環(huán)境污染第三方治理的保障機制

文 劉瀚斌

我國的第三方治理市場還處于起步階段，其保障機制構建重點包括：讓政府積極發(fā)揮管理職能，讓企業(yè)發(fā)揮主觀能動性，讓社會發(fā)揮公眾參與作用。

為了加快推進環(huán)境污染第三方治理，環(huán)保部于今年8月發(fā)布了《關于推進環(huán)境污染第三方治理的實施意見》，從權責明晰、治理模式、政府職能、日常監(jiān)管等多方面進行了較詳細的規(guī)定，特別強調了第三方治理的專業(yè)性和技術性，可以說正式開啟了我國環(huán)境污染第三方治理的市場。

事實上，我國的環(huán)境污染治理，長期以來遵循的是“自上而下”的單向管理模式，即由環(huán)保主管部門制定工作計劃，提供業(yè)務指導，進行日常監(jiān)管，在政府、企業(yè)的關系中缺乏溝通的潤滑劑或緩沖劑，缺乏解決專業(yè)問題的專業(yè)團隊。相較之下，在發(fā)達國家的環(huán)境污染治理中，第三方治理比重已占比45%～50%，我國的第三方治理市場還處于起步階段。正是這種背景，我國環(huán)境污染方面的第三方治理需求顯得尤為迫切，這也符合十八大提出的“推進國家治理能力的現代化”要求，讓市場運作的還給市場。

但在以往的第三方治污實踐中，由于責任不明晰、地方政府定位不清、法治環(huán)境缺失、行業(yè)標準匱乏等原因，導致合同毀約、低價中標、服務質量低下等現象出現。如果說前述原因是由于市場起步不規(guī)范造成的，那么目前環(huán)境治理企業(yè)本身的主動性和積極性也令人堪憂。第一，部分核心技術、關鍵設備部件依賴于進口，特別是水污染治理的一些高級工藝過度依靠國外裝備才能完成，這種技術發(fā)展方面的障礙是制約我國環(huán)境污染第三方治理的瓶頸。第二，由于國內對大氣、水、土壤、植被等環(huán)境要素、生態(tài)要素缺乏審計，直接造成無法判斷污染物的排放價格，而“價格”是對環(huán)境價值的最顯著體現，這是激勵第三方企業(yè)不斷創(chuàng)新的直接動力。第三，由于我國東中西地區(qū)經濟發(fā)展程度不同，部分發(fā)達地區(qū)已進入后工業(yè)化時期，對于生態(tài)環(huán)境良好的渴求更大，這部分地區(qū)對于第三方環(huán)境治理需求也更多，相反欠發(fā)達地區(qū)如西部農村地區(qū)、老工業(yè)園區(qū)等對環(huán)境污染治理重視不夠，進一步拉大了第三方治理的區(qū)域差距。第四，如何平衡“政府—企業(yè)—市場”的關系，考驗著各級政府的執(zhí)政智慧。

從《環(huán)境保護部關于推進環(huán)境污染第三方治理的實施意見》可以看出，作為第三方治理的企業(yè)至少可以從“委托企業(yè)的環(huán)境績效和所形成的排污交易中獲益”，這兩部分利潤是刺激第三方治理企業(yè)進行技術和運營創(chuàng)新的動力，可以說《實施意見》已經能夠保證企業(yè)“有利可圖”，但欲使該市場蓬勃并持久發(fā)展，更應該在市場的起步、成長時段給予充分細致的保障機制。其構建重點包括，既能積極發(fā)揮政府職能推動市場發(fā)展，又能合理把握政府管理邊界，不影響企業(yè)主體的主觀能動性；既要明晰污染主體和第三方治理企業(yè)的權責利，又要科學發(fā)揮治理中公眾參與的作用?；谝陨蟼戎剡壿?，不妨從以下角度設計保障機制：

第一，環(huán)保行政主管部門應實行更嚴格的日常監(jiān)管機制。作為“外部性”較強的環(huán)境污染問題，企業(yè)主體往往會趨利避害，一旦日常監(jiān)管不嚴格，污染企業(yè)就會做“表面文章”，不委托第三方治理而自身“蜻蜓點水”。通過制定落實常態(tài)化監(jiān)管制度，能夠及時了解企業(yè)的排污狀況，從而倒逼出企業(yè)購買環(huán)保服務的積極性，帶動第三方治理市場的形成。

