環(huán)境公益訴訟應(yīng)充分發(fā)揮社會(huì)組織的關(guān)鍵作用

王名揚(yáng)（天津財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院天津300222）

環(huán)境公益訴訟應(yīng)充分發(fā)揮社會(huì)組織的關(guān)鍵作用

王名揚(yáng)
（天津財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院天津300222）

新修訂的《民事訴訟法》和《環(huán)境保護(hù)法》以及《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》，針對環(huán)境公益訴訟做出了具體規(guī)定，法律上關(guān)于環(huán)境公益訴訟的架構(gòu)已經(jīng)搭建。但在實(shí)踐中，環(huán)境公益訴訟的大門并未真正打開，我國環(huán)境公益訴訟仍面臨著一些困境。當(dāng)下，最有必要也是最有效率的解決途徑就是要激發(fā)社會(huì)組織的活力，作為提起環(huán)境公益訴訟的主導(dǎo)力量，推進(jìn)我國環(huán)境司法發(fā)展進(jìn)程。

環(huán)境公益訴訟；原告資格；社會(huì)組織

Key：words:environmental public interest litigation competence of the plaintiff social organization

1 環(huán)境公益訴訟的原告資格分析

公益訴訟并不是一個(gè)嚴(yán)格意義的法律概念，僅僅是對于某一種訴訟類型的簡單概括，其核心內(nèi)涵是其公益性目的，對于公益性目的應(yīng)該從訴訟主體的一方即原告方面討論。梁慧星教授認(rèn)為：公益訴訟針對的行為損害的是社會(huì)公共利益，而沒有直接損害原告的利益，因而與起訴人自己沒有直接利害關(guān)系的訴訟。此沒有直接利害關(guān)系，除了指沒有直接損害外，也可以理解為沒有救濟(jì)上的直接利害關(guān)系，也就是說公益訴訟的原告并不當(dāng)然享有起訴的權(quán)利，也沒有起訴的義務(wù)，而是通過法律的特別授權(quán)，獲得了公益訴訟原告的資格，公益訴訟正是對訴訟法中“原告資格”方面制度的完善。[1]

而所謂環(huán)境公益訴訟，是特指針對環(huán)境保護(hù)方面而進(jìn)行的公益訴訟，打破了傳統(tǒng)訴訟直接利害關(guān)系的限制，有關(guān)機(jī)關(guān)、組織或個(gè)人為了維護(hù)共同的環(huán)境利益利益都可把侵害公共環(huán)境利益之人推上被告席。而如上文所述，環(huán)境公益訴訟原告資格是要通過法律來賦予的，只要能夠在訴訟上能夠起到維護(hù)環(huán)境利益的作用，就應(yīng)該成為環(huán)境公益訴訟的原告，但各個(gè)主體間所起到的作用應(yīng)該是有所不同的。

1.1 檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟

檢察機(jī)關(guān)有著提起公益訴訟的特殊優(yōu)勢，其所擁有財(cái)力、物力保障、法定調(diào)查取證權(quán)以及法律專業(yè)知識都有利于進(jìn)行公益訴訟。[2]因此，我國檢察機(jī)關(guān)也正在開展提起公益訴訟的試點(diǎn)工作，但這其中存在著一些不容忽視的問題：一是有關(guān)檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的法律依據(jù)還不夠成熟。二是定位不清，檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督者，在公益訴訟中扮演裁判員和運(yùn)動(dòng)員的雙重角色。三是檢察機(jī)關(guān)精力有限，其積極性和責(zé)任感有待增強(qiáng)。

1.2 公民個(gè)人提起環(huán)境公益訴訟

我國法律未將公民個(gè)人規(guī)定為公益訴訟的啟動(dòng)主體，這符合目前我國公益訴訟的發(fā)展?fàn)顩r。我國公益訴訟起步比較晚，社會(huì)上對于其認(rèn)識和理解還不到位，雖然公民對于環(huán)境、消費(fèi)等領(lǐng)域的公共利益關(guān)注度日益提高，但參與其中的動(dòng)力還不足，提起公益訴訟的積極性不強(qiáng)。而且由于環(huán)境問題往往時(shí)間持續(xù)長、空間跨度大、專業(yè)性強(qiáng)，公民個(gè)人在訴訟成本、調(diào)查取證、技術(shù)水平上都面臨著很大難題。

1.3 社會(huì)組織提起公益訴訟

社會(huì)組織具有一定的公益性，是非政府性、非營利性的組織，其本身存在的意義即為社會(huì)公共利益服務(wù)，他們有足夠的熱情和責(zé)任心去提起公益訴訟。相對于公民個(gè)人，社會(huì)組織具有一定的組織性和專業(yè)性，能夠克服力量薄弱、搭便車心理等難題；相對于檢察機(jī)關(guān)等國家機(jī)關(guān)，社會(huì)組織能夠彌補(bǔ)國家機(jī)關(guān)失靈所帶來的問題，克服積極性上的不足。而且結(jié)合目前我國實(shí)際，社會(huì)組織提起公益訴訟，既有立法的支持，又有實(shí)踐的支撐，社會(huì)組織在當(dāng)下中國的公益訴訟中，應(yīng)該而且能夠發(fā)揮重要作用，能夠在公益訴訟中擔(dān)當(dāng)主力。

