國土空間規(guī)劃背景下土地資源管理與土地利用轉型思考

摘要：在當前我國國土空間的規(guī)劃框架內，土地管理與利用方式的轉變正成為推動現(xiàn)代城市及區(qū)域發(fā)展的關鍵議題。在我國，經(jīng)濟高速增長與城市化同步進行，導致傳統(tǒng)土地利用模式遭遇了嚴重的挑戰(zhàn)與發(fā)展的制約。本文從國土空間規(guī)劃的視角出發(fā)，探討了土地資源管理與土地利用轉型的必要性和緊迫性，分析了當前存在的問題與不足，并提出了相應的對策建議。通過綜合運用多種規(guī)劃和管理手段，實現(xiàn)土地資源的可持續(xù)利用，促進經(jīng)濟、社會和生態(tài)效益的全面提升。

關鍵詞：國土空間規(guī)劃；土地資源管理；土地利用轉型；可持續(xù)發(fā)展；城市化

在全球城市化和工業(yè)化進程加快的背景下，土地資源的有效管理與合理利用成為各國實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的關鍵問題。作為發(fā)展中國家，我國人口眾多，在資源相對緊缺的背景下，正遭遇土地資源管理和利用的重大挑戰(zhàn)。土地利用的傳統(tǒng)模式引發(fā)了資源的損耗和生態(tài)退化，并限制了經(jīng)濟的持續(xù)增長。我國在面對相關挑戰(zhàn)時，采取了一系列措施，實施了國土空間的規(guī)劃工作。該工作的核心是借助科學的方法，合理布局策略，對土地資源進行優(yōu)化配置，進而推動土地利用模式向更高級別轉型。

1 國土空間規(guī)劃的理論基礎

國土空間規(guī)劃作為一種多學科交叉的綜合性規(guī)劃工具，其理論基礎涉及地理學、經(jīng)濟學、生態(tài)學、環(huán)境科學以及城市規(guī)劃等多個領域。國土空間規(guī)劃的實質在于合理分配土地資源并優(yōu)化空間布局。通過科學規(guī)劃方法，達到土地資源可持續(xù)使用與區(qū)域發(fā)展的和諧共進[1]。國土空間規(guī)劃是一個涵蓋土地資源保護與開發(fā)，以及經(jīng)濟、社會、生態(tài)等多方面統(tǒng)籌和協(xié)調的多目標、多層次的規(guī)劃體系。在國土空間的層面上，通過規(guī)劃活動，能夠實現(xiàn)對土地利用矛盾的調和，進而對空間布局實施優(yōu)化。資源利用的效率得到提高，同時對生態(tài)環(huán)境實施保護，并最終推進社會的可持續(xù)發(fā)展進程。

在理論模型與方法方面，國土空間規(guī)劃整合了多樣化的規(guī)劃理論及技術手段。在國土空間規(guī)劃領域，傳統(tǒng)的規(guī)劃手段如土地適宜性評估、土地用途的分類以及土地利用的優(yōu)化配置，依舊占據(jù)著不可或缺的地位。伴隨著科技進步，現(xiàn)代信息技術如地理信息系統(tǒng)、遙感技術、全球定位系統(tǒng)等在國土空間規(guī)劃領域得到了廣泛的應用。利用這些先進的技術方法，不僅增強了規(guī)劃工作的科學性和準確性，同時也為國土空間規(guī)劃的實時監(jiān)控與管理環(huán)節(jié)，提供了堅實的輔助力量。在生態(tài)學領域，探討了人類行為與自然界的互動聯(lián)系以及二者之間的和諧共進。在國土空間的規(guī)劃過程中，通過建立生態(tài)網(wǎng)絡以及明確生態(tài)功能區(qū)的劃分，能夠有效地維護生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定與多樣性，進而推動人類與自然環(huán)境的和諧共生。設定生態(tài)安全邊界、構建連通性景觀格局以及綠化網(wǎng)絡系統(tǒng)，對于保持物種多樣性、維持自然生態(tài)平衡及提高區(qū)域生態(tài)服務質量具有重要意義。

