財(cái)政分權(quán)框架下的地方政府債務(wù)問(wèn)題研究

汪星

摘要：在財(cái)政分權(quán)的制度下，地方政府的債務(wù)出現(xiàn)了一些問(wèn)題，這其中牽扯到復(fù)雜、龐大的利益鏈，本文通過(guò)分析地方債務(wù)中出現(xiàn)的問(wèn)題，簡(jiǎn)要提出解決的措施。

關(guān)鍵詞：財(cái)政分權(quán) 地方政府 債務(wù)

在國(guó)家整體的財(cái)政體系下，地方政府的財(cái)政是其中重要的部分。而考慮到現(xiàn)實(shí)的情況，國(guó)家政府并沒(méi)有給予地方政府完全的自主財(cái)政權(quán)力，例如政府舉債權(quán)力便受到了限制。對(duì)于財(cái)政分權(quán)制度，地方政府采取了各種形式的債務(wù)舉措來(lái)完成財(cái)政任務(wù)，使地方經(jīng)濟(jì)得到發(fā)展。對(duì)于這種情況，需要完善財(cái)政制度，建立地方政府的債務(wù)法規(guī)法律。本文以財(cái)政分權(quán)為基礎(chǔ)來(lái)討論地方政府的債務(wù)原因和存在的問(wèn)題，提出解決地方政府債務(wù)問(wèn)題的建議。

一、地方政府形成債務(wù)的原因

在我國(guó)之前實(shí)行的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下，中央政府計(jì)劃并決定了大部分的經(jīng)濟(jì)決策，相關(guān)的生產(chǎn)和資源分配都需要中央政府來(lái)規(guī)劃，地方政府喪失了自主財(cái)政權(quán)。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，地方政府有了一定的自主財(cái)政權(quán)，出現(xiàn)了財(cái)政不平衡現(xiàn)象，也就帶來(lái)了融資的需要。財(cái)政分權(quán)便內(nèi)生了地方政府的債務(wù)。

財(cái)政分權(quán)雖然帶來(lái)了地方政府的債務(wù)融資和財(cái)政不平衡，但是并不影響其合理性。由多層級(jí)的政府體系來(lái)為社會(huì)提供公共產(chǎn)品，要比由單一的中央財(cái)政來(lái)對(duì)社會(huì)所有支出做決策更加有效。地方政府的借債會(huì)降低地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需要的債務(wù)融資成本，能夠?yàn)榈胤秸峁┲苻D(zhuǎn)的資金，平滑收支缺口。但是在財(cái)務(wù)分權(quán)下政府之間的信息也有不對(duì)稱的情況，因此需要建立健全財(cái)政問(wèn)責(zé)制度，保證地方政府債務(wù)的合理性。

二、地方政府債務(wù)中存在的問(wèn)題

（一）債務(wù)龐大、不透明

在2010年我國(guó)地方政府的負(fù)債規(guī)模已經(jīng)達(dá)到了10.7萬(wàn)億元左右，其中地方收入為4萬(wàn)億元，地方的負(fù)債占地方財(cái)政收入的267.5%，這樣規(guī)模龐大的債務(wù)以地方政府的財(cái)力來(lái)說(shuō)，已經(jīng)是難以償還。

地方政府的債務(wù)問(wèn)題除了規(guī)模龐大，還存在著債務(wù)不透明的風(fēng)險(xiǎn)。財(cái)政預(yù)算的軟約束和支出擴(kuò)張導(dǎo)致地方政府出現(xiàn)債務(wù)，而各級(jí)的政府職能和權(quán)限缺乏了法治規(guī)范，一些地方政府將債務(wù)變得不再透明化，使債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和規(guī)模不可控。舉債由正常的融資行為變?yōu)榈胤秸臄控?cái)，由于缺乏對(duì)各級(jí)政府財(cái)政行為的有效約束，這種斂財(cái)行為地方政府也不需要承擔(dān)責(zé)任。在債務(wù)的規(guī)模上，債務(wù)信息存在不透明的情況，各個(gè)機(jī)構(gòu)所評(píng)估的債務(wù)規(guī)模沒(méi)有統(tǒng)一的準(zhǔn)確數(shù)額，財(cái)政部門很難能了解到債務(wù)的真實(shí)情況，無(wú)法明確債務(wù)的賬目。在債務(wù)的管理上，也缺乏合理完善的監(jiān)督管理體系。

