論確保長期穩(wěn)定增長目標(biāo)下的水利投融資方式創(chuàng)新

陸淑顏

摘要：改革開放以來我國經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展，水利項目已經(jīng)進(jìn)入快速發(fā)展階段。黨的十八大報告已經(jīng)明確把水利工程擺在突出位置，但針對我國目前水利工程發(fā)展情況來看，體制建設(shè)滯后，融資渠道單一，資金短缺等問題始終存在。本文將就此問題在政策背景，現(xiàn)階段面臨的主要問題及投融資方式創(chuàng)新方面進(jìn)行分析與思考。

關(guān)鍵詞：水利工程 投融資 策略

一、市場環(huán)境與政策背景

水利工程建設(shè)是國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要組成部分，關(guān)乎著國計民生。但長久以來，由于水利工程項目自身具有的初期投入大，建設(shè)周期長，經(jīng)濟(jì)收益低的特點(diǎn)，難以通過資本市場獲得資金的投入，一定程度上制約了水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的發(fā)展。

2015年，政府頒布了《關(guān)于鼓勵和引導(dǎo)社會資本參與重大水利工程建設(shè)運(yùn)營的實(shí)施意見》，鼓勵和吸引社會資本參與水利建設(shè)運(yùn)營。為水利投融資渠道的開拓與創(chuàng)新提供了政策支持與指導(dǎo)方向。《實(shí)施意見》主要針對“意向資本進(jìn)不來”、“實(shí)力資本不愿進(jìn)”及“介入資本不可持續(xù)”等問題進(jìn)行了深度的剖析并給予了指導(dǎo)意見。對于參與項目建設(shè)運(yùn)營的社會資本，《實(shí)施意見》中提出應(yīng)適當(dāng)合并簡化審批環(huán)節(jié)，加快審核審批，還指出對于法律、法規(guī)沒有明確規(guī)定的前置審批事項的行政審批，可以酌情放在審批后、開工前完成。這不但極大的提高了投融資的運(yùn)行效率，同時還增強(qiáng)了社會資本進(jìn)入的信心。

二、現(xiàn)階段存在的問題

我國的水利工程建設(shè)在投融資模式上主要經(jīng)歷了四個歷史發(fā)展階段：第一個階段是建國初期，這個時期我國的水利工程建設(shè)還處在初級階段，主要靠國家出資、工農(nóng)階層參與建設(shè)的模式；第二個階段是從上世紀(jì)七十年代末期到改革開放前，這個階段水利工程投融資模式開始逐步從計劃經(jīng)濟(jì)時期轉(zhuǎn)型出來，開始探索多元化的投融資渠道，標(biāo)志著投融資市場化轉(zhuǎn)型的開始；第三階段是改革開放初期至上世紀(jì)九十年代末期，這一階段我國的市場化經(jīng)濟(jì)逐漸成熟，水利工程項目也開始逐步運(yùn)用市場化的經(jīng)濟(jì)體制開展投融資模式的改革，社會資本開始積極的參與到水利工程項目的建設(shè)中來；第四階段是從上世紀(jì)九十年代末期至今，水利工程項目投融資模式的市場化進(jìn)程逐漸深入，投融資渠道開始與市場經(jīng)濟(jì)接軌，我國水利工程項目建設(shè)的資本結(jié)構(gòu)得到了進(jìn)一步的優(yōu)化。雖然我國的水利工程投融資體制建設(shè)正逐步完善，但仍然存在著一些制約自身發(fā)展的問題。

（一）行業(yè)體制與運(yùn)行機(jī)制的局限性

一般來情況下，水利工程建設(shè)均是由國家相關(guān)部門主導(dǎo)，項目的整體管理方從屬于政府。而作為投資方的企業(yè)在這樣的管理體制下，歸屬其投資主體的相關(guān)權(quán)利難以充分實(shí)現(xiàn)。最終導(dǎo)致作為投資方的企業(yè)在整個項目的建設(shè)過程中定位模糊、權(quán)責(zé)不明確。而政府在管理環(huán)節(jié)中缺乏市場經(jīng)濟(jì)視角，對市場變化的反應(yīng)滯后，應(yīng)變能力差，容易導(dǎo)致政企間的糾紛。

目前，我國的大部分水利工程建設(shè)項目都具有公益與盈利雙重屬性。但公益性與盈利性的界限劃分不清，導(dǎo)致經(jīng)營性目標(biāo)不明確，公益性效益也打了折扣。運(yùn)行機(jī)制的不合理，直接造成經(jīng)營部分無法在市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境中獲得理想的收益，而公益部分由于本身不具有盈利性，經(jīng)營部分運(yùn)作不良也會影響到公益部分效用的正常發(fā)揮。

（二）資金來源受限，政府補(bǔ)償機(jī)制缺乏

現(xiàn)階段，我國水利工程建設(shè)的主要資金來源是政府的財政撥款和政策性銀行的貸款。由于水利工程具有資金投入大、建設(shè)周期長、成本收回慢的特點(diǎn)，在以逐利為目的的資本市場中很難吸引投資者的目光。同時，一般的民營資本由于受自身投資能力及對資金流的擔(dān)憂，很難愿意參與項目的投資，這些都造成了資金來源的短缺。

我國部分綜合性大型水利工程項目本身承擔(dān)了很大的公益性職能，其正常經(jīng)營中所產(chǎn)生的收益主要用來支撐其公益性的成本支出，最終導(dǎo)致一些項目經(jīng)營困難。國家雖然逐步出臺了一些扶持性的政策，但力度上仍然不夠，造成項目的盈利能力受到制約。

