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    農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)水土保持項(xiàng)目建設(shè)管理情況綜述

    2017-01-21 18:05:42叢佩娟
    中國(guó)水土保持 2017年12期
    關(guān)鍵詞:水利部水土保持農(nóng)業(yè)

    叢佩娟

    (水利部 水土保持監(jiān)測(cè)中心,北京 100055)

    農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)水土保持項(xiàng)目建設(shè)管理情況綜述

    叢佩娟

    (水利部 水土保持監(jiān)測(cè)中心,北京 100055)

    農(nóng)業(yè)綜合開發(fā);水土保持;建設(shè)管理

    全面梳理總結(jié)了農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)水土保持項(xiàng)目發(fā)展歷程、主要特點(diǎn)及取得的成效,在此基礎(chǔ)上,根據(jù)財(cái)政部新修訂的《國(guó)家農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金和項(xiàng)目管理辦法》(財(cái)政部令第84號(hào)),從優(yōu)化項(xiàng)目布局、完善制度建設(shè)、創(chuàng)新管理機(jī)制、加強(qiáng)建設(shè)管理等方面提出了下一步管理思路。

    1 項(xiàng)目背景

    我國(guó)是世界上水土流失十分嚴(yán)重的國(guó)家之一,根據(jù)第一次全國(guó)水利普查水土保持情況公報(bào),全國(guó)水土流失面積295萬km2,約占國(guó)土面積的31%,其中以長(zhǎng)江上游及西南諸河區(qū)、黃土高原區(qū)、南方紅壤區(qū)、東北黑土區(qū)等區(qū)域最為嚴(yán)重。水土流失不僅導(dǎo)致耕地資源減少、農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力降低,而且導(dǎo)致江河湖庫(kù)淤積,加劇洪澇災(zāi)害,嚴(yán)重制約了我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。為有效治理水土流失,改善生態(tài)環(huán)境,提高水土流失地區(qū)農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力,促進(jìn)農(nóng)業(yè)增產(chǎn)和農(nóng)民增收,1989年國(guó)家農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)辦公室(以下簡(jiǎn)稱“國(guó)家農(nóng)發(fā)辦”)安排專項(xiàng)資金啟動(dòng)實(shí)施了國(guó)家農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)水土保持重點(diǎn)治理工程(以下簡(jiǎn)稱“農(nóng)發(fā)水保項(xiàng)目”)。農(nóng)發(fā)水保項(xiàng)目是經(jīng)國(guó)家農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)辦公室批準(zhǔn),由水利部組織實(shí)施、地方農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)機(jī)構(gòu)參與管理的部門項(xiàng)目。自1989年實(shí)施以來,在國(guó)家農(nóng)發(fā)辦的大力支持下,在各級(jí)水利和農(nóng)發(fā)機(jī)構(gòu)的精心組織下,以其持續(xù)穩(wěn)定的投入機(jī)制、健全過硬的制度體系、規(guī)范精細(xì)的建設(shè)管理和規(guī)模集中的治理思路逐漸形成獨(dú)特的項(xiàng)目品牌,深受治理區(qū)廣大干部群眾擁護(hù)和歡迎,被譽(yù)為民心工程、德政工程,在全國(guó)生態(tài)建設(shè)中發(fā)揮著重要的典型示范作用。

    2 發(fā)展歷程

    2.1 起步實(shí)施階段(1989—1998年)

