水土流失損害司法鑒定的法律與政策環(huán)境分析

李武世，齊采力，李懷清

(1.內(nèi)蒙古自治區(qū)水政監(jiān)察總隊，內(nèi)蒙古 呼和浩特 010020；2.鄂爾多斯市水土保持局，內(nèi)蒙古 鄂爾多斯 017000；3.鄂爾多斯市水土保持監(jiān)督執(zhí)法局，內(nèi)蒙古 鄂爾多斯 017000)

水土流失損害司法鑒定的法律與政策環(huán)境分析

李武世1，齊采力2，李懷清3

(1.內(nèi)蒙古自治區(qū)水政監(jiān)察總隊，內(nèi)蒙古 呼和浩特 010020；2.鄂爾多斯市水土保持局，內(nèi)蒙古 鄂爾多斯 017000；3.鄂爾多斯市水土保持監(jiān)督執(zhí)法局，內(nèi)蒙古 鄂爾多斯 017000)

水土流失；環(huán)境損害；司法鑒定；政策

水土流失損害是因水土流失而產(chǎn)生的水土資源和土地生產(chǎn)力的破壞、損失，以及造成的財產(chǎn)損失和人身傷害，是生態(tài)環(huán)境損害的情形之一，加大執(zhí)法力度和責任追究需要公正合法的鑒定結論。隨著依法治國戰(zhàn)略和生態(tài)文明建設的全面推進，破壞環(huán)境資源有罪、損害生態(tài)環(huán)境入刑已成為社會共識，環(huán)境損害司法鑒定已經(jīng)被納入國家統(tǒng)一管理，水土流失損害作為環(huán)境損害的重要內(nèi)容，開展司法鑒定既是社會發(fā)展的需求，也具備法律政策支持和技術條件。

隨著社會的發(fā)展進步，我國公民和法人法律意識不斷提高，自身維權意識和公益維權觀念顯著增強，在行政訴訟、民事訴訟及刑事訴訟案件中，對涉案證據(jù)的合法性及違法行為危害程度的科學認定越來越重視，司法鑒定在保障司法公正、維護人民群眾合法權益、促進社會和諧穩(wěn)定中發(fā)揮著越來越重要的作用。

2016年3月，內(nèi)蒙古自治區(qū)鄂爾多斯市三屆人大四次會議收到兩位代表《關于申報草原沙化和水土流失嚴重鑒定機構的建議》議案，提出由于缺少非法占用和破壞草原造成草原沙化和水土嚴重流失的認定標準和鑒定機構，司法機關在打擊此類犯罪的尺度上和法院掌握量刑上遇到難題。在2017年的“兩會”上，江蘇省全國人大代表朱虹提交了《關于將嚴重水事違法行為入刑的建議》[1]，提出為進一步加強在法律層面對水土資源的保護力度，建議將嚴重破壞水土資源、造成嚴重水土流失的行為列入刑法調(diào)整的范疇。本文意在通過對國家有關法律和政策環(huán)境進行分析，進而對開展水土流失損害司法鑒定做一點探索。

1 水土流失損害鑒定的實踐意義

水土保持是保護水土資源和生態(tài)環(huán)境的基礎性工作，是生態(tài)文明建設的重要內(nèi)容。長期以來，我國的水土保持工作主要抓兩個方面，一是水土流失綜合治理，二是水土流失預防監(jiān)督。在水土保持違法行為查處中，遇到最多的是隨意棄土棄渣、拒不繳納水土保持補償費和損壞水土保持設施賠償?shù)确矫娴陌讣鴮λ亮魇p害提起的訴訟很少見，但這并不表明實際生產(chǎn)生活中此類違法案件少，而是我們在法律規(guī)定、評估標準、司法鑒定等方面沒有建立一套完善的評判體系，對此類案件難以作出有理有據(jù)的判決。