（三）投融資渠道單一，相關(guān)政策不健全，投資風(fēng)險較大

我國水利工程建設(shè)的投融資渠道主要分三類：首先是中央財政，其次是地方政府，最后是海外資金。投融資過分依賴政府，渠道單一。沒有采取有效的方式充分利用國內(nèi)日漸發(fā)達(dá)的資本市場，也沒有建立完善的投融資制度與市場經(jīng)濟(jì)下的資本市場接軌。

由于國家的水利工程項目本身承擔(dān)了一定的公益性，而國家對于公益性水利項目的財政補(bǔ)貼、稅收減免等相關(guān)優(yōu)惠政策還不健全，投資者面臨的投資風(fēng)險較大，從而阻礙了社會資本的介入。

三、對投融資創(chuàng)新策略的思考

（一）加強(qiáng)水利行業(yè)體制建設(shè)，健全投融資機(jī)制

我國為了大力發(fā)展水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，已出臺了一系列政策鼓勵社會資本以特許經(jīng)營、參股控股等多種形式，積極的參與到具有一定收益性的重大水利工程建設(shè)和運(yùn)營中來。進(jìn)一步建立健全政府與資本市場的對接機(jī)制，充分合理利用BT、BOT以及股權(quán)投資等合作模式，發(fā)揮政府投資的引導(dǎo)和帶動作用。對社會資本參與的公益性水利工程項目，政府應(yīng)予以優(yōu)先支持，并根據(jù)項目的具體情況，通過財政補(bǔ)貼、資本注入、貸款貼息等方式引導(dǎo)和扶持。

為適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的要求，還應(yīng)下大力度健全價格機(jī)制，保障水利項目合理的盈利能力，增強(qiáng)對社會資本的吸引力，例如水利項目的供水價格應(yīng)遵照補(bǔ)償成本、合理收益、優(yōu)質(zhì)優(yōu)價、公平負(fù)擔(dān)的原則來確定，并根據(jù)成本的變化和項目的經(jīng)營情況適時作出調(diào)整。同時，積極創(chuàng)新融資方式、拓展融資渠道，探索諸如利用工程供水發(fā)電預(yù)期收益質(zhì)押貸款等多種形式的融資方式，充分利用政策性金融機(jī)構(gòu)的優(yōu)勢地位，為水利工程建設(shè)提供長期穩(wěn)定、相對低成本的資金支持。

加強(qiáng)與投資企業(yè)的溝通，規(guī)范化行業(yè)管理模式，打造高效的管理平臺。杜絕“政企不分”的落后管理模式，明晰政府與投資企業(yè)在水利項目建設(shè)中所承擔(dān)的責(zé)任與義務(wù)。同時，還應(yīng)在項目初期對整個項目的風(fēng)險概況作出全面的評估，避免因項目建設(shè)過程中存在的風(fēng)險點(diǎn)而引發(fā)糾紛。

（二）充分發(fā)揮中央及地方財政的政策優(yōu)勢，健全政府補(bǔ)償機(jī)制

應(yīng)充分發(fā)揮政府在水利工程建設(shè)中的重要作用，逐步提升中央和地方財政在水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面的投資比例。加強(qiáng)完善水利工程建設(shè)的資金政策，啟動水資源的有償使用制度，差異化制定征收標(biāo)準(zhǔn)，合理調(diào)整水資源收費(fèi)政策，加強(qiáng)監(jiān)管政府資金的收支狀況，提高行政規(guī)費(fèi)在水利工程建設(shè)領(lǐng)域內(nèi)的使用效率。

現(xiàn)階段，我國水利工程項目建設(shè)資金取得最主要的渠道仍然是政府財政的直接投入。因此，為了能夠更高效的投入資金，政府必須采取更多樣化的投資形式。例如采用有償性投資與無償性投資相區(qū)分、相結(jié)合的模式。對于公益性占絕大部分的水利項目，可以給予無償性的資金投入，多利用政策扶持使項目平穩(wěn)開展。而對于經(jīng)營性、盈利性的水利項目，則應(yīng)該采用有償性的資金投入，但同樣也要給予必要的財政支持。

為了更有效的獲取投資，還應(yīng)健全財政補(bǔ)償機(jī)制。如果財政補(bǔ)償機(jī)制不健全，那么投資者的正常合理的投資收益將得不到保障，這將嚴(yán)重影響社會資本介入的積極性，造成項目融資困難。資本的逐利性本質(zhì)，決定了其對收益性的關(guān)注程度，這也是市場經(jīng)濟(jì)的客觀規(guī)律，所以政府應(yīng)重視補(bǔ)償機(jī)制的建設(shè)，以增強(qiáng)投資者在投資項目上的信心，同時也幫助水利市場更良性化的向前發(fā)展。

（三）拓展融資渠道，建立多元化的投融資體系

水利工程項目的健康發(fā)展，僅靠政府的單方面資金投入是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，還應(yīng)借鑒國外成功的水利融資案例，積極尋求與國際資本的合作，并結(jié)合國內(nèi)資本市場的特征，利用金融機(jī)構(gòu)在市場中的特殊地位，充分發(fā)揮其資本運(yùn)作的職能。同時降低水利項目投資的準(zhǔn)入門檻，充分調(diào)動民間資本的對水利工程投資的積極性，探索出一套適合自身發(fā)展需要的水利工程投融資體系。

四、結(jié)束語

我們相信，隨著國家經(jīng)濟(jì)體制改革進(jìn)程的不斷加快，水利工程項目投融資相關(guān)的政策、法規(guī)也會更加健全，水利工程項目投融資環(huán)境還會更加優(yōu)化與開放，從而能夠吸引更加多元化的資本進(jìn)入到水利工程項目中來，有效緩解國家水利工程建設(shè)融資困難、資金短缺的狀況，為國家水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)注入新的動力。

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