    1988年10月,長(zhǎng)江上游水土保持委員會(huì)向國(guó)務(wù)院報(bào)送了《關(guān)于長(zhǎng)江上游水土保持重點(diǎn)防治區(qū)立項(xiàng)的請(qǐng)示》,隨后國(guó)務(wù)院以國(guó)函〔1989〕1號(hào)文對(duì)請(qǐng)示作出批復(fù),明確了長(zhǎng)江上游水土保持重點(diǎn)防治的經(jīng)費(fèi)籌集等有關(guān)事項(xiàng)。1989年,根據(jù)國(guó)務(wù)院批復(fù)精神,財(cái)政部安排農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金2 500萬元正式啟動(dòng)實(shí)施了長(zhǎng)江上游農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)水土保持重點(diǎn)治理項(xiàng)目,由此拉開了農(nóng)發(fā)資金支持水土保持生態(tài)建設(shè)的序幕。當(dāng)時(shí)該項(xiàng)目的實(shí)施區(qū)域主要涉及貴州、云南、四川、陜西、甘肅和湖北6省,每年中央財(cái)政投資2 500萬元左右。

    2.2 穩(wěn)步發(fā)展階段(1999—2007年)

    在實(shí)施長(zhǎng)江上游農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)水土保持重點(diǎn)治理項(xiàng)目的基礎(chǔ)上,為加強(qiáng)黃河上中游地區(qū)水土流失治理,1999年,國(guó)家農(nóng)發(fā)辦進(jìn)一步加大了對(duì)農(nóng)發(fā)水保項(xiàng)目的投入力度,新增山西、青海和寧夏3省(區(qū))實(shí)施農(nóng)發(fā)水保項(xiàng)目,至此農(nóng)發(fā)水保項(xiàng)目實(shí)施省份達(dá)到9個(gè)。2003年,為加強(qiáng)和規(guī)范項(xiàng)目管理,根據(jù)國(guó)家農(nóng)發(fā)辦的意見,水利部對(duì)農(nóng)發(fā)水保項(xiàng)目建設(shè)布局進(jìn)行了適當(dāng)調(diào)整,項(xiàng)目實(shí)施省份由原來的9個(gè)壓縮到寧夏、陜西、山西、四川、重慶、江西、湖南7個(gè)。到2007年,項(xiàng)目年度中央投資達(dá)到1億元以上。

    2.3 加快推進(jìn)階段(2008—2016年)

    根據(jù)新時(shí)期國(guó)家農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)有關(guān)精神和要求,國(guó)家農(nóng)發(fā)辦又相繼在一些水土流失重點(diǎn)地區(qū)安排專項(xiàng)資金,開展了水土保持重點(diǎn)治理,由此農(nóng)發(fā)水土流失治理工作逐步進(jìn)入快速推進(jìn)的發(fā)展時(shí)期。主要包括3個(gè)小的專項(xiàng)。一是為保護(hù)黑土資源,鞏固與提高黑土地農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力,保障國(guó)家糧食安全, 2008年啟動(dòng)實(shí)施的東北黑土區(qū)水土流失重點(diǎn)治理項(xiàng)目,每年度中央財(cái)政資金投入1.2億元。2011年起,項(xiàng)目實(shí)施范圍進(jìn)一步擴(kuò)大,涵蓋東北全部省區(qū),項(xiàng)目年度中央財(cái)政資金提高至1.7億元。二是為有效治理陜甘寧地區(qū)坡耕地嚴(yán)重的水土流失,提高當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力,減少入黃泥沙,2010年啟動(dòng)了陜甘寧地區(qū)水土流失綜合治理項(xiàng)目,年度中央財(cái)政資金投入1億元,2012年增加至1.2億元。三是為加快滇黔桂巖溶區(qū)水土流失綜合治理,搶救滇黔桂巖溶區(qū)珍貴的土地資源,促進(jìn)當(dāng)?shù)孛撠氈赂唬?2013年啟動(dòng)了滇黔桂巖溶區(qū)水土流失綜合治理項(xiàng)目,年度中央財(cái)政資金投入1.3億元。隨著這3個(gè)專項(xiàng)工程的實(shí)施,近年來農(nóng)發(fā)水保項(xiàng)目年度中央投資規(guī)模逐步達(dá)到5億元左右,2013—2016年達(dá)到6.3億元,農(nóng)發(fā)水土流失重點(diǎn)治理初步實(shí)現(xiàn)了由小范圍零星治理向大范圍規(guī)模治理轉(zhuǎn)變。

