長江流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)：框架與重點(diǎn)

董戰(zhàn)峰，李紅祥，璩愛玉，葛察忠

（環(huán)境保護(hù)部環(huán)境規(guī)劃院，北京 100012）

長江流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)：框架與重點(diǎn)

董戰(zhàn)峰，李紅祥*，璩愛玉，葛察忠

（環(huán)境保護(hù)部環(huán)境規(guī)劃院，北京 100012）

建立流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是解決長江流域生態(tài)環(huán)境問題、促進(jìn)流域水生態(tài)環(huán)境資源資產(chǎn)增值、實(shí)施流域綜合治理的長效政策手段。在借鑒全國跨界流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，加快推進(jìn)建立長江流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是長江經(jīng)濟(jì)帶實(shí)施生態(tài)優(yōu)先戰(zhàn)略的重要途徑。本文分析了長江流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)面臨的主要問題與挑戰(zhàn)，提出了長江流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)的總體思路和框架，建議長江流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)重點(diǎn)處理好八大關(guān)系，本文可為長江流域可持續(xù)管理提供技術(shù)支撐。

長江流域；生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制；補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；框架；對策

引言

長江流域是我國重要的經(jīng)濟(jì)帶之一，是人口和經(jīng)濟(jì)高度集聚的區(qū)域，流經(jīng)九省和兩個(gè)直轄市，流域面積覆蓋我國面積的近20%，水流量約占全國的35%，是我國生物多樣性資源高度豐富的流域，也是我國重要的生態(tài)保護(hù)和建設(shè)區(qū)。隨著長江流域社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，開發(fā)和保護(hù)矛盾日益突出，經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的關(guān)系失調(diào)，沒有理順流域上下游各相關(guān)方的經(jīng)濟(jì)關(guān)系和生態(tài)關(guān)系，導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境需求和供給不均衡，產(chǎn)生了植被破壞嚴(yán)重、水土流失加劇等一系列威脅流域生態(tài)安全的問題。上游高強(qiáng)度資源開發(fā)造成了嚴(yán)重的生態(tài)破壞并直接影響中下游的生態(tài)環(huán)境，中游河湖關(guān)系失調(diào)、濕地退化嚴(yán)重，下游一些地區(qū)的資源環(huán)境超載問題突出。2016年6月，國務(wù)院發(fā)布的《長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展規(guī)劃綱要》明確提出：“長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展戰(zhàn)略定位為堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，共抓大保護(hù)，不搞大開發(fā)”，實(shí)施生態(tài)優(yōu)先大保護(hù)戰(zhàn)略，從流域水生態(tài)系統(tǒng)整體性出發(fā)，統(tǒng)籌流域上下游各方的經(jīng)濟(jì)關(guān)系和生態(tài)關(guān)系，建立一種有效均衡的利益機(jī)制是關(guān)鍵。生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制就是通過財(cái)政支付轉(zhuǎn)移等綜合性手段解決流域上下游發(fā)展權(quán)不平等、生態(tài)經(jīng)濟(jì)利益不平衡、生態(tài)資產(chǎn)配置不合理等問題的一種機(jī)制[1]。

我國自“十一五”開始流域生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)探索，目前，已有20多個(gè)?。ㄊ小⒆灾螀^(qū)）相繼出臺(tái)了省域內(nèi)或跨省界流域上下游生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)的政策措施，探索形成了多種補(bǔ)償模式，其中，北京、河北、山西、遼寧、江蘇、浙江、廣東、廣西、湖北等9?。ㄊ?、自治區(qū)）在本轄區(qū)內(nèi)實(shí)施全流域生態(tài)補(bǔ)償[2]。在環(huán)保部和財(cái)政部的推動(dòng)下，新安江流域跨省生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)于2011年啟動(dòng)。自2016年開始跨省界流域生態(tài)補(bǔ)償探索加快，九州江、汀江-韓江、東江流域生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)相繼啟動(dòng)[3]。從這些流域生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)情況來看，合理設(shè)計(jì)的流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制可以充分調(diào)動(dòng)各方生態(tài)環(huán)境保護(hù)的積極性，促進(jìn)流域公平共建共享。因此在借鑒國內(nèi)各流域?qū)嵺`經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，加快建立長江流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是做好長江流域大保護(hù)文章，實(shí)現(xiàn)長江經(jīng)濟(jì)帶可持續(xù)健康發(fā)展的迫切需求。