1.1 水土流失損害的含義

水土流失是指在水力、風力、重力及凍融等自然營力和不合理人為活動作用下，水土資源和土地生產(chǎn)力的破壞和損失，包括土地表層侵蝕及水的損失[2]。水土流失損害一詞尚沒有專業(yè)概念或者法律釋義，根據(jù)水土流失的含義，水土流失損害應當包括“水土流失程度”和“水土流失危害”兩個方面，前者是因自然因素和人為活動造成的水土流失現(xiàn)象，包括土層、土體的損失，一般用土壤侵蝕強度和水土流失量進行衡量；后者主要是水土流失產(chǎn)生的危害后果，包括土地生產(chǎn)力的損失、公私財產(chǎn)損失甚至人的生命安全。據(jù)此，可把水土流失損害定義為：因水土流失而產(chǎn)生的水土資源、土地生產(chǎn)力破壞、損失，以及其他財產(chǎn)損害和人身傷害。

1.2 水土流失損害的法律責任

水土保持法第五十八條規(guī)定：違反本法規(guī)定，造成水土流失危害的，依法承擔民事責任；構成違法治安管理行為的，由公安機關依法給予治安管理處罰；構成犯罪的，依法追究刑事責任。本條規(guī)定的民事責任屬于侵權民事責任，是指造成水土流失危害，侵害了國家的、集體的財產(chǎn)，侵害他人財產(chǎn)、人身的，應當承擔民事責任[2]。水土資源也是一種資產(chǎn)，土地生產(chǎn)力是附著于土地上的無形資產(chǎn)，通過土地的產(chǎn)量、產(chǎn)出體現(xiàn)，水土流失危害造成水土資源損失和土地生產(chǎn)力下降就是侵害了國家、集體或他人的財產(chǎn)。小面積的水土流失損害危害不會很大，但會產(chǎn)生累積效果，當水土流失發(fā)展到嚴重程度，危害將十分嚴重，可能產(chǎn)生嚴重的刑事責任。例如2015年深圳發(fā)生的“12·20”光明新區(qū)滑坡災害就是典型的水土流失損害案件。

1.3 水土保持法中需要量化評定的問題

監(jiān)督執(zhí)法中經(jīng)常遇到管理相對人對水土保持法中概念的疑問，什么樣的情況叫水土流失、多大程度的水土流失是嚴重水土流失、怎么樣算是恢復了原有水土保持功能，這些問題在業(yè)內(nèi)容易理解，但是到了社會層面，專業(yè)性強的詞語并不容易被群眾理解，群眾一般能夠接受的是法律的明確規(guī)定、司法鑒定結果和法院的判決結論。

1.3.1 造成水土流失的標準

水土保持法第五十二條規(guī)定，在林區(qū)采伐林木不依法采取防止水土流失措施的，由縣級以上地方人民政府林業(yè)主管部門、水行政主管部門責令限期改正，采取補救措施；造成水土流失的……；第五十六條規(guī)定，開辦生產(chǎn)建設項目或者從事其他生產(chǎn)建設活動造成水土流失，不進行治理的……。“造成水土流失”是水行政執(zhí)法部門依法采取進一步行政措施的前提，而這一違法行為前提怎么判定、標準是什么、有何法律依據(jù),都需要明確。

1.3.2 嚴重水土流失的評定

水土保持法第四十四條第二款規(guī)定：被檢查單位或者個人拒不停止違法行為，造成嚴重水土流失的，水行政主管部門可以查封、扣押實施違法行為的工具及施工機械、設備等。什么樣的水土流失是嚴重水土流失，法律對此并沒有明確的界定。查封、扣押是十分嚴厲的行政強制措施，對“嚴重水土流失”的認定需要有法定的標準為依據(jù)并經(jīng)過專門機構進行鑒定得出結論，只有這樣才能作出行政強制措施和進一步處罰決定。按照《土壤侵蝕分類分級標準》[3]，土壤侵蝕強度分為微度、輕度、中度、強烈、極強烈和劇烈6個等級，每一級都有個量化區(qū)間，究竟哪個量級屬于“嚴重水土流失”，誰來評定，均需要明確。