2 我國環(huán)境公益訴訟的現(xiàn)狀

根據(jù)最高人民法院工作報(bào)告顯示，2016年全國各級人民法院共受理案件數(shù)量達(dá)到2300多萬件，相比之下2016年環(huán)境污染責(zé)任糾紛案件數(shù)量僅為1765件，占當(dāng)年案件總數(shù)不足0.8%。根據(jù)《中國環(huán)境司法發(fā)展報(bào)告(2015-2017)》現(xiàn)階段披露的數(shù)據(jù)顯示，2016年我國環(huán)境公益訴訟案件數(shù)量為146例，僅占當(dāng)年環(huán)境污染糾紛案件的8.27%，占當(dāng)年法院受理案件總數(shù)的0.06%。如此懸殊的比例并不代表關(guān)于環(huán)境方面的糾紛和訴求比較少，環(huán)保部發(fā)布的《環(huán)境統(tǒng)計(jì)年報(bào)》顯示，2015年全國各級環(huán)保系統(tǒng)共收到群眾來信12.1萬封，群眾來訪4.8萬批次，10.4萬人次，僅僅環(huán)保系統(tǒng)的來信來訪數(shù)量就已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于當(dāng)年環(huán)境污染責(zé)任糾紛案件（351件）的總數(shù)。另外，2016年發(fā)生的146件環(huán)境公益訴訟中，社會(huì)組織、檢察機(jī)關(guān)分別提起65件、81件，占比分別為44.52%、55.48%，沒有其他部門提起環(huán)境公益訴訟。

通過上面列舉的數(shù)據(jù)可以看出，環(huán)境公益訴訟，乃至有關(guān)環(huán)境糾紛的訴訟的數(shù)量依然很少，雖然隨著檢察機(jī)關(guān)公益訴訟試點(diǎn)工作的展開，檢察機(jī)逐步成為提起環(huán)境公益訴訟的主力，但我國環(huán)境公益訴訟的整體發(fā)展情況仍不樂觀。其中有群眾信訪不信法、社會(huì)整體環(huán)境意識不強(qiáng)等原因，但更為重要的原因是，社會(huì)組織在環(huán)境公益訴訟中參與程度不高，沒有在發(fā)揮應(yīng)有的作用。雖然存在社會(huì)組織準(zhǔn)入、公益訴訟起訴條件等方面嚴(yán)格的限制條件，但從我國現(xiàn)行法律規(guī)范上來看，仍然有很大的發(fā)揮空間，存在著一些其他因素制約著環(huán)保組織作用的發(fā)揮。[3]其一，環(huán)保組織自身運(yùn)營上的困境，我國的環(huán)保組織多數(shù)由政府設(shè)立或者與政府部門有著密切的關(guān)系，不能獨(dú)立的發(fā)揮作用。另外，資金保障方面的問題也比較突出，也難以吸引專業(yè)人才。其二，環(huán)保組織的訴訟能力和訴訟意愿都有待提高，環(huán)保組織中的法律專業(yè)人員多為志愿者，從事環(huán)境法律服務(wù)的專職工作人員很少，進(jìn)行公益訴訟的主觀意愿不強(qiáng)烈，也難以保證投入到環(huán)境公益訴訟中的時(shí)間和精力。其三，對環(huán)保組織的支持不足，地方政府在權(quán)衡環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展時(shí)，通常會(huì)傾向保護(hù)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，在不被支持的條件下，環(huán)保組織調(diào)查、取證、日常運(yùn)營等各方面都面臨著困難。

3 社會(huì)組織提起環(huán)境公益訴訟的困境破解

盡管面臨著許多困難，但令人欣慰的是，我國有許多環(huán)保組織始終在不懈努力，在經(jīng)歷了一次次失敗后，仍然在不斷堅(jiān)持著。隨著新《環(huán)境保護(hù)法》的出臺，一些環(huán)保組織也取得了許多典型的勝利，比如：福建南平生態(tài)破壞案，其中的很多經(jīng)驗(yàn)值得我們借鑒，我們需要進(jìn)一步探索和思考如何充分發(fā)揮社會(huì)組織的作用。