在國土空間規(guī)劃領域，經(jīng)濟學基本原理發(fā)揮著關鍵的導向功能。通過經(jīng)濟學中的成本效益分析與投入產出分析等手段，可對各種土地利用模式的經(jīng)濟收益與環(huán)境影響進行評估，挑選出最佳土地利用策略，推動資源的優(yōu)化配置，并助力經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展。評估土地利用效益，確定土地的最佳利用方式，促進土地資源的集中節(jié)約使用，提升土地的經(jīng)濟與社會收益。國土空間規(guī)劃依托融合了地理學、生態(tài)學、經(jīng)濟學等學科的理論和方法的綜合性知識體系，這個體系能夠幫助實現(xiàn)土地資源的合理利用和空間布局的優(yōu)化，推動經(jīng)濟、社會和生態(tài)的協(xié)調發(fā)展，并為區(qū)域的可持續(xù)發(fā)展提供科學的理論支持和實踐指導。

2 土地資源管理現(xiàn)狀

在快速的經(jīng)濟增長與城市擴展背景下，我國對土地資源的需求呈現(xiàn)持續(xù)上升趨勢。然而，由于土地資源的有限性和不可再生性，土地供需矛盾日益突出，土地資源的過度開發(fā)和不合理利用現(xiàn)象較為嚴重。一些地方為了追求經(jīng)濟利益，盲目進行土地開發(fā)，導致土地資源浪費、耕地減少、生態(tài)環(huán)境破壞等問題。在經(jīng)濟較為繁榮的區(qū)域，土地的運用效率相對較高，同時承受著土地供應緊張與環(huán)境壓力加劇的雙重挑戰(zhàn)[2]。在經(jīng)濟較為落后的區(qū)域，雖然擁有較多的土地資源，但使用效率卻較低。在城市與鄉(xiāng)村地區(qū)，土地的應用展現(xiàn)出了顯著的差異性。在都市區(qū)域，土地的密集使用和深度開發(fā)是其顯著特征，相比之下，鄉(xiāng)村地帶的土地使用則顯得較為疏松。區(qū)域差異以及城鄉(xiāng)之間的對比，使得土地資源管理面臨更加繁雜的挑戰(zhàn)。

盡管我國已經(jīng)建立了相對完備的土地管理法律規(guī)范體系，但在具體實施環(huán)節(jié)，諸多挑戰(zhàn)和問題依然凸顯。諸多地方政府在進行土地管理過程中，往往重視審批程序而忽略后續(xù)監(jiān)管，這使得土地違規(guī)占用等問題難以根除。在我國，土地管理部門之間的協(xié)同效應不足，導致信息共享與資源整合不充分，這直接制約了土地資源管理的整體效率及其成效。在土地資源的范疇內，耕地的維護與保育，目前面臨重大的挑戰(zhàn)與壓力。盡管國家執(zhí)行了嚴格的耕地保護措施，然而，受經(jīng)濟利益驅動，部分地區(qū)依舊發(fā)生耕地被非農業(yè)建設占用的狀況，從而使得耕地數(shù)量持續(xù)減少，這已對國家糧食安全構成了威脅。

在土地利用效率方面，土地資源的集約節(jié)約利用仍然存在很大提升空間。部分地區(qū)土地利用粗放，土地開發(fā)利用程度低，土地利用效率不高。城市土地利用的結構存在不合理性，其中工業(yè)用地的比重過高，而居住和公共設施用地則相對缺乏，這一狀況對城市的可持續(xù)發(fā)展產生了不利影響。針對所遭遇的挑戰(zhàn)，我國在土地資產管理領域實施了一系列策略。為了高效利用土地資源，必須對其進行科學規(guī)劃和嚴格管理，這包括編制全面及專項的土地利用計劃并確保計劃的貫徹執(zhí)行；實施土地整治和高標準農田建設，提高土地資源的利用效率及其質量；為實現(xiàn)土地資源的有效管理，構建完善的監(jiān)控系統(tǒng)，并對土地資源進行持續(xù)的評估與跟蹤。

3 土地利用轉型的必要性

在我國經(jīng)濟迅猛擴張的背景下，舊有的土地利用模式已與現(xiàn)代建設要求不相適應。過度的、無計劃的土地使用模式引發(fā)了資源的巨大浪費，降低了土地的利用效率，無法適應不斷擴張的城市化與工業(yè)化的需求。為了實現(xiàn)經(jīng)濟的高質量增長，有必要優(yōu)化土地資源的利用效率，這要求我們轉變土地利用的方式[3]。通過采納集約型和精細化的土地利用模式，我們能夠推動產業(yè)結構的調整與經(jīng)濟結構的優(yōu)化，進一步提升土地的經(jīng)濟收益及其綜合產出能力。