1.3.3 水土流失損害評定

造成環(huán)境損害的因素有很多，水土流失是其中一種形式，水土流失損害可以分為財產(chǎn)損害、環(huán)境損害和人身損害3種類型。水土流失損害與其他環(huán)境損害存在一定的關聯(lián)，水土流失在環(huán)境損害案件中居于主因還是次因，損害程度如何，需要科學的分析論證和鑒定評判，這方面還缺乏法律標準，也沒有專門的認定機構。至于人身損害有可能涉及刑事責任，在此不進行討論。

1.3.4 水土保持功能的評定

《水土保持補償費征收使用管理辦法》出臺后，我們在征費過程中經(jīng)常遇到對水土保持法第三十二條中 “不能恢復原有水土保持功能的，應當繳納水土保持補償費”規(guī)定的疑問，如有的提出原有水土保持功能怎么評定、恢復了原有水土保持功能是不是就不用繳費等問題。暫且不討論補償費的解釋問題，僅水土保持功能的量化評價就是一個實際問題，這既考驗目前科研成果儲備，也對水土保持監(jiān)測評價體系是否完善提出了挑戰(zhàn)。

1.4 完善環(huán)境損害鑒定體系

環(huán)境損害司法鑒定是指在訴訟活動中鑒定人運用環(huán)境科學的技術或者專門知識，采用監(jiān)測、現(xiàn)場勘察、實驗模擬或者綜合分析等技術方法，對環(huán)境污染或者生態(tài)破壞訟訴涉及的專業(yè)性問題進行鑒別和判斷并提供鑒定意見的活動。隨著環(huán)境損害入刑，我國已將環(huán)境損害司法鑒定納入統(tǒng)一管理，環(huán)境損害鑒定體系正在逐步建立，但并未明確水土流失損害的相關內(nèi)容，不能算是一個完善的鑒定體系。為應對水土流失類環(huán)境損害訴訟案件，盡快將水土流失損害納入環(huán)境損害的鑒定體系當中無疑具有重要意義。

2 法律政策環(huán)境分析

2.1 全面推進依法治國

《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》[4](下稱《決定》)為加快建設社會主義法治國家指明了方向，我國法制建設和執(zhí)法環(huán)境將迎來一個全新的發(fā)展時期，也為進一步貫徹實施水土保持法，保護生態(tài)環(huán)境提供了堅強的政策支持。

2.1.1 建立環(huán)境公益訴訟制度

《決定》提出，探索建立檢察機關提起公益訴訟制度的要求。土地、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源是生態(tài)環(huán)境的重要組成部分，是全社會共享資源，破壞自然資源就是破壞了生態(tài)環(huán)境，就是侵害了社會公共利益，這個利益人人有份，而現(xiàn)實中人們往往認識不到這一點，一般不會提起權益侵害訴訟。從刑事訴訟角度來看，一些嚴重侵害公益的危害結果可能是由眾多輕微事件累積造成，很難追究眾多違法者的刑事責任；從民事訴訟角度來看，由于法律規(guī)定必須與損害結果有直接利害關系才可以提起訴訟，因此也限制了一些公益團體和公益人士起訴的主體資格[5]。隨著依法治國和全民法律意識的提高，包括水土資源損害在內(nèi)的生態(tài)環(huán)境損害投訴、舉報案件將會不斷增加，建立環(huán)境公益訴訟制度是形勢發(fā)展所需。

2.1.2 嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法

《決定》要求，依法懲處各類違法行為，建立健全行政裁量權基準制度，細化、量化行政裁量標準，規(guī)范裁量范圍、種類、幅度。用嚴格的法律制度保護生態(tài)環(huán)境，強化生產(chǎn)者環(huán)境保護的法律責任，大幅度提高違法成本。加強法律監(jiān)督、行政監(jiān)察，對各類環(huán)境違法違規(guī)行為“零容忍”，加大查處力度，嚴厲懲處違法違規(guī)行為。

