改進(jìn)和優(yōu)化建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審和用地審查工作

文／莊少勤

高端訪談 Top Interview

改進(jìn)和優(yōu)化建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審和用地審查工作

文／莊少勤

莊少勤國(guó)土資源部規(guī)劃司司長(zhǎng)

土地資源是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展重要的生產(chǎn)資料。以建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審和用地審查為主要內(nèi)容的建設(shè)用地審批制度是土地管理的一項(xiàng)重要制度。為深入貫徹落實(shí)國(guó)務(wù)院關(guān)于“簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)”的總體要求，進(jìn)一步改進(jìn)和優(yōu)化建設(shè)用地審批制度，提高土地資源配置效率，國(guó)土資源部最近修正了兩個(gè)部門規(guī)章，部長(zhǎng)姜大明簽署國(guó)土資源部第68號(hào)、第69號(hào)兩個(gè)部長(zhǎng)令，即《建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審管理辦法》（國(guó)土資源部令第68號(hào)）和《建設(shè)用地審查報(bào)批管理辦法》（國(guó)土資源部令第69號(hào)），印發(fā)了《關(guān)于改進(jìn)和優(yōu)化建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審和用地審查的通知》，對(duì)建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審和用地審查工作進(jìn)行了改進(jìn)優(yōu)化，相關(guān)措施將于2017年1月1日起施行。

兩個(gè)《辦法》修改的背景

現(xiàn)行土地審批制度是《土地管理法》和《土地管理法實(shí)施條例》為適應(yīng)實(shí)行世界上最嚴(yán)格的土地管理制度、實(shí)施土地用途管制制度的需要而確立了，包括建設(shè)用地預(yù)審、農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批和土地征收審批三項(xiàng)。為了進(jìn)一步細(xì)化 《土地管理法》和《土地管理法實(shí)施條例》確立的土地審批制度，國(guó)土資源部先后頒布實(shí)施了《建設(shè)用地審查報(bào)批管理辦法》和《建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審管理辦法》兩個(gè)部令，進(jìn)一步細(xì)化了建設(shè)用地審批的基本流程和報(bào)批材料。兩個(gè)《辦法》發(fā)布實(shí)施以來，對(duì)于落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，合理保障城鄉(xiāng)建設(shè)用地需求，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康發(fā)展發(fā)揮了重要作用。但是從用地預(yù)審和用地審查全流程來看，還存在著審批功能同質(zhì)化、審查內(nèi)容重復(fù)、捆綁審查事項(xiàng)多、報(bào)件準(zhǔn)備周期長(zhǎng)、審查標(biāo)準(zhǔn)化程度不夠等問題，導(dǎo)致預(yù)審、用地審查報(bào)批工作周期長(zhǎng)、效率低，地方反映比較強(qiáng)烈。

國(guó)土資源部貫徹中央國(guó)務(wù)院要求，堅(jiān)持圍繞中心服務(wù)大局，以土地用途管制為核心，以用地預(yù)審和用地審查為主要內(nèi)容的現(xiàn)行建設(shè)用地審批制度，在嚴(yán)守耕地紅線、保障發(fā)展需求、維護(hù)群眾權(quán)益等方面發(fā)揮了長(zhǎng)期重要的作用。近幾年，各級(jí)國(guó)土資源管理部門落實(shí)中央“穩(wěn)增長(zhǎng)、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生”決策部署，按照“簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)”要求，在優(yōu)化建設(shè)用地審批流程、提高審批效率方面做了多次改進(jìn)，審查的各個(gè)節(jié)點(diǎn)都保持了較高的效率。但是從用地預(yù)審、用地審查全流程來看，還存在捆綁審查事項(xiàng)多、審查內(nèi)容重復(fù)、標(biāo)準(zhǔn)化程度不夠、報(bào)件準(zhǔn)備周期長(zhǎng)等問題。

本屆中央政府把“簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)”作為行政審批改革、轉(zhuǎn)變政府職能的“先手棋”和“當(dāng)頭炮”。李克強(qiáng)總理強(qiáng)調(diào)簡(jiǎn)政是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要內(nèi)容，要“以敬民之心，行簡(jiǎn)政之道”，要求“簡(jiǎn)”字當(dāng)頭，“放管服”三管齊下、協(xié)調(diào)推進(jìn)?！秶?guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》規(guī)定，要最大限度減少政府對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)的干預(yù)，最大限度縮減政府審批范圍。

為貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)的一系列要求，落實(shí)穩(wěn)增長(zhǎng)決策部署，推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，國(guó)土資源部在總結(jié)近年來用地預(yù)審和用地審批制度改革實(shí)踐成果的基礎(chǔ)上，對(duì)兩個(gè)辦法進(jìn)行修改，明確了改進(jìn)和優(yōu)化審查內(nèi)容、強(qiáng)化事中事后監(jiān)管、提高服務(wù)保障能力的具體措施，進(jìn)一步提高用地預(yù)審和用地審查的效能。核心是進(jìn)一步明確不同審批的功能定位，改進(jìn)和優(yōu)化建設(shè)用地審批流程，簡(jiǎn)化審查內(nèi)容，精簡(jiǎn)相關(guān)報(bào)件，進(jìn)一步提高用地預(yù)審和用地報(bào)批審查工作效率，同時(shí)加強(qiáng)批后監(jiān)管，嚴(yán)格用途管制，確保最嚴(yán)格土地管理制度的實(shí)施。

兩個(gè)辦法修改的內(nèi)容

1.關(guān)于《建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審管理辦法》的修改

根據(jù)《土地管理法》的規(guī)定，建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審是在建設(shè)項(xiàng)目可行性研究論證時(shí)，由土地行政主管部門對(duì)建設(shè)用地的有關(guān)事項(xiàng)進(jìn)行審查，并提出意見。預(yù)審審查的內(nèi)容主要包括是否符合土地利用總體規(guī)劃，土地利用年度計(jì)劃以及建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)，目的是在建設(shè)項(xiàng)目用地的前期階段，充分發(fā)揮土地總體規(guī)劃對(duì)建設(shè)用地的引導(dǎo)作用，落實(shí)土地用途管制制度。但是在預(yù)審制度實(shí)施的過程中，預(yù)審環(huán)節(jié)審查的內(nèi)容不斷增加，導(dǎo)致預(yù)審報(bào)件時(shí)限過長(zhǎng)，審查內(nèi)容重復(fù)。為此，這次修改，回歸《土地管理法》關(guān)于設(shè)立預(yù)審制度的初衷，預(yù)審階段不再要求建設(shè)單位對(duì)補(bǔ)充耕地方案、征地補(bǔ)償費(fèi)用和礦山項(xiàng)目土地復(fù)墾資金安排情況進(jìn)行說明。不再要求建設(shè)單位提交地質(zhì)災(zāi)害危險(xiǎn)性評(píng)估報(bào)告和是否壓覆重要礦產(chǎn)資源證明材料。不再要求提交規(guī)劃修改對(duì)規(guī)劃實(shí)施影響評(píng)估報(bào)告和修改規(guī)劃聽證會(huì)紀(jì)要等材料。這一修改，將使預(yù)審內(nèi)容進(jìn)一步聚焦，大大提高預(yù)審的審批效率。