過往的土地利用模式忽略了生態(tài)維護，引發(fā)了一系列環(huán)境問題，諸如水土流失、荒漠化擴展以及生物多樣性降低。環(huán)境問題對人類生活質量及經(jīng)濟社會的持續(xù)發(fā)展構成了嚴重挑戰(zhàn)。在土地利用方面，重視生態(tài)保護和綠色發(fā)展的策略，此策略通過精準的土地規(guī)劃與利用，減輕環(huán)境壓力，確保生態(tài)系統(tǒng)的連貫性與穩(wěn)固性。執(zhí)行土地整治、生態(tài)恢復及綠地發(fā)展等策略，有助于恢復受損土地的生態(tài)職能，增強區(qū)域生態(tài)服務能力，促進人與生態(tài)環(huán)境和諧共生。

社會進步的需要同樣驅動著土地利用轉型。隨著社會的發(fā)展和人民生活水平的提高，人們對居住環(huán)境、公共服務設施和生活質量的要求越來越高。在快速的城市擴張背景下，現(xiàn)有的土地資源配置方式已無法適應人們不斷變化的多元需求，導致在城市化過程中土地利用方面的問題愈加顯著，各種矛盾和沖突日益增多。土地利用方式的轉變能夠實現(xiàn)城鄉(xiāng)空間的優(yōu)化布局，從而提升居住環(huán)境，并進一步優(yōu)化公共服務設施的配置，提高城市的宜居程度及其競爭力。土地利用方式的轉變?yōu)榫徑獬青l(xiāng)發(fā)展不均衡提供了助力，它推動了城鄉(xiāng)一體化進程，有效縮減了城鄉(xiāng)之間的差異，為全體居民共同富裕的目標奠定了基礎。

4 土地利用轉型的路徑與策略

4.1 科學規(guī)劃與合理布局

高效的土地資源利用，依賴于科學規(guī)劃和空間布局的合理性，這是推動土地利用轉型，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的核心所在。為實現(xiàn)科學規(guī)劃，須全面考量經(jīng)濟發(fā)展、生態(tài)保護和社會需求等多方面因素。制訂細致的土地利用與國土空間規(guī)劃，確立土地用途及功能，進而優(yōu)化資源配置。合理布局則強調土地利用的空間合理性，通過劃定不同功能區(qū)，如居住區(qū)、工業(yè)區(qū)、商業(yè)區(qū)和生態(tài)保護區(qū)等，確保各類用地的科學配置和有效銜接，減少用地沖突和浪費[4]。為實現(xiàn)土地資源的高效利用，必須依賴現(xiàn)代信息技術如GIS、遙感技術及大數(shù)據(jù)分析等工具，進行徹底的資源調查與評估，并構建起詳盡的土地利用數(shù)據(jù)庫。此過程中科學規(guī)劃和合理布局至關重要。運用此類技術方法，能夠獲得充分的數(shù)據(jù)支撐和科學根據(jù)，輔助規(guī)劃制定者構筑更為精細且適宜的土地運用計劃。在進行科學規(guī)劃時，需重視公眾的參與度，廣泛征集民眾的意見與建議，從而提升規(guī)劃方案的科學性和實施的可行性，確保其能夠得到社會的廣泛接受。

為實現(xiàn)城鄉(xiāng)土地利用的優(yōu)化配置，必須考慮城鄉(xiāng)發(fā)展的整體性，促進城鄉(xiāng)融合共進。通過精心規(guī)劃空間分布，能夠改善城市與鄉(xiāng)村的功能區(qū)域劃分，進而提高土地資源利用的總體效率。在進行土地規(guī)劃時，應著重考慮生態(tài)環(huán)境的保護，確立生態(tài)敏感區(qū)的界線，構建生態(tài)通道與綠地網(wǎng)絡，維護生態(tài)平衡，提高生態(tài)系統(tǒng)的服務功能，從而達成經(jīng)濟、社會與生態(tài)三方面的共贏發(fā)展。土地的高效使用需依托于科學的規(guī)劃與布局，這是土地利用模式轉變的根本和先決條件。通過科學的規(guī)劃和布局，可以實現(xiàn)對土地資源的最優(yōu)配置，從而提升土地的利用效率，有助于保護生態(tài)環(huán)境，并推動社會經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展。