3.1 要提高社會(huì)整體的環(huán)保意識和法律意識

無論是國家機(jī)關(guān)、社會(huì)組織還是公民個(gè)人，都要提高保護(hù)環(huán)境的意識，要引起整個(gè)社會(huì)對環(huán)境問題的高度重視，讓更多的人積極參與到環(huán)境保護(hù)建設(shè)當(dāng)中，努力形成綠色生活方式和生產(chǎn)方式，要加強(qiáng)對環(huán)保法律法規(guī)的宣傳教育，依法嚴(yán)肅查處環(huán)境違法行為，促進(jìn)機(jī)關(guān)、企業(yè)、公民嚴(yán)格遵守法律法規(guī)，營造全社會(huì)保護(hù)環(huán)境的良好氛圍。

3.2 要加強(qiáng)對社會(huì)組織的資金保障

政府要適當(dāng)加大對社會(huì)組織的撥款力度，及時(shí)進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，在資金上予以扶持。要鼓勵(lì)社會(huì)組織自行創(chuàng)收，社會(huì)組織非營利性并不是要求不能營利，而是營利所得不能用于成員間分配，可以用來支持自身發(fā)展。要?jiǎng)訂T社會(huì)對環(huán)保組織進(jìn)行募捐，對社會(huì)組織開展活動(dòng)提供支持。建立環(huán)境訴訟專項(xiàng)基金，上述政府財(cái)政撥款、社會(huì)捐助以及當(dāng)被告敗訴時(shí)，被告所支付的部分訴訟、賠償費(fèi)用等可劃入公益資金，以供需要時(shí)使用。要合理負(fù)擔(dān)訴訟成本，探索在訴訟費(fèi)、鑒定費(fèi)、執(zhí)行費(fèi)等方面對公益訴訟進(jìn)行適當(dāng)傾斜，給予減免相關(guān)費(fèi)用的特殊優(yōu)惠。[4]

3.3 要發(fā)揮專業(yè)人員在環(huán)境公益訴訟的作用

要鼓勵(lì)律師積極參與環(huán)境公益訴訟，接受委托為公共利益辯護(hù)，甚至主動(dòng)提起公益訴訟，要發(fā)揮律師在訴訟中的經(jīng)驗(yàn)和專業(yè)優(yōu)勢。要號召有關(guān)環(huán)境的專業(yè)人士為環(huán)保組織提供幫助，積極參與環(huán)境組織的事務(wù)，提高環(huán)保專業(yè)志愿者的數(shù)量。要培養(yǎng)環(huán)境公益訴訟專業(yè)人才，提高環(huán)保組織中專職人員比例，給予特殊的福利待遇，提高社會(huì)組織整體素質(zhì)和參與環(huán)境公益訴訟能力。

3.4 國家機(jī)關(guān)加大支持力度

政府應(yīng)為環(huán)保社會(huì)組織的發(fā)展提供寬松的環(huán)境，加大宣傳、培訓(xùn)力度，相關(guān)部門要積極配合環(huán)保組織進(jìn)行調(diào)查、取證等工作。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)積極支持起訴，在適當(dāng)?shù)那闆r下出具檢察意見，為環(huán)保組織提起訴訟提供支撐。法院在訴訟程序中，也應(yīng)為環(huán)境公益訴訟提供一些便利，最高人民法院發(fā)布的《關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》，已經(jīng)在成本負(fù)擔(dān)、鑒定、責(zé)任等方面作出了特殊規(guī)定，是支持環(huán)保組織進(jìn)行公益訴訟的有益嘗試，要在貫徹實(shí)施中進(jìn)一步積極探索支持環(huán)保組織的有效措施，共同保護(hù)環(huán)境利益。[5]

[1]敖雙紅.公益訴訟概念辨析[J].武漢大學(xué)學(xué)報(bào)，2007（3）.

[2]李艷芳，吳凱杰.論檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境公益訴訟中的角色與定位[J].人民大學(xué)學(xué)報(bào)，2016（2）.

[3]黃金榮.走在法律的邊緣——公益訴訟的理念、困境與前景[J].法制與社會(huì)發(fā)展，2011（4）.

[4]姜樹政.環(huán)境公益訴訟低適用率的實(shí)踐困局及其破解[J].山東審判,2016(6).

[5]王燦發(fā),程多威.新《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)范下環(huán)境公益訴訟制度的構(gòu)建[J].環(huán)境保護(hù)，2014(10).

王名揚(yáng)（1990.4—），男，天津財(cái)經(jīng)大學(xué)大學(xué)法學(xué)院法律碩士研究生。

Environmental public interest litigation should give full play to the key role of social organizations——以我國現(xiàn)行法律為視角——From the angle of current law of our country

Specific provisions are made for environmental public interest litigation by Civil Procedure Law，Environment law and Interpretation of the Supreme People's Court on Several Issues concerning the application of law in the trial of environmental public interest cases.The framework for environmental public interest litigation has been set up in law.But China's environmental public interest litigation is still facing some difficulties. Now,the most necessary and efficient solution is to stimulate the vitality of social organizations,in order to promoting the development of environmental justice in China.