    2.4 改革轉(zhuǎn)型階段(2017年至今)

    2017年,為貫徹落實(shí)國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步優(yōu)化財(cái)政資金配置,提高財(cái)政資金使用效益的決策部署,農(nóng)發(fā)辦商水利部對(duì)項(xiàng)目布局進(jìn)行了重新調(diào)整,實(shí)施范圍集中在東北黑土區(qū)和黃土高塬溝壑區(qū),啟動(dòng)實(shí)施了東北黑土區(qū)侵蝕溝綜合治理和黃土高原塬面保護(hù)項(xiàng)目,重點(diǎn)開展黑土區(qū)侵蝕溝治理和黃土高原塬面保護(hù),以遏制侵蝕溝擴(kuò)張和塬面萎縮、保護(hù)耕地、推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)。年度中央財(cái)政資金投入6.3億元。

    3 主要特點(diǎn)及成效

    3.1 部門協(xié)調(diào)配合良好

    農(nóng)發(fā)水保項(xiàng)目由水利部組織地方水利水保部門實(shí)施,地方農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)機(jī)構(gòu)(以下簡(jiǎn)稱“農(nóng)發(fā)機(jī)構(gòu)”)參與管理。水利水保部門具體負(fù)責(zé)項(xiàng)目的組織實(shí)施,并與農(nóng)發(fā)機(jī)構(gòu)搞好溝通協(xié)調(diào);農(nóng)發(fā)機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)資金管理,并配合水利水保部門搞好項(xiàng)目管理。實(shí)施20多年來,依靠政府推動(dòng),形成了部門間密切配合、協(xié)商共事的良性互動(dòng)機(jī)制。兩部門深入調(diào)查研究、統(tǒng)籌謀劃長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展規(guī)劃,共同組織開展項(xiàng)目前期工作和檢查驗(yàn)收。各級(jí)政府成立了由水利、財(cái)政等相關(guān)部門主管領(lǐng)導(dǎo)組成的項(xiàng)目領(lǐng)導(dǎo)小組,積極落實(shí)項(xiàng)目地方財(cái)政資金,推行項(xiàng)目建設(shè)目標(biāo)責(zé)任制,確保了項(xiàng)目建設(shè)的綜合效益。

    3.2 啟動(dòng)實(shí)施早,防治思路明確

    農(nóng)發(fā)水保項(xiàng)目是實(shí)施最早的生態(tài)治理項(xiàng)目之一。自1989年以來,項(xiàng)目連續(xù)實(shí)施,滾動(dòng)發(fā)展,由最初涉及長(zhǎng)江流域6省的56個(gè)縣(市、區(qū)),擴(kuò)展到規(guī)模最大時(shí)涉及長(zhǎng)江、黃河、松遼、珠江四大流域15個(gè)省(區(qū)、市)的237個(gè)縣(市、區(qū)、旗),累計(jì)開展水土流失綜合治理面積近7萬km2。在防治思路上,堅(jiān)持治理水土流失與加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、改善民生相結(jié)合,圍繞提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力和促進(jìn)農(nóng)民增收,不斷提高農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)的水平和效益。農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)充分體現(xiàn)了“綜合”二字,按照“整體、協(xié)調(diào)、循環(huán)、再生”原則,調(diào)整、優(yōu)化了開發(fā)結(jié)構(gòu),在治理水土流失的同時(shí),又在山水田林路綜合治理中保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境,充分體現(xiàn)了綜合性開發(fā)、示范性輻射、區(qū)域性帶動(dòng)作用。在項(xiàng)目布局上,堅(jiān)持突出重點(diǎn)、相對(duì)集中,主要面向水土流失嚴(yán)重、治理需求迫切,具有綜合開發(fā)潛力的老少邊窮地區(qū)和糧食主產(chǎn)區(qū)。在治理措施上,以坡改梯、坡面水系工程、經(jīng)果林和生產(chǎn)道路等措施為重點(diǎn),通過有效保護(hù)和高效利用水土資源,增強(qiáng)了農(nóng)業(yè)綜合發(fā)展能力,促進(jìn)了農(nóng)業(yè)增產(chǎn)和農(nóng)民增收。