第二，構建自然資源審計和排污權市場的聯動機制。以往生態(tài)環(huán)境遭受嚴重破壞的一個很重要的原因就在于未對“資源環(huán)境要素”進行定價，這使得污染企業(yè)、主管政府對“發(fā)展”這一概念的認識停留在“GDP”的增長。波金斯等人提出“增長是有極限的，特別是依賴于某些耗盡自然資源、破壞環(huán)境政策而取得的”。新的“發(fā)展觀”是將自然資源和環(huán)境要素納入生產要素之中，從而使得以往被忽視的環(huán)境要素有了“價格”。為了使第三方市場不斷發(fā)展成熟，首先就要對各企業(yè)主體所在區(qū)域的環(huán)境容量、資源容量進行計算，從而確定各資源環(huán)境的使用權，如果排污企業(yè)分配容量用完，需要在排污權市場中進行交易獲取額外的指標，而幫助企業(yè)減少排污量而能夠在排污權市場上出售指標的第三方治理企業(yè)，可以從中獲取更多收益，這是刺激第三方治理市場不斷成長的又一項制度保障。

第三，大力推行綠色金融。自2016年中國在任G20主席國期間，大力倡導綠色金融以來，國內綠色金融領域強勢發(fā)展，浙江、廣東、貴州、江西、新疆五省區(qū)已相繼啟動綠色金融改革創(chuàng)新，其中一項重要方向就是激勵環(huán)保產品和服務不斷創(chuàng)新。通過實施綠色信貸優(yōu)惠政策，幫助環(huán)境污染第三方治理企業(yè)籌集資金，解決環(huán)保工程收益周期長的缺陷；成立政府產業(yè)引導基金，培育第三方治理企業(yè)的發(fā)展壯大，特別對一些研發(fā)能力較強的中小企業(yè)，更應設立專項基金大力扶持。

第四，實現全過程的環(huán)境信息公開。公開企業(yè)環(huán)境信息，既可以使排污主體面臨污染壓力，也使公眾對企業(yè)進行監(jiān)督，在全社會綠色生活意識逐漸加強的今天，信息公開能夠迫使企業(yè)更加注重自身的工藝、產品、相關服務的“綠色化”水平，這使得第三方治理有更大的市場。另外，治理效果信息也應對公眾公開，這樣便于對治理成績進行打分，通過“排污企業(yè)”與“第三方治理企業(yè)”的雙重信息公開，使整個治理過程置于透明的社會關注中，從而改進排污企業(yè)的環(huán)境行為，改善環(huán)境質量。應該承認，通過信息公開能對環(huán)境污染第三方治理市場的準入規(guī)則、市場競爭的充分性、合同履約的程度等多方面都有更大的正面促進作用。

第五，構建公眾參與的新模式。公眾既是環(huán)境污染的受害者，更是環(huán)境治理的參與者，正是這種雙重身份使得公眾對環(huán)保工作具有天然的支持性，因此在監(jiān)督排污企業(yè)的環(huán)境行為、參與區(qū)域環(huán)境質量標準、環(huán)境損害公益訴訟等方面應發(fā)揮公眾更大作用。第三方治理企業(yè)應將公眾納入治理團隊，包括專家和當地居民，最大范圍覆蓋利益訴求，使得治理目標滿足公眾需求，這有助于形成治理品牌，真正變?yōu)橐浴案纳骗h(huán)境質量”為核心的治理企業(yè)，獲取公眾口碑。

第六，分門別類地建立案例庫，形成良性的范例推廣途徑。事實上，在過去五年，各地已陸續(xù)出現了一批第三方治理的典型案例，如在廢水治理、工業(yè)固廢治理、土壤修復領域，特別是在工業(yè)園區(qū)直接采用BOT等模式，并按環(huán)境績效付費。2016年，中央針對環(huán)保領域明確提出“建立吸引社會資本投入生態(tài)環(huán)境保護的市場化機制”，也提倡在生態(tài)環(huán)保、公用事業(yè)等領域推廣PPP型的治理模式，已經形成了系統(tǒng)化、模塊化、高效化的案例。在《實施意見》發(fā)布后，地方政府應及時梳理歸納已有的治理案例，將其要點進行歸納，形成可復制的操作手冊，供下一批企業(yè)參考以形成良性循環(huán)，形成符合地方環(huán)境治理特點的第三方治理集團。