修訂后的水土保持法增加了水土保持違法行為種類，強化了法律責任，賦予了水行政主管部門行政處罰權力，加大了處罰力度，但隨著社會發(fā)展，一些水土保持違法行為僅靠行政措施難以有效遏制。比如，對造成水土流失的行為責令改正、督促治理，行政相對人遲遲不落實，依法應當采取行政代履行，但法律程序復雜，過程又很長，期間水土流失還在不斷發(fā)生發(fā)展，繼續(xù)危害生態(tài)環(huán)境；一些嚴重的水土流失損害追責缺乏依據(jù)和評估結論，等等。落實依法治國戰(zhàn)略，加大執(zhí)法力度，需要進一步明確水土保持違法種類，強化法律責任，健全裁量權基準制度，細化、量化處罰裁量標準。

2.1.3 健全統(tǒng)一司法鑒定管理體制

《決定》要求健全統(tǒng)一司法鑒定管理體制。司法鑒定作為國家司法訴訟活動的重要組成部分，在維護司法公正、化解社會矛盾、解決社會紛爭、促進社會和諧穩(wěn)定中具有不可替代的重要作用。2005年2月28日，全國人民代表大會常務委員會審議通過了《全國人民代表大會常務委員會關于司法鑒定管理問題的決定》，為了滿足環(huán)境損害訴訟需要，加強環(huán)境保護、環(huán)境發(fā)展和環(huán)境修復工作，最高人民法院、最高人民檢察院和司法部聯(lián)合發(fā)布了《關于將環(huán)境損害司法鑒定納入統(tǒng)一登記管理范圍的通知》(司發(fā)通〔2015〕117號)，將環(huán)境損害納入司法鑒定的范圍。

為依法懲治有關環(huán)境污染犯罪，2016年11月7日，最高人民法院、最高人民檢察院出臺了《關于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》，其中“造成生態(tài)環(huán)境嚴重損害”和“致使基本農(nóng)田、防護林地、特種用途林地五畝以上，其他農(nóng)用地十畝以上，其他土地二十畝以上基本功能喪失或者遭受永久性破壞”這兩種情形與水土流失損害密切相關。

2.2 加快推進生態(tài)文明建設

《中共中央 國務院關于加快推進生態(tài)文明建設的意見》[6](下稱《意見》)將“重大生態(tài)文明制度基本確立”確定為到2020年實現(xiàn)的基本目標之一，其中包括損害賠償、責任追究的制度體系。

2.2.1 建立獨立公正的生態(tài)環(huán)境損害評估制度

《意見》要求健全生態(tài)保護補償機制。加快形成生態(tài)損害者賠償、受益者付費、保護者得到合理補償?shù)倪\行機制；建立獨立公正的生態(tài)環(huán)境損害評估制度。為此，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點方案》，明確要求通過試點逐步明確生態(tài)環(huán)境損害賠償范圍、責任主體、索賠主體和損害賠償解決途徑等，形成相應的鑒定評估管理與技術體系、資金保障及運行機制，探索建立生態(tài)環(huán)境損害的修復和賠償制度，加快推進生態(tài)文明建設。

建立生態(tài)環(huán)境損害賠償制度：一是要明確由造成生態(tài)環(huán)境損害的責任者承擔賠償責任，修復受損的生態(tài)環(huán)境。二是彌補公共生態(tài)環(huán)境資源遭到破壞后索賠制度缺失。三是通過政府實施生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，保護和改善人民群眾生產(chǎn)生活環(huán)境，履行環(huán)境保護職責。生態(tài)環(huán)境損害評估是生態(tài)環(huán)境賠償?shù)幕A工作，損害評估涉及面廣、類型多、內(nèi)容復雜，包括水土保持在內(nèi)的各相關行業(yè)需要對目前的評價體系進行完善和深化，相互補充和融合，建立大的環(huán)境損害評估體系，以適應生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革。