1 長江流域生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施狀況與問題

長江流域的江蘇省、湖南省、貴州省、上海市等不少地方已經(jīng)開展了一些流域生態(tài)補(bǔ)償探索，這為推進(jìn)建立長江流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制提供了較好的基礎(chǔ)。但是由于各地流域生態(tài)環(huán)境情況不同、發(fā)展階段水平不同，對流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)睦斫?、認(rèn)識和訴求也存在較大差異，各地流域生態(tài)補(bǔ)償探索進(jìn)展不一，特別是建立全流域的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制涉及的省份多、訴求多、因素多、情況復(fù)雜，這是在全流域推進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)面臨的關(guān)鍵挑戰(zhàn)。目前來看，長江流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)存在的主要問題如下：

生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)思路、路徑有爭議。由于流域上下游各個(gè)地區(qū)情況、特征的復(fù)雜性，如何在維護(hù)和保障流域生態(tài)環(huán)境安全的前提下，以水環(huán)境質(zhì)量改善和保障生態(tài)基流為核心，統(tǒng)籌各方的經(jīng)濟(jì)利益和生態(tài)利益，建立公平合理、長效運(yùn)行的流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是一個(gè)難點(diǎn)。流域上下游各方都認(rèn)為建立流域上下游跨界生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制十分重要，但是對于機(jī)制如何建、標(biāo)準(zhǔn)如何定、資金怎么來、補(bǔ)償模式怎么推等問題存在爭議。

突破流域跨省界生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制仍面臨挑戰(zhàn)。目前長江流域的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)主要是在省域范圍內(nèi)實(shí)施，盡管貴州、江蘇等一些探索了基于水質(zhì)目標(biāo)改善的流域生態(tài)補(bǔ)償探索的地方有一定的實(shí)施基礎(chǔ)，但是補(bǔ)償機(jī)制也不盡完善，與流域水質(zhì)目標(biāo)綜合管理需求還有一定差距。特別是跨省界流域橫向補(bǔ)償，上下游省份之間經(jīng)濟(jì)差異大，生態(tài)環(huán)境需求目標(biāo)不同，對補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)的認(rèn)識不同。

生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)體系不完善。補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)在補(bǔ)償范圍、補(bǔ)償對象、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等方面還存在一些技術(shù)上的障礙，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定是補(bǔ)償效益機(jī)制中的一大難點(diǎn)，在建立補(bǔ)償資金體系之前，要明確生態(tài)補(bǔ)償建設(shè)和環(huán)境保護(hù)的舉措與提供的生態(tài)效應(yīng)之間的科學(xué)的因果關(guān)系。雖然關(guān)于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的計(jì)算方法有許多種，如成本法、收益法、綜合效益評價(jià)法，而由于一些地區(qū)關(guān)于環(huán)境服務(wù)、生物多樣性、水文資源等方面的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)缺乏，生態(tài)效應(yīng)的衡量存在一定難度，導(dǎo)致一些計(jì)量方法的適用性或者評價(jià)結(jié)果缺乏說服力。總體來看，目前長江流域一些地區(qū)實(shí)施的生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)總體偏低，一方面由于政策的財(cái)力有限，另一方面是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)制定的方法科學(xué)性不足，缺乏方法學(xué)支撐，也沒有充分建立在相關(guān)方的補(bǔ)償和受償意愿的基礎(chǔ)上，對于生態(tài)環(huán)境的補(bǔ)償往往難以彌補(bǔ)生態(tài)保護(hù)的建設(shè)成本和犧牲的發(fā)展機(jī)會(huì)成本[4]。

補(bǔ)償機(jī)制模式和資源機(jī)制較為單一。目前各地實(shí)施的流域生態(tài)補(bǔ)償主要還是政府主導(dǎo)模式，補(bǔ)償資金來源渠道和補(bǔ)償方式單一，補(bǔ)償方式主要依靠財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、生態(tài)功能建設(shè)專項(xiàng)資金及相關(guān)的稅費(fèi)政策為主要手段，而企事業(yè)單位投入、優(yōu)惠貸款、社會(huì)捐贈(zèng)等其他渠道明顯缺失，除資金補(bǔ)助外，產(chǎn)業(yè)扶持、技術(shù)援助、人才支持、就業(yè)培訓(xùn)等補(bǔ)償方式未得到應(yīng)有的重視。