2.關(guān)于《建設(shè)項(xiàng)目用地審查報(bào)批管理辦法》的修改

這次修改《建設(shè)用地審查報(bào)批管理辦法》，重點(diǎn)解決了兩大問題：一是進(jìn)一步優(yōu)化報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)城市建設(shè)用地的審批。2006年《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)土地調(diào)控有關(guān)問題的通知》明確，將依法由國(guó)務(wù)院分批次審批的城市建設(shè)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收，調(diào)整為每年由省級(jí)人民政府匯總后一次申報(bào)，批準(zhǔn)后由省級(jí)人民政府具體組織實(shí)施。按照國(guó)務(wù)院的要求，根據(jù)城市建設(shè)用地的特點(diǎn)和需求，國(guó)土資源部部署了55個(gè)城市進(jìn)行試點(diǎn)，試點(diǎn)地區(qū)在用地申報(bào)時(shí)不要求明確具體位置，同時(shí)相應(yīng)簡(jiǎn)化用地申報(bào)內(nèi)容。修改后的《建設(shè)項(xiàng)目用地審查報(bào)批管理辦法》吸收了試點(diǎn)的成功做法，規(guī)定：報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的城市建設(shè)用地，農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案、補(bǔ)充耕地方案和征收土地方案可以合并編制，一年申報(bào)一次；國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)城市建設(shè)用地后，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府對(duì)設(shè)區(qū)的市人民政府分期分批申報(bào)的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和征收土地實(shí)施方案進(jìn)行審核并回復(fù)。同時(shí)還加強(qiáng)了與建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審的銜接。這一修改大大減輕了城市政府在成片開發(fā)的工作量，大大提高了用地審批效率。二是將先行用地納入法治化軌道。先行用地是國(guó)土資源部出臺(tái)的一項(xiàng)用地支持政策，對(duì)保障國(guó)家重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目及時(shí)用地、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展、維護(hù)土地管理秩序發(fā)揮了重要作用。2015年《國(guó)務(wù)院關(guān)于取消非行政許可審批事項(xiàng)的決定》（國(guó)發(fā)〔2015〕27號(hào)）將先行用地明確為國(guó)土資源部的政府內(nèi)部審批事項(xiàng)，為先行用地政策提供了國(guó)務(wù)院規(guī)范性文件層面的依據(jù)。為了把先行用地納入法治化軌道，切實(shí)規(guī)范先行用地的審批程序和審批依據(jù)，保護(hù)公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益，修改后的《建設(shè)用地審查報(bào)批管理辦法》結(jié)合國(guó)土資源部多年來先行用地審批的實(shí)踐，專門增加了一條，對(duì)先行用地的適用范圍、申請(qǐng)條件、報(bào)批期限等作出了規(guī)定。此外，需要說明的是，這次修改是在《土地管理法》的框架內(nèi)進(jìn)行的修改，重點(diǎn)是回歸了預(yù)審和用地審批的功能定位，提高審批效率。

改進(jìn)優(yōu)化的作用意義

當(dāng)前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，黨中央、國(guó)務(wù)院要求統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局，積極推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，提高發(fā)展的質(zhì)量和效益。這次改進(jìn)優(yōu)化，符合中央要求，順應(yīng)發(fā)展需要，具有重要意義。

（一）改進(jìn)和優(yōu)化建設(shè)用地審批制度，是適應(yīng)把握引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)，積極推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的內(nèi)在要求。土地資源是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展重要的生產(chǎn)資料和人類活動(dòng)的載體，完善土地管理政策是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要內(nèi)容。改進(jìn)和優(yōu)化建設(shè)用地審批制度，提高土地要素配置效率，有利于促進(jìn)穩(wěn)增長(zhǎng)、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生、防風(fēng)險(xiǎn)各類建設(shè)項(xiàng)目及時(shí)落地，同時(shí)保障新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)加快發(fā)展用地需求，從而為適應(yīng)把握引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)、推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革提供用地保障。

（二）改進(jìn)和優(yōu)化建設(shè)用地審批制度，是深入落實(shí)中央“簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)”的具體體現(xiàn)。按照簡(jiǎn)政放權(quán)的要求，不僅要把該取消的取消、該下放的下放，對(duì)確需保留的行政審批事項(xiàng)，還要統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、簡(jiǎn)化手續(xù)、優(yōu)化流程。改進(jìn)和優(yōu)化建設(shè)用地審批制度，就是與中央保持高度一致，按照“觀大勢(shì)、謀大事、懂全局、管本行”的要求，把中央“放管服”的要求落到實(shí)處，最大限度去重復(fù)減內(nèi)容、優(yōu)流程定標(biāo)準(zhǔn)、重監(jiān)管強(qiáng)服務(wù)，切實(shí)降低建設(shè)用地審批難度。

（三）改進(jìn)和優(yōu)化建設(shè)用地審批制度，是降低制度性交易成本，增強(qiáng)發(fā)展動(dòng)能的務(wù)實(shí)舉措。中央要求，要使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用；要下決心把各種制度性交易成本減下來，讓企業(yè)和各類市場(chǎng)主體輕裝上陣，集中精力提質(zhì)增效。改進(jìn)和優(yōu)化建設(shè)用地審批制度，減輕企業(yè)辦事創(chuàng)業(yè)的土地審批負(fù)擔(dān)，降低企業(yè)取得用地的辦事成本，有助于進(jìn)一步優(yōu)化發(fā)展環(huán)境，激發(fā)市場(chǎng)活力和社會(huì)創(chuàng)造力，增強(qiáng)發(fā)展內(nèi)生動(dòng)力。