2.2.2 完善生態(tài)環(huán)境責任追究

《意見》要求完善責任追究制度。建立領導干部任期生態(tài)文明建設責任制是我國針對生態(tài)環(huán)境建設決策與落實情況評價干部的一項新制度，對于推進生態(tài)文明建設意義重大。2015年8月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《黨政領導干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究辦法(試行)》，2015年11月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《開展領導干部自然資源資產(chǎn)離任審計試點方案》，在部分省區(qū)試點開展干部離任生態(tài)環(huán)境責任審計。

建立生態(tài)環(huán)境責任追究制度的目的在于落實黨政領導干部在生態(tài)文明建設中的主體責任，落實《決定》提出的將大氣、水、土壤等環(huán)境質(zhì)量“只能更好、不能變壞”作為地方各級政府環(huán)保責任紅線，與水土保持法要求在水土流失重點地區(qū)施行地方各級人民政府水土保持目標責任制和考核獎懲制度的目的是一致的。為推進水土保持目標考核制度的建立，2017年3月6日水利部出臺了《水利部關于加快推進水土保持目標責任考核的指導意見》(水?！?017〕108號)，提出了考核的內(nèi)容、指標和評價方法，并建議必要時引入第三方評價機制，確保評價方法公平、評價結果公正。完善水土保持監(jiān)測評價體系，開展第三方評價認定將是水土保持工作適應形勢發(fā)展的一個新動向。

2.3 落實生態(tài)文明體制改革總體方案

《生態(tài)文明體制改革總體方案》[7](下稱《方案》)是繼《意見》之后中央關于生態(tài)文明建設的又一指導性文件，提出了生態(tài)文明體制改革的總體要求、制度體系、保障體系等方面的具體建設任務。

2.3.1 施行生態(tài)環(huán)境損害賠償制度

《方案》要求，嚴格施行生態(tài)環(huán)境損害賠償制度。強化生產(chǎn)者環(huán)境保護法律責任，大幅度提高違法成本。健全環(huán)境損害賠償方面的法律制度、評估方法和實施機制，對違反環(huán)保法律法規(guī)的，依法嚴懲重罰；對造成生態(tài)環(huán)境損害的，以損害程度等依法確定賠償額度；對造成嚴重后果的，依法追究刑事責任。損害生態(tài)環(huán)境應當賠償形成制度是發(fā)展的需要，也是社會文明和法制建設的需要。賠償就應當有規(guī)定、有標準、有評估，損害的類型、程度、危害應當有具體內(nèi)容、指標和評價體系。生態(tài)損害評估應當客觀公正，評估結果要想得到廣泛認可，需要通過第三方評價或司法鑒定來實現(xiàn)。

2.3.2 完善行政執(zhí)法和環(huán)境司法的銜接機制

《方案》提出要完善行政執(zhí)法和環(huán)境司法的銜接機制。為進一步健全環(huán)境保護行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作機制，依法懲治環(huán)境犯罪行為，切實保障公眾健康，推進生態(tài)文明建設，環(huán)境保護部、公安部和最高人民檢察院聯(lián)合研究制定了《環(huán)境保護行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作辦法》，明確了工作協(xié)調(diào)和銜接的具體要求。環(huán)境損害入刑是我國環(huán)境保護的一大進步，近年來各類破壞環(huán)境刑事案件屢見報道，充分說明國家對嚴厲查處破壞生態(tài)環(huán)境違法行為的堅強決心。

行政執(zhí)法遇到的最大難題就是資源環(huán)境保護類法律的強制力度不夠，缺乏更加嚴厲的懲治措施，建立與司法機關的銜接機制，可以大大提高法律震懾力，切實加大環(huán)境保護力度。