生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制實(shí)施保障不健全。長江流域的水環(huán)境資源產(chǎn)權(quán)制度還沒有建立起來，產(chǎn)權(quán)關(guān)系不明確，生態(tài)環(huán)境權(quán)益交易流轉(zhuǎn)體系不建立，難以充分發(fā)揮市場力量，難以調(diào)動(dòng)流域上下游相關(guān)方的積極性。長江流域建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制實(shí)施的法律支撐還不足，現(xiàn)有的也分散在有關(guān)法規(guī)政策文件的一些生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊?guī)定中，并沒有對各利益相關(guān)者的權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任界定及補(bǔ)償內(nèi)容、方式和標(biāo)準(zhǔn)等要素予以明確規(guī)定。長江流域建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制實(shí)施還缺乏有效的監(jiān)管體系，監(jiān)管能力不匹配，生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制實(shí)施的基礎(chǔ)不牢。此外，對流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)行為的激勵(lì)和獎(jiǎng)懲機(jī)制也不完善，這在一定程度上造成了流域各相關(guān)方實(shí)施生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的內(nèi)在動(dòng)力不足。

2 生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)的思路與框架

2.1 總體思路

圍繞長江流域水生態(tài)文明建設(shè)需要，從流域生態(tài)系統(tǒng)整體性治理出發(fā)，以促進(jìn)水環(huán)境質(zhì)量改善、水生態(tài)健康安全、水生態(tài)環(huán)境資產(chǎn)增值為目標(biāo)，綜合考慮流域上下游各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的差異性和生態(tài)環(huán)境公共服務(wù)供給的不均衡性，充分創(chuàng)新運(yùn)用多種補(bǔ)償方式，既要輸血加大生態(tài)環(huán)境建設(shè)投入，又要大力營造環(huán)境并采取有效措施，扶助上游地區(qū)增強(qiáng)造血功能，合理彌補(bǔ)環(huán)境保護(hù)較好區(qū)域和企業(yè)為保護(hù)流域環(huán)境而損失的機(jī)會(huì)成本，逐步實(shí)現(xiàn)流域上下游公平、科學(xué)、合理、高效利用長江流域水生態(tài)環(huán)境資源，合理分擔(dān)長江流域在各段區(qū)域內(nèi)的水環(huán)境保護(hù)責(zé)任，促進(jìn)建立一種長效的長江流域九省兩市水環(huán)境共同治理機(jī)制，實(shí)現(xiàn)長江流域和諧發(fā)展與長江流域環(huán)境保護(hù)。

首先，生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建立要充分結(jié)合長江流域生態(tài)環(huán)境的特征情況，回應(yīng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的特征問題和管理需要。其次，建立長江流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制要考慮流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的適應(yīng)性，明確流域上下游在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)等方面存在的差距及其差異性需求。再次，建立長江流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制關(guān)鍵是協(xié)調(diào)上下游各個(gè)利益相關(guān)體的關(guān)系，深入分析各個(gè)省市利益之間的相互聯(lián)系和相互影響，做到統(tǒng)籌兼顧，明確流域上下游在生態(tài)保護(hù)和補(bǔ)償中的不同職責(zé)、不同作用和不同地位，使得流域上下游在構(gòu)建流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制方面達(dá)成一致。

2.2 框架體系

長江流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制以“誰開發(fā)、誰保護(hù)，誰破壞、誰恢復(fù)，誰受益、誰補(bǔ)償，誰污染、誰付費(fèi)”為原則，以促進(jìn)合理開發(fā)利用水資源、流域水環(huán)境質(zhì)量改善、流域上游水源涵養(yǎng)區(qū)生態(tài)保護(hù)與恢復(fù)建設(shè)為目標(biāo)，結(jié)合水生態(tài)功能分區(qū)控制單元水質(zhì)管理，重在建立流域上下游基于水質(zhì)、水量目標(biāo)的跨界流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，長期應(yīng)考慮水生態(tài)指標(biāo)，將水生態(tài)服務(wù)納入補(bǔ)償范圍，促進(jìn)長江流域水生態(tài)資源資產(chǎn)增值。補(bǔ)償機(jī)制方案設(shè)計(jì)的重點(diǎn)包括補(bǔ)償范圍、補(bǔ)償主體與對象、補(bǔ)償方式、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償資金來源、管理與分配、機(jī)制實(shí)施的保障措施等要素，框架體系見圖1。

