個地產(chǎn)項目，分別占地400畝、233畝，兩個項目均以里聯(lián)排、合院別墅為主，均未辦理文物審批手續(xù)。

曲江模式難復(fù)制

2016年8月，國家文物局針對文物法人違法案件多發(fā)問題，決定從2016年8月起至2018年12月，在全國范圍部署開展“文物法人違法案件專項整治行動”，嚴(yán)防、嚴(yán)查、嚴(yán)辦文物法人違法案件。隨后，國家文物局兩次對陜西省文物局下發(fā)了行政執(zhí)法督辦單。

2016年12月28日，就秦咸陽宮遺址上多處項目涉嫌違法問題，秦漢新城管委會表態(tài)，在秦咸陽城遺址建設(shè)控制地帶的在建項目，立即全部停工，逐項核查相關(guān)手續(xù)，并按有關(guān)規(guī)定進行處理。

秦漢新城依靠土地出讓來推動城市發(fā)展，以文化旅游為主導(dǎo)，帶動房地產(chǎn)發(fā)展，這種“文化旅游+商業(yè)開發(fā)”的模式，在陜西并非孤例，最具代表的是曲江新區(qū)。

曲江新區(qū)成立13年，先后開發(fā)了大雁塔、大唐芙蓉園、西安城墻、大明宮遺址公園、曲江寒窯遺址公園等文化遺產(chǎn)項目?？v觀曲江新區(qū)的建設(shè)和發(fā)展，在調(diào)整城市格局、提升城市形象、發(fā)展文化旅游、提升周邊地區(qū)的價值等方面堪稱先驅(qū)，也被眾多城市所效仿。

但曲江新區(qū)重商業(yè)輕保護的做法，引發(fā)一些文物保護專家的質(zhì)疑，過度商業(yè)開發(fā)使陜西文化單一化，還會傷了文化的魂。

不過，曲江新區(qū)進行商業(yè)開發(fā)時并未跨越“紅線”，而是圍繞遺址進行周邊開發(fā)，推動新區(qū)發(fā)展。

秦漢新城的規(guī)劃布局，類似曲江的“文化旅游+品牌房企”的模式，但兩者之間差異巨大，秦漢新城很難復(fù)制“曲江模式”。因為曲江依托的是歷史文化遺產(chǎn)，而秦漢新城依托的是歷史文化遺址，前者僅是文化概念，后者則極易碰觸文物保護紅線。

此外，曲江新區(qū)成立之初，西安周邊開發(fā)區(qū)較少，且處于房地產(chǎn)市場上升期，招商引資壓力略小。如今，西安周邊已被新區(qū)包圍，新區(qū)之中，秦漢新城并不占優(yōu)勢。

而且曲江新區(qū)位于雁塔區(qū)東南，周邊的基礎(chǔ)設(shè)施完善，人口較為稠密。秦漢新城地處渭河北岸，所有基礎(chǔ)設(shè)施從零開始，需要耗費大量資金，在短時間內(nèi)很難聚集人氣，從目前秦漢新城房企銷售情況來看，情況不容樂觀。

一位業(yè)內(nèi)人士分析，西咸新區(qū)總體規(guī)劃偏離實際，在國家級文物保護遺址內(nèi)搞新城開發(fā)“不可行”。因手握國家級文物保護單位審批權(quán)的是國家文物局，秦咸陽宮遺址核心區(qū)的商業(yè)開發(fā)項目很難通過審批。

對于一些地方政府而言，看重的是區(qū)域經(jīng)濟利益，在文物保護與開發(fā)的抉擇中，往往會選擇后者，但如今，國家文物局加大了違法案件查處力度，秦漢新城能走多遠是一個問號。