4.2 推進集約節(jié)約用地

土地的高效使用，關鍵在于促進城市在垂直空間和人口密度上的有序增長。比如，通過推進高層建筑和地下空間的綜合利用，顯著提升了土地的利用效率，進而縮減了土地的總體占用。城市規(guī)劃應當進一步改進其空間布局模式，促進各個功能區(qū)域的緊湊發(fā)展，從而提高空間利用效率及城市整體運行效率。此舉既能解決城市擴張過程中所衍生的土地資源浪費問題，也能減輕城市面臨的土地緊缺與污染挑戰(zhàn)，進而推動城市的持續(xù)發(fā)展。節(jié)約用地主要目的是減少非建設用地的占用，進而優(yōu)化土地利用結構，防止土地資源的過度消耗和浪費。實施如土地用途管制、土地承包經(jīng)營權有償退出、農村集體建設用地增減掛鉤等土地節(jié)約政策和機制，能夠有效控制土地擴張速度，合理規(guī)劃與配置農村用地，從而提高農村土地利用效率，增加農民收益。

政府在推動土地集約利用的過程中，擔當指導和規(guī)范的職能。通過完善法律體系與政策框架，構筑科學透明、管理有序的土地利用體系。我們需致力于科技領域的創(chuàng)新與支持，普及前沿的土地應用技術與模式，從而提升土地及資源的利用效率。社會參與及監(jiān)督機制，對推動土地的集約與節(jié)約使用起著關鍵性作用。通過積極采集社會各界的反饋與建議，搭建共識平臺，促進相關政策的落地執(zhí)行。

4.3 加強生態(tài)環(huán)境保護

為了有效地保護生態(tài)環(huán)境，必須進行精確的科學規(guī)劃，并合理地設定生態(tài)保護區(qū)以及生態(tài)功能區(qū)。為了守護生態(tài)安全，通過設定具有法律效力的界線，限制可能對自然環(huán)境造成破壞的人類行為，從而維護生態(tài)系統(tǒng)與生物多樣性的完整。此外，需打造連通的生態(tài)廊道與綠色走廊，以便促進生物種群的遷移與交流，從而提高生態(tài)系統(tǒng)的連貫性與穩(wěn)定性[5]。

為了維護生態(tài)環(huán)境，必須強化對環(huán)境治理和污染防治的工作力度。實施嚴謹?shù)沫h(huán)境保護策略及相應法規(guī)，提升土壤、水體與大氣環(huán)境的品質，降低對生態(tài)環(huán)境的不利影響，進一步促進生態(tài)系統(tǒng)平衡恢復與經(jīng)濟利益協(xié)同增進的策略。為了維護生態(tài)環(huán)境的持續(xù)穩(wěn)定，必須倡導綠色增長模式，并促進經(jīng)濟結構的低碳重塑，推動綠色能源的普及和能源節(jié)約技術的應用。在進行生態(tài)文明建設時，需要強化環(huán)境教育，增強公眾的生態(tài)環(huán)境與保護意識，塑造全社會對生態(tài)環(huán)境保護的積極氛圍。為了促進土地使用的轉變，必須采取措施加強生態(tài)系統(tǒng)的保護。通過科學規(guī)劃和合理布局，加大環(huán)境治理和污染防治力度，推動綠色發(fā)展和低碳轉型，實現(xiàn)經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境的良好狀態(tài)。加強生態(tài)環(huán)境保護需要政府、企業(yè)和公眾共同努力，形成合力，為實現(xiàn)生態(tài)文明建設和美麗中國目標不懈奮斗。

5 結語

在國土空間規(guī)劃的大背景下，探索土地資源的管理與利用轉型，目的是借助科學的規(guī)劃方法、合理的布局策略和有效的管理手段，推動土地資源的高效率使用和持續(xù)性發(fā)展。這一過程將促進社會經(jīng)濟的全面增長，并實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境的連續(xù)優(yōu)化。為實現(xiàn)國家土地資源的可持續(xù)發(fā)展與生態(tài)文明建設的綜合目標，必須依靠政府、企業(yè)與社會三方的協(xié)作，共同推進一個涉及多方面的合作機制，打造一個協(xié)同共進的良性格局。

參考文獻

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[3] 張尚武，司馬曉，石曉冬，等.“國土空間詳細規(guī)劃編制探索與創(chuàng)新實踐”學術筆談[J].城市規(guī)劃學刊，2023（2）：1-11.

[4] 李文祥.地理信息技術在國土空間規(guī)劃上的應用研究[J].城市周刊，2019（14）：1.

[5] 李世云.基于新形勢下土地資源管理與土地利用轉型思考[J].區(qū)域治理，2020（17）：46.