    3.3 投入持續(xù)穩(wěn)定

    在資金投入方面,以國(guó)家持續(xù)穩(wěn)定增加投入為保障,建立了多元化投入機(jī)制,確保了工程連續(xù)治理、集中治理。1989—2016年,中央財(cái)政資金由每年2 500萬元持續(xù)穩(wěn)定增加到6.3億元,為加快水土流失嚴(yán)重地區(qū)治理步伐、改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件注入了源源不斷的活力和動(dòng)力。項(xiàng)目建設(shè)中以中央資金支持為帶動(dòng),注重機(jī)制創(chuàng)新,通過政策拉動(dòng)、政府推動(dòng)、市場(chǎng)調(diào)動(dòng)和典型帶動(dòng),激活民資,激發(fā)民力,不斷完善多渠道、多元化投入機(jī)制。一些項(xiàng)目省還出臺(tái)了優(yōu)惠政策,創(chuàng)新了機(jī)制,吸引了來自企業(yè)、大戶等的民間資本投入到農(nóng)發(fā)水保項(xiàng)目中,有效彌補(bǔ)了中央投入的不足。

    3.4 管理規(guī)范,機(jī)制靈活

    項(xiàng)目自1989年啟動(dòng)以來,從項(xiàng)目立項(xiàng)、前期工作、實(shí)施管理、檢查驗(yàn)收和成果管護(hù)等方面,建立了一系列管理制度,尤其是2005年發(fā)布、2012年修訂的《國(guó)家農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)水土保持項(xiàng)目管理實(shí)施細(xì)則》等制度,使項(xiàng)目制度建設(shè)日益完善,確保了工程建設(shè)的順利實(shí)施。工程建設(shè)中,項(xiàng)目區(qū)全面推行項(xiàng)目責(zé)任主體負(fù)責(zé)制、縣級(jí)報(bào)賬制、工程建設(shè)監(jiān)理制、群眾投勞承諾制、工程建設(shè)公示制和產(chǎn)權(quán)確認(rèn)制等一系列管理制度,初步形成了責(zé)任明確、群眾參與、監(jiān)督制約、管護(hù)到位的建管機(jī)制,保證了工程建設(shè)質(zhì)量。堅(jiān)持規(guī)劃先行,國(guó)家農(nóng)發(fā)辦和水利部不定期編制和修訂中長(zhǎng)期規(guī)劃,堅(jiān)持了前期工作項(xiàng)目?jī)?chǔ)備制度和大干大支持的競(jìng)爭(zhēng)激勵(lì)機(jī)制,水利部和國(guó)家農(nóng)發(fā)辦通過監(jiān)督檢查等工作環(huán)節(jié),將各省(區(qū)、市)年度檢查和考核結(jié)果作為中央財(cái)政資金安排及項(xiàng)目縣(市、區(qū))動(dòng)態(tài)管理的重要依據(jù),有力地起到了鼓勵(lì)先進(jìn)、鞭策后進(jìn)的作用。

    3.5 效益顯著,群眾歡迎

    農(nóng)發(fā)水保項(xiàng)目建設(shè)堅(jiān)持將治理水土流失與改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件、發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)、促進(jìn)農(nóng)民增收致富緊密結(jié)合,大力調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),建設(shè)支柱產(chǎn)業(yè)、發(fā)展商品經(jīng)濟(jì),取得了顯著的社會(huì)、生態(tài)和經(jīng)濟(jì)效益,受到項(xiàng)目區(qū)群眾的極大歡迎。治理后,項(xiàng)目區(qū)70%以上的水土流失面積得到有效治理,年均減少土壤侵蝕量約4500萬t,提高林草覆蓋率8百分點(diǎn)左右,區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)涵養(yǎng)水源、固持土壤、抵御水旱災(zāi)害能力顯著增強(qiáng)。為調(diào)整農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、發(fā)展優(yōu)質(zhì)高效農(nóng)業(yè)奠定了基礎(chǔ),極大地改善了項(xiàng)目區(qū)貧困落后的面貌,為水土保持事業(yè)發(fā)展注入了新的活力。