（四）改進(jìn)和優(yōu)化建設(shè)用地審批制度，是回應(yīng)社會(huì)關(guān)切，進(jìn)一步提升國(guó)土資源服務(wù)效能的迫切需要。近幾年，各級(jí)國(guó)土資源管理部門千方百計(jì)提高國(guó)土資源服務(wù)保障能力，但仍有一些地方反映建設(shè)用地審批慢、項(xiàng)目落地慢。改進(jìn)和優(yōu)化建設(shè)用地審批制度，使用地報(bào)批效率最高、結(jié)構(gòu)最優(yōu)，是對(duì)各地關(guān)切關(guān)注問題的積極回應(yīng)，同時(shí)也是國(guó)土資源管理部門推進(jìn)土地管理方式轉(zhuǎn)變，提升國(guó)土資源服務(wù)效能的現(xiàn)實(shí)需要和自覺行動(dòng)。

改進(jìn)優(yōu)化的總體考慮

本次改進(jìn)優(yōu)化堅(jiān)持目標(biāo)導(dǎo)向和問題導(dǎo)向，按照“明確定位、突出重點(diǎn)，系統(tǒng)梳理、減少重復(fù)，統(tǒng)籌銜接、強(qiáng)化協(xié)同，放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)”的原則，通過去枝強(qiáng)干、調(diào)整時(shí)序、簡(jiǎn)化內(nèi)容、優(yōu)化流程等，實(shí)現(xiàn)建設(shè)用地審批“材料簡(jiǎn)化、時(shí)間縮短、難度降低、質(zhì)量和效益提高”的目標(biāo)。

改進(jìn)和優(yōu)化主要改進(jìn)和優(yōu)化主要從5個(gè)方面著力：一是，對(duì)用地預(yù)審和用地審查進(jìn)行全流程梳理，減少是否符合土地利用總體規(guī)劃、是否符合供地標(biāo)準(zhǔn)、征地補(bǔ)償、占補(bǔ)平衡等方面前后、上下的重復(fù)審查；二是，簡(jiǎn)化用地預(yù)審和用地審查環(huán)節(jié)的申報(bào)要件，縮短組卷時(shí)間；三是，區(qū)分實(shí)質(zhì)性審查和形式性審查，各負(fù)其責(zé)各自把關(guān)；四是，推進(jìn)報(bào)件標(biāo)準(zhǔn)化，降低報(bào)件難度；五是加強(qiáng)信息化建設(shè)，提供便捷優(yōu)質(zhì)服務(wù)。

《通知》的主要內(nèi)容

一是強(qiáng)調(diào)改進(jìn)和優(yōu)化建設(shè)用地審批工作的重要意義。要求各級(jí)國(guó)土資源主管部門充分認(rèn)識(shí)改進(jìn)和優(yōu)化建設(shè)用地審批對(duì)推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、激發(fā)市場(chǎng)活力、增強(qiáng)發(fā)展動(dòng)能的重要作用；準(zhǔn)確把握改進(jìn)和優(yōu)化的方向目標(biāo)和總體要求，盡快調(diào)整適應(yīng)和改進(jìn)用地報(bào)批審查工作。

二是提出簡(jiǎn)化改進(jìn)審查內(nèi)容，切實(shí)提高建設(shè)用地審批效率。主要包括7項(xiàng)措施：1.簡(jiǎn)化對(duì)符合土地利用總體規(guī)劃和土地使用標(biāo)準(zhǔn)的審查；2.簡(jiǎn)化對(duì)補(bǔ)充耕地和征地補(bǔ)償?shù)鹊膶彶椋?.改進(jìn)地質(zhì)災(zāi)害危險(xiǎn)性評(píng)估的審查；4.改進(jìn)壓覆重要礦產(chǎn)資源的審查；5.組織開展項(xiàng)目用地踏勘論證和節(jié)地評(píng)價(jià)；6.改進(jìn)城市建設(shè)用地的審查報(bào)批；7.適當(dāng)縮小用地預(yù)審范圍。