生態(tài)補(bǔ)償主體與對象。長江流域生態(tài)補(bǔ)償主體主要有中央政府、流域上下游地方政府以及水利開發(fā)單位。對于流域水生態(tài)環(huán)境保護(hù)權(quán)責(zé)關(guān)系比較清晰的，則主要由流域上下游地區(qū)間橫向補(bǔ)償機(jī)制解決；對于上游水源地保護(hù)、水生態(tài)涵養(yǎng)等具有顯著公共效益的補(bǔ)償，則中央政府在事權(quán)分工上要予以支持。此外，水利開發(fā)單位等作為受益主體也是重要補(bǔ)償主體。補(bǔ)償對象主要為提供水生態(tài)效益服務(wù)，達(dá)到水質(zhì)、水量、水生態(tài)保護(hù)要求的地方政府，因?yàn)榱饔蛩鷳B(tài)環(huán)境保護(hù)造成流域發(fā)展機(jī)會(huì)成本損失的地方政府和農(nóng)戶等相關(guān)方。

生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。長江流域不同省份經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異性很大，不宜搞大一統(tǒng)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，考慮建立基礎(chǔ)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上的差別化跨界生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)體系，近期重點(diǎn)考慮水質(zhì)水量因素，長期應(yīng)考慮水生態(tài)服務(wù)因素。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)測算可包括：①以上游地區(qū)為水質(zhì)、水量達(dá)標(biāo)所付出的努力即直接投入為依據(jù)；②以上游地區(qū)為水質(zhì)水量達(dá)標(biāo)所喪失的發(fā)展機(jī)會(huì)的損失即間接投入為依據(jù)；③上游地區(qū)為進(jìn)一步改善流域水質(zhì)和水量而新建流域水環(huán)境保護(hù)設(shè)施、水利設(shè)施、新上環(huán)境污染綜合整治項(xiàng)目等方面的延伸投入。各跨界省份可依據(jù)需求協(xié)商議定。

生態(tài)補(bǔ)償方式。從目前各地的流域生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來看，補(bǔ)償方式主要還是政府主導(dǎo)型的，這與河長制、流域水環(huán)境規(guī)劃目標(biāo)考核、水環(huán)境監(jiān)管等工作也是銜接的。因此長江流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆绞街饕€是基于政府主導(dǎo)下的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，這樣可以充分調(diào)動(dòng)流域上下游地方政府之間的積極性，同時(shí)充分創(chuàng)新運(yùn)用多樣化補(bǔ)償方式，包括政策性補(bǔ)償、市場化補(bǔ)償，如水權(quán)交易、排污權(quán)交易等，調(diào)動(dòng)各利益相關(guān)方的積極性。隨著水權(quán)體系的完善，政策運(yùn)用的市場化環(huán)境的成熟，則可逐漸轉(zhuǎn)型到運(yùn)用市場補(bǔ)償為主的方式。

配套保障能力。長江流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建立需要完善有關(guān)法律法規(guī)，需要進(jìn)行大量的溝通、協(xié)調(diào)工作，建立順暢、有效的協(xié)調(diào)機(jī)制，明確生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的各個(gè)環(huán)節(jié)及配套保障措施，需要水質(zhì)監(jiān)測、監(jiān)管機(jī)制、補(bǔ)償資金監(jiān)管機(jī)制和流域水質(zhì)信息共享平臺(tái)等能力保障，支撐流域補(bǔ)償機(jī)制的順暢運(yùn)行。

3 補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)重點(diǎn)處理好八個(gè)關(guān)系

中央政府和流域上下游地方政府的角色關(guān)系。根據(jù)《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》等的規(guī)定，地方政府對轄區(qū)內(nèi)環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)。因此水生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善的主要事權(quán)也落在地方。地方政府，包括流域上游的政府，也包括流域下游的政府。長江流域上下游地方政府在補(bǔ)償機(jī)制中發(fā)揮主要作用。當(dāng)前我國大力推進(jìn)的新安江跨省流域生態(tài)補(bǔ)償以及20多個(gè)省（市、自治區(qū)）開展的流域生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐表明，中央政府推動(dòng)，或者上級政府主導(dǎo)的色彩明顯，這在流域生態(tài)補(bǔ)償探索初期是必要的，但是隨著生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制探索的深入，需要重點(diǎn)突破流域上下游政府間自主的、橫向式補(bǔ)償相對不足困境。在推進(jìn)建立長江流域生態(tài)補(bǔ)償過程中，要合理界定好中央和地方的職責(zé)劃分，以充分發(fā)揮流域上下游地方政府的主動(dòng)性為主。生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償主要由流域上下游地方政府自主協(xié)商確定，中央政府重點(diǎn)針對跨省流域建立橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償給予引導(dǎo)支持，推動(dòng)建立跨省界的流域生態(tài)補(bǔ)償長效機(jī)制，以及長江流域生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施的監(jiān)測監(jiān)管能力、組織協(xié)調(diào)能力、信息平臺(tái)支撐能力建設(shè)。