    4 下一步建管思路

    4.1 轉(zhuǎn)化思路,調(diào)整優(yōu)化布局

    按照國(guó)家農(nóng)發(fā)辦有關(guān)要求,從2017年開始,農(nóng)發(fā)水保項(xiàng)目實(shí)施由傳統(tǒng)的面上小流域綜合治理向以東北黑土區(qū)侵蝕溝和黃土高原塬面保護(hù)為重點(diǎn)的集中專項(xiàng)治理轉(zhuǎn)變,實(shí)施范圍集中在黑龍江、吉林、遼寧、內(nèi)蒙古、陜西、甘肅、山西7個(gè)省(區(qū))。項(xiàng)目實(shí)施每年安排不超過100個(gè)項(xiàng)目縣,每個(gè)項(xiàng)目縣安排中央資金不少于600萬元。

    4.2 規(guī)范管理,完善制度建設(shè)

    依據(jù)《國(guó)家農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金和項(xiàng)目管理辦法》(財(cái)政部令第84號(hào))有關(guān)規(guī)定,細(xì)化農(nóng)發(fā)水保項(xiàng)目管理細(xì)則,制定出臺(tái)項(xiàng)目指引,修訂完善相關(guān)管理制度,規(guī)范和指導(dǎo)項(xiàng)目順利實(shí)施。

    4.3 深化改革,創(chuàng)新管理機(jī)制

    按照“放、管、服”要求,項(xiàng)目實(shí)行切塊到省規(guī)模管理,前期立項(xiàng)審批、縣級(jí)計(jì)劃批復(fù)等工作下放地方,簡(jiǎn)化項(xiàng)目管理審批環(huán)節(jié),提高前期工作和批復(fù)效率。同時(shí)推行項(xiàng)目競(jìng)爭(zhēng)立項(xiàng),鼓勵(lì)引導(dǎo)民間資本參與工程建設(shè)。推行項(xiàng)目申報(bào)、以獎(jiǎng)代補(bǔ)、先建后補(bǔ)、村民自建等模式,進(jìn)一步推進(jìn)水保項(xiàng)目適度規(guī)模經(jīng)營(yíng),提高農(nóng)業(yè)綜合效益和競(jìng)爭(zhēng)力。

    4.4 多措并舉,加強(qiáng)建設(shè)管理

    依據(jù)項(xiàng)目規(guī)劃和指引,各省(區(qū))要做好項(xiàng)目?jī)?chǔ)備及前期工作審查審批,做好績(jī)效管理、監(jiān)督檢查、工程建設(shè)、驗(yàn)收管理等工作。結(jié)合農(nóng)發(fā)水保項(xiàng)目實(shí)際,以省為單位開展重點(diǎn)科技推廣和重點(diǎn)效益監(jiān)測(cè)。各項(xiàng)目縣要依據(jù)《全國(guó)水土保持信息化規(guī)劃(2013—2020年)》要求,強(qiáng)化項(xiàng)目信息化管理,把實(shí)施治理的每條侵蝕溝、每個(gè)塬面的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和建管過程資料錄入信息系統(tǒng),實(shí)現(xiàn)跟蹤管理。

    S157

    C

    1000-0941(2017)12-0021-03

    叢佩娟(1978—),女,遼寧朝陽縣人,高級(jí)工程師,碩士,主要從事水土保持生態(tài)治理技術(shù)管理工作。

    2017-08-01

    (責(zé)任編輯 張培虎)

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