（二）債務(wù)結(jié)構(gòu)存在不合理

對(duì)于已經(jīng)存在的地方政府舉債行為，目前并沒(méi)有系統(tǒng)的法律法規(guī)來(lái)進(jìn)行規(guī)范。首先在債務(wù)的來(lái)源上，大部分的地方政府是由融資平臺(tái)公司來(lái)進(jìn)行變相的舉債，分布在各個(gè)部分中，多頭管理、多頭融資、各自為政。另外在債務(wù)的分類中，國(guó)債轉(zhuǎn)貸和主權(quán)債務(wù)不再占有大部分比重，隱形債務(wù)占了大部分的比例。在招商引資中，地方政府進(jìn)行擔(dān)保或直接融資是受到《擔(dān)保法》和《預(yù)算法》的限制的，但是經(jīng)過(guò)實(shí)際情況的變通卻已經(jīng)是地方政府債務(wù)中的重要部分。

三、加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理的措施

（一）完善財(cái)政管理制度

首先，需要建立法治化的財(cái)政分權(quán)制度。中央財(cái)政和地方財(cái)政、地方財(cái)政和基層財(cái)政之間的博弈是中國(guó)地方制度發(fā)展的重要內(nèi)容。鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府面臨著一定的財(cái)政困境，為了緩解這些情況，促進(jìn)地方財(cái)政的良性發(fā)展，我國(guó)推行了省直管縣體制、鄉(xiāng)財(cái)縣管體制，加強(qiáng)了財(cái)政資金的使用效率和管理。但是，鄉(xiāng)、縣政府沒(méi)有穩(wěn)定的財(cái)政收入，如果只依靠上級(jí)政府的撥付，會(huì)造成難以控制約束使用公共資財(cái)?shù)那闆r，其開(kāi)展地方公共事務(wù)的權(quán)力也被壓縮。因此需要建立法治化的財(cái)政分權(quán)制度，有效提高地方的預(yù)算硬約束，加強(qiáng)對(duì)地方債務(wù)的管理。

其次，組要建立法治化的預(yù)算管理制度。國(guó)家財(cái)政預(yù)算是經(jīng)由人大審議過(guò)的具有法律性的文件，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的國(guó)家中，預(yù)算管理已經(jīng)形成制度化，政府具有了一定程度的預(yù)算管理水平。發(fā)達(dá)國(guó)家一般實(shí)行的預(yù)算管理制度是在不超過(guò)余額的條件下，由行政部門來(lái)決定國(guó)債發(fā)行的期限、規(guī)模和利率。而我國(guó)在借鑒其他國(guó)家的預(yù)算管理模式時(shí)，需要考慮到這種管理模式也適用的環(huán)境。從目前我國(guó)的財(cái)政發(fā)展和法制發(fā)展情況來(lái)看，對(duì)于預(yù)算管理還需要重點(diǎn)提高立法機(jī)構(gòu)所起的監(jiān)督、決策作用。

（二）加強(qiáng)地方政府債務(wù)中的責(zé)任認(rèn)定

首先要通過(guò)評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)對(duì)于地方政府的債務(wù)來(lái)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，不僅要評(píng)估對(duì)于現(xiàn)有債務(wù)的償還能力，還需要對(duì)目前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、財(cái)政狀況、未來(lái)發(fā)展、政治環(huán)境、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、地理位置、國(guó)際貿(mào)易、官員素質(zhì)等進(jìn)行綜合評(píng)估。評(píng)估可以將政府債務(wù)中的中央政府、地方政府、銀行和居民有效的連接起來(lái)，互相收益互相制約，地方官員只有通過(guò)自身的努力來(lái)提高評(píng)估等級(jí)，才能夠保證地方債券的順利發(fā)行，有效的提高地方政府的治理能力。

其次需要明確債務(wù)承擔(dān)責(zé)任的主體。地方債務(wù)的主體是政府，在債券市場(chǎng)上不論是投資主體還是融資主體都應(yīng)該按照市場(chǎng)原則來(lái)自負(fù)盈虧，而地方政府是公共部門，和企業(yè)不同沒(méi)有獨(dú)立的法人來(lái)負(fù)責(zé)，公共部門如果出現(xiàn)了決策失誤，最終還是由社會(huì)公眾來(lái)承擔(dān)責(zé)任，這也違背了其社會(huì)服務(wù)性。因此在財(cái)政分權(quán)框架下，應(yīng)采用技術(shù)手段來(lái)區(qū)分債券所帶來(lái)的損失是否是由政府決策原因造成的，如果因?yàn)檎男畔⒉划?dāng)、不作為等造成損失，應(yīng)嚴(yán)格的追究執(zhí)行部門的責(zé)任，對(duì)投資者和民眾做出損失補(bǔ)償。

四、結(jié)束語(yǔ)

地方政府為了發(fā)展經(jīng)濟(jì)，采用了多種手段變相舉債，而在財(cái)政分權(quán)制度下不可避免的出現(xiàn)了一些問(wèn)題。政府應(yīng)積極采取措施加以解決，提高政府的公信度，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。

參考文獻(xiàn)：

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