補(bǔ)償主、客體的經(jīng)濟(jì)和生態(tài)責(zé)任關(guān)系。在流域生態(tài)補(bǔ)償中，補(bǔ)償主體和客體補(bǔ)償關(guān)系確定的關(guān)鍵是流域上下游地方政府責(zé)任關(guān)系的界定，包括生態(tài)責(zé)任關(guān)系和經(jīng)濟(jì)責(zé)任關(guān)系的界定。一般情況下，流域上游要承擔(dān)保護(hù)生態(tài)環(huán)境的責(zé)任，流域下游地區(qū)對上游地區(qū)為改善生態(tài)環(huán)境付出的努力要做出補(bǔ)償。但這種補(bǔ)償關(guān)系不是固定不變的，上游出境水質(zhì)的好壞直接影響下游的發(fā)展，因此，流域上下游地區(qū)之間的補(bǔ)償方向關(guān)系與跨界水質(zhì)狀況相關(guān)，也與上下游政府對水生態(tài)環(huán)境資產(chǎn)價(jià)值的認(rèn)識有關(guān)。目前開展的省內(nèi)跨界流域生態(tài)補(bǔ)償和新安江跨省界流域生態(tài)補(bǔ)償基本上是采用“正補(bǔ)”加“反補(bǔ)”的雙向生態(tài)方式，也就是以水質(zhì)超標(biāo)“罰款賠償”和水質(zhì)達(dá)標(biāo)“獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)償”的形式。這種補(bǔ)償模式符合環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)的“污染者付費(fèi)、受益者補(bǔ)償”原則，操作起來也相對簡單，能夠?yàn)樯舷掠坞p方均提供激勵(lì)，已經(jīng)成為解決我國跨流域污染問題的重要手段。因此，在推進(jìn)建立長江流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制過程中可以參考這種模式，合理確定流域跨界斷面的水質(zhì)、水量作為補(bǔ)償基準(zhǔn)，強(qiáng)化流域水質(zhì)目標(biāo)考核行政和經(jīng)濟(jì)“雙重”約束機(jī)制，建立水質(zhì)超標(biāo)“罰款賠償”和水質(zhì)達(dá)標(biāo)“獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)償”機(jī)制，引導(dǎo)上下游共同保護(hù)流域水生態(tài)環(huán)境和質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)流域健康和諧發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展。

縱向補(bǔ)償與橫向補(bǔ)償?shù)穆?lián)動(dòng)關(guān)系。流域生態(tài)補(bǔ)償從補(bǔ)償關(guān)系上可以分為“橫向補(bǔ)償”和“縱向補(bǔ)償”。目前我國已經(jīng)在重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、森林、草原、濕地等方面建立了縱向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償體系，主要是通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、重大生態(tài)建設(shè)工程等形式由上級政府對生態(tài)功能比較重要的地區(qū)給予補(bǔ)償。與縱向生態(tài)補(bǔ)償相對應(yīng)的是以流域生態(tài)補(bǔ)償為代表的橫向生態(tài)補(bǔ)償，主要通過流域上下游政府的協(xié)商達(dá)成補(bǔ)償協(xié)議。在推動(dòng)建立長江流域生態(tài)補(bǔ)償過程中，可以將這種橫向補(bǔ)償和縱向補(bǔ)償綜合使用，重點(diǎn)是推進(jìn)建立兩個(gè)層次的流域上下游跨界橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制：一是跨省界的流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制；二是省內(nèi)跨市（縣）界的流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。中央財(cái)政則可對跨省流域上下游橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償給予激勵(lì)支持。一是可對率先達(dá)成補(bǔ)償協(xié)議流域優(yōu)先給予支持，鼓勵(lì)早建機(jī)制；二是對達(dá)成補(bǔ)償協(xié)議的重點(diǎn)流域，中央財(cái)政可給予財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)，獎(jiǎng)勵(lì)額度將根據(jù)流域上下游地方政府協(xié)商的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、中央政府在流域保護(hù)與治理中承擔(dān)的事權(quán)等因素確定。隨著橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的完善，中央縱向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)償則逐漸退出，重點(diǎn)支持流域重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)補(bǔ)償。