3 開展鑒定的條件分析

3.1 水土保持技術標準

目前，水土保持行業(yè)已經(jīng)形成了比較完善的技術標準體系，有《水土保持綜合治理技術規(guī)范》(GB 16453—2008)、《開發(fā)建設項目水土保持技術規(guī)范》(GB 50433—2008)、《開發(fā)建設項目水土流失防治標準》(GB 50434—2009)等國家標準，以及《土壤侵蝕分類分級標準》(SL 190—2007)、《水土保持監(jiān)測技術規(guī)程》(SL 277—2002)、《水土保持監(jiān)測設施通用技術條件》(SL 342—2006)、《水土保持遙感監(jiān)測技術規(guī)范》(SL 592—2012)、《水土流失危險程度分級標準》(SL 718—2015)等行業(yè)標準。當然，開展水土流失損害鑒定，這些現(xiàn)有技術標準還得補充和完善。

3.2 全國水土保持監(jiān)測機構健全

水土保持監(jiān)測是生態(tài)環(huán)境監(jiān)測的重要組成部分。國家從20世紀90年代啟動了全國水土保持監(jiān)測網(wǎng)絡建設，經(jīng)過20多年的建設，已經(jīng)基本建成了國家、流域機構、省、市、縣5級水土保持監(jiān)測網(wǎng)絡。國家級有水利部水土保持監(jiān)測中心，流域機構中長江、黃河、淮河、海河、珠江、松遼、太湖流域建成有7個水土保持監(jiān)測中心站，全國有31個省級水土保持監(jiān)測站、175個市級分中心站，各監(jiān)測機構經(jīng)過多年運行，設施條件良好，設備裝備齊全，技術力量雄厚。水土保持監(jiān)測機構參與開展水土流失損害鑒定是發(fā)揮水土保持監(jiān)測在政府決策、經(jīng)濟社會發(fā)展和社會服務中的作用的具體體現(xiàn)。

4 結 語

水土保持法是我國唯一專門保護水土資源的法律，同時又是一部環(huán)境保護類法律，貫徹實施好新水土保持法，應當緊跟形勢發(fā)展，深入學習領會中央治國理政的新理念、新戰(zhàn)略，創(chuàng)新水土保持監(jiān)督執(zhí)法工作，推動將嚴重破壞水土資源的行為上升到刑法處罰的高度，充分發(fā)揮水土保持法在保護水土資源、改善生態(tài)環(huán)境、保障經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展中的作用。

水土流失損害是環(huán)境損害的重要內(nèi)容，開展水土流失損害司法鑒定是落實依法治國和生態(tài)文明建設的要求，我們應當抓住機遇，研究完善相關配套法規(guī)制度和技術標準，推進水土流失損害鑒定工作并在司法活動中得到運用。

[1] 朱虹.關于將嚴重水事違法行為入刑的建議[EB/OL].http://www.jsrd.gov.cn/huizzl/qgrdh/1205/yajy/201703/t20170313_446398.shtml.

[2] 李飛，郜風濤，周英，等.中華人民共和國水土保持法釋義[M].北京：法律出版社，2011：5,103.

[3] 水利部.土壤侵蝕分類分級標準：SL 190—2007 [S].北京：中國水利水電出版社，2008：4.

[4] 中共中央.中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定[EB/OL].http://www.gov.cn/zhengce/2014-10/28/content_2771946.htm.

[5] 張繼友.對探索建立檢察機關提起公益訴訟制度的幾點思考[EB/OL]. http://finance.haiwainet.cn/n/2015/0401/c456838-28590002.html.

[6] 中共中央,國務院.關于加快推進生態(tài)文明建設的意見[EB/OL].http://www.scio.gov.cn/xwfbh/xwbfbh/yg/2/Document/1436286/1436286.htm.

[7] 中共中央,國務院.生態(tài)文明體制改革總體方案[EB/OL].http://www.gov.cn/guowuyuan/2015-09/21/content_2936327.htm.

李武世(1965—)，男，陜西楊凌區(qū)人，高級工程師，注冊土木(水利水電水土保持)工程師，曾長期從事水土保持科研和規(guī)劃設計工作，現(xiàn)從事水土保持監(jiān)督執(zhí)法工作。

2017-06-10

(責任編輯 孫占鋒)

S157

C

1000-0941(2017)11-0021-04