地區(qū)補(bǔ)償需求差異與補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)的關(guān)系。長江經(jīng)濟(jì)帶地跨九省兩市，流域覆蓋范圍極廣，不同地區(qū)在環(huán)保意識、財(cái)力水平、監(jiān)測能力上差異較大，因此不同地區(qū)對于生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)的認(rèn)識也有很大不同。在制定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，流域上下游應(yīng)當(dāng)根據(jù)流域生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀、保護(hù)治理成本投入、水質(zhì)改善的收益、下游支付能力、下泄水量保障等因素，綜合確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，以更好地體現(xiàn)激勵(lì)與約束[5]?？墒紫扔森h(huán)保部聯(lián)合財(cái)政部等部門，統(tǒng)一設(shè)計(jì)長江流域的基礎(chǔ)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，由各地根據(jù)水質(zhì)改善需要、水生態(tài)保護(hù)需要、地方財(cái)力水平等相關(guān)因素來協(xié)商議定。

科學(xué)補(bǔ)償與現(xiàn)實(shí)補(bǔ)償?shù)年P(guān)系。在建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制中，生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)往往是一個(gè)具有爭議的問題。理想的情況是根據(jù)流域生態(tài)服務(wù)價(jià)值評估或者生態(tài)損失評估建立生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，但因?yàn)椴]有一套普適性、可接受的核算方法學(xué)，且基于此核算補(bǔ)償額往往巨大，會(huì)導(dǎo)致補(bǔ)償相關(guān)方的質(zhì)疑和反對，而且補(bǔ)償方有時(shí)也會(huì)給出截然不同的估算。在這種情況下，生態(tài)補(bǔ)償問題的本質(zhì)就是接受補(bǔ)償?shù)囊庠负椭Ц堆a(bǔ)償?shù)囊庠钢g的協(xié)商平衡問題[6]。因此，采用雙方“討價(jià)還價(jià)”的形式達(dá)成“協(xié)議補(bǔ)償”要比根據(jù)理論價(jià)值估算確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)更加可取。因此長江流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建立重在一個(gè)基于流域上下游地方政府博弈協(xié)商達(dá)成一致的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)?；诹饔蛏鷳B(tài)服務(wù)價(jià)值可以作為標(biāo)準(zhǔn)議定的依據(jù)之一。從長期來看，補(bǔ)償機(jī)制是否有效也可以通過流域生態(tài)環(huán)境資產(chǎn)是否增值予以檢驗(yàn)。

財(cái)權(quán)配置與資金機(jī)制的關(guān)系。從生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆绞絹砜?，一般包括資金補(bǔ)償、對口協(xié)作、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、人才培訓(xùn)、共建園區(qū)等補(bǔ)償方式。從目前已經(jīng)開展的生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐來看，資金補(bǔ)償仍然是最主要的補(bǔ)償方式，發(fā)揮的作用也最明顯。根據(jù)《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》等法律的規(guī)定，水環(huán)境保護(hù)事權(quán)主要在地方政府，即環(huán)境保護(hù)事權(quán)是地方變大，中央變小，但我國現(xiàn)行的財(cái)權(quán)配置卻是中央變大、地方變小，這種事權(quán)和財(cái)權(quán)的不相匹配很大程度上制約了橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)拈_展。因此，在長江流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)和上下游利益協(xié)調(diào)過程中，除了依據(jù)地方財(cái)權(quán)配置推進(jìn)橫向生態(tài)補(bǔ)償外，中央財(cái)政在其中可以發(fā)揮更大的作用，可以重點(diǎn)向長江上游源頭區(qū)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)傾斜，同時(shí)中央財(cái)政加大對跨省流域上下游橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償給予支持，如對率先達(dá)成補(bǔ)償協(xié)議流域優(yōu)先給予支持，鼓勵(lì)早建機(jī)制?？梢杂芍醒胴?cái)政引導(dǎo)成立長江流域生態(tài)補(bǔ)償基金，解決補(bǔ)償機(jī)制實(shí)施的資金渠道問題。

水權(quán)體系建設(shè)和補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)的關(guān)系。在生態(tài)補(bǔ)償中，既有政府補(bǔ)償也有市場補(bǔ)償。市場補(bǔ)償主要是依托市場法則，規(guī)范市場行為，將生態(tài)服務(wù)功能或環(huán)境保護(hù)效益打包推入市場，通過市場交易的方式，降低生態(tài)保護(hù)的成本，實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)的價(jià)值。而水權(quán)交易就是一種比較典型的市場補(bǔ)償方式，浙江金華江流域開創(chuàng)了我國首例水權(quán)交易，杭州龍塢探索市場化的水源地生態(tài)補(bǔ)償模式，貴州省在赤水河流域開展市場化的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制探索，這些為長江流域推進(jìn)市場化的生態(tài)補(bǔ)償提供了參考。根據(jù)水權(quán)體系完善的程度，建議在長江全流域范圍內(nèi)分兩階段推進(jìn)完善流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。第一階段重在建立政府主導(dǎo)、市場為輔的流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制（2020年之前），第二階段推進(jìn)基于水權(quán)的以市場化為主的流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。具體來說，第一階段可以主要采用政府補(bǔ)償?shù)男问剑ㄟ^斷面的水質(zhì)水量考核，依靠國家和省級政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行補(bǔ)償；第二階段則主要采取水權(quán)交易模式，通過省級政府的水權(quán)博弈和磋商，制定一個(gè)基于水質(zhì)及水量條件的水權(quán)交易協(xié)議，探索從水權(quán)界定、交易價(jià)格、交易形式、法律支持等方面構(gòu)建長江流域水權(quán)交易模式。

補(bǔ)償機(jī)制實(shí)施與能力支撐匹配的關(guān)系。水質(zhì)、水生態(tài)監(jiān)測布點(diǎn)科學(xué)合理、監(jiān)測數(shù)據(jù)真實(shí)可靠是推進(jìn)流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)的關(guān)鍵。為確?？缃缢w水質(zhì)考核機(jī)制的順利實(shí)施，需要建立長江流域跨界水體水質(zhì)在線監(jiān)測制度。目前跨區(qū)域水質(zhì)監(jiān)測點(diǎn)位的設(shè)置和監(jiān)測質(zhì)量保障還不能完全達(dá)到流域上下游橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的要求，在長江流域生態(tài)補(bǔ)償建設(shè)過程中，借助開展國家環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測事權(quán)上收相關(guān)工作的契機(jī)，逐步調(diào)整位置不準(zhǔn)確的、有爭議的跨界斷面，增設(shè)之前因客觀原因未設(shè)監(jiān)測點(diǎn)的跨省監(jiān)測斷面，統(tǒng)籌水質(zhì)與水量監(jiān)測，使其在時(shí)間、空間上達(dá)到一致，同時(shí)大力推動(dòng)跨省斷面水質(zhì)水量監(jiān)測的自動(dòng)化、精確化、信息化，健全跨省流域斷面水量水質(zhì)國家重點(diǎn)監(jiān)控點(diǎn)位和自動(dòng)監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)。

4 實(shí)施建議

推進(jìn)長江流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)還需要加快在立法基礎(chǔ)、流域管理協(xié)調(diào)機(jī)制、生態(tài)環(huán)境監(jiān)測能力支撐等方面的配套保障工作。

強(qiáng)化長江流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)的立法保障。強(qiáng)化長江流域生態(tài)法治保障，盡快研究制定長江流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)法，在該法中明確界定中央、各地方、各部門的生態(tài)環(huán)境保護(hù)事權(quán)劃分，建立長江流域統(tǒng)一監(jiān)督管理新體制機(jī)制。在該法中明確實(shí)施生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)闹匾?，并對補(bǔ)償基準(zhǔn)、補(bǔ)償方式、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、聯(lián)防共治機(jī)制等進(jìn)行具體明確。

分步完善長江流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)。長江流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)應(yīng)堅(jiān)持先易后難，試點(diǎn)先行、重點(diǎn)突破。首先積極推動(dòng)各省（自治市、自治區(qū)）建立省內(nèi)上下游生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，然后逐步擴(kuò)大到跨省上下游生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，最終建立以干流跨界斷面水質(zhì)為主、向中上游地區(qū)傾斜的補(bǔ)償資金分配標(biāo)準(zhǔn)，形成長江干流生態(tài)補(bǔ)償制度。在推進(jìn)流域上下游生態(tài)補(bǔ)償?shù)耐瑫r(shí)，探索在長江流域建立重要生態(tài)功能區(qū)、濕地等領(lǐng)域建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的可行路徑，以流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制為核心，充分發(fā)揮不同領(lǐng)域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的協(xié)同效應(yīng)。

在長江流域聯(lián)防共治框架下推進(jìn)流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)。在長江經(jīng)濟(jì)帶省際協(xié)商合作機(jī)制下，由環(huán)境保護(hù)部牽頭，有關(guān)部門、地方參加，成立長江流域生態(tài)保護(hù)聯(lián)席會(huì)議制度，按照流域水資源統(tǒng)一管理要求，協(xié)商推進(jìn)流域保護(hù)與治理，聯(lián)合查處跨界違法行為，建立重大工程項(xiàng)目環(huán)評共商、環(huán)境污染應(yīng)急聯(lián)防機(jī)制?？稍诼?lián)席會(huì)議制框架下，通過加強(qiáng)引導(dǎo)、技術(shù)指導(dǎo)、強(qiáng)化規(guī)范、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)長江流域九省兩市推進(jìn)流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)。

建立統(tǒng)一共享的生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)為實(shí)施補(bǔ)償提供支撐。國家有關(guān)部門和地方共同制定生態(tài)環(huán)境監(jiān)測方案，統(tǒng)一布局規(guī)劃建設(shè)生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，基本實(shí)現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量、生態(tài)狀況全覆蓋。建立長江流域水質(zhì)監(jiān)測預(yù)警系統(tǒng)，逐步實(shí)現(xiàn)流域水質(zhì)變化趨勢分析預(yù)測和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警。強(qiáng)化長江流域生態(tài)環(huán)境狀況定期監(jiān)測與評估，特別是自然保護(hù)區(qū)、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)等生態(tài)保護(hù)重要區(qū)域。建立長江流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)大數(shù)據(jù)平臺(tái)，確保生態(tài)環(huán)境監(jiān)測信息聯(lián)網(wǎng)共享，為開展生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償提供客觀權(quán)威的水質(zhì)、水量、水生態(tài)等監(jiān)測數(shù)據(jù)。

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Framework and the Key Points in Establishment of the Ecological Compensation Mechanism of the Yangtze River

DONG Zhanfeng, LI Hongxiang*, QU Aiyu, GE Chazhong
（Chinese Academy for Environmental Planning, Beijing 100012）

Establishment of the river basin ecological compensation mechanism is one of the important ways to resolve ecological environment problems, increase the water eco-environmental resource capital, practice comprehensive watershed management of the Yangtze River basin. Based on the national watershed eco-compensation experiences, to establish a systemic ecological compensation mechanism is an important way to implement ecological priority strategy of the Yangtze River. This paper analyzed the main problems and challenges in establishment of the ecological compensation mechanism for the Yangtze River basin, and put forward the general thoughts and framework for the mechanism development. It’s suggested that eight relations should be handled well with in establishment of the ecological compensation of the Yangtze River basin. The research work in this paper could provide technical supports to some extent for the sustainable management of the Yangtze River basin.

the Yangtze River basin; ecological compensation mechanism; compensation standard; framework;countermeasures

X321

1674-6252（2017）06-0060-05

A

10.16868/j.cnki.1674-6252.2017.06.060

國家水體污染控制與治理重大科技專項(xiàng)課題：“長江經(jīng)濟(jì)帶綠色發(fā)展機(jī)制研究”，“跨省重點(diǎn)流域生態(tài)補(bǔ)償與經(jīng)濟(jì)責(zé)任機(jī)制示范研究”。

董戰(zhàn)峰（1979—），男，副研究員，博士，副主任，主要從事環(huán)境戰(zhàn)略與規(guī)劃、環(huán)境政策、環(huán)境經(jīng)濟(jì)研究，E-mail：dongzf@caep.org.cn。

*責(zé)任作者： 李紅祥（1981—），男，副研究員，博士，主要從事環(huán)境規(guī)劃、環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策等研究，E-mail：lihx@caep.org.cn。