三是要求加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，進(jìn)一步提升服務(wù)保障水平。提出了4個(gè)方面的監(jiān)管和服務(wù)措施：一是強(qiáng)化實(shí)質(zhì)性審查責(zé)任；二是提高規(guī)范化水平；三是加強(qiáng)實(shí)施監(jiān)管；四是提升服務(wù)能力。

下一步，我們將指導(dǎo)各地按照改進(jìn)的新措施、新要求，盡快部署和落實(shí)，保證新制度落地生根，盡快見效。同時(shí)，國(guó)土資源部將跟蹤了解各地實(shí)施進(jìn)展和遇到的問題，并及時(shí)對(duì)相關(guān)措施作必要的改進(jìn)。在此，也真誠(chéng)希望各家媒體、各位記者朋友繼續(xù)加強(qiáng)宣傳，總結(jié)各地好的經(jīng)驗(yàn)做法；同時(shí)發(fā)揮監(jiān)督優(yōu)勢(shì)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，積極支持引導(dǎo)用地預(yù)審和用地報(bào)批審查工作落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院“放管服”要求，有效促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)健康發(fā)展。

原有審查簡(jiǎn)化之后預(yù)期的成效

本次改進(jìn)主要對(duì)審查內(nèi)容和申報(bào)要件進(jìn)行了簡(jiǎn)化，材料是簡(jiǎn)化了，時(shí)間縮短了，難度降低了，最后的結(jié)果是質(zhì)量效益提高了。舉個(gè)例子，用地預(yù)審環(huán)節(jié)只保留是否符合土地利用總體規(guī)劃、是否符合土地使用標(biāo)準(zhǔn)、是否符合供地政策3項(xiàng)審查內(nèi)容；取消了補(bǔ)充耕地方案、征地補(bǔ)償費(fèi)用和礦山項(xiàng)目土地復(fù)墾資金安排情況、是否開展地質(zhì)災(zāi)害危險(xiǎn)性評(píng)估、是否壓覆重要礦產(chǎn)資源4項(xiàng)審查內(nèi)容；對(duì)需要修改土地利用總體規(guī)劃的，相關(guān)材料也進(jìn)行簡(jiǎn)化。預(yù)計(jì)改進(jìn)后，需要修改土地利用總體規(guī)劃、開展地質(zhì)災(zāi)害危險(xiǎn)性評(píng)估、辦理是否壓覆重要礦產(chǎn)資源證明的建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審組卷時(shí)間可明顯縮短，從組卷到完成用地預(yù)審時(shí)間基本可縮短至原來的一半。

建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審和用地審查之間的銜接

避免一放就亂，這個(gè)問題很關(guān)鍵、很要害。這次按照中央“放管服”的要求改進(jìn)和優(yōu)化建設(shè)用地預(yù)審和建設(shè)審批，從放的方面概括來說，就是合理劃分中央和地方的事權(quán)，地方進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查，部進(jìn)行復(fù)核性審查。從監(jiān)管方面，我們也同步跟進(jìn)，采取了一些措施。一是規(guī)范用地申報(bào)審查要求。通過完善規(guī)章制度、規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)、明確要求，使地方申報(bào)審查的時(shí)候有章可循，包括省級(jí)國(guó)土部門向部提交的審查報(bào)告的格式、依據(jù)、結(jié)論、要求都是非常明確的，規(guī)范統(tǒng)一，使審查更加規(guī)范。二是督促指導(dǎo)地方不斷提高用地審查報(bào)批質(zhì)量。我們將建立臺(tái)賬制度，對(duì)報(bào)部用地預(yù)審和用地審查的項(xiàng)目，存在報(bào)件質(zhì)量差、補(bǔ)證多、不及時(shí)上報(bào)的情況，采取提醒、約談、通報(bào)等多種方式，指導(dǎo)、督導(dǎo)省級(jí)國(guó)土資源部門切實(shí)把好審查關(guān)。三是加大批后監(jiān)管力度。通過采取批后抽查、實(shí)地督察、部門聯(lián)動(dòng)等方式，對(duì)各地審查把關(guān)是否到位、是否存在土地未批先用、是否履行了承諾事項(xiàng)等進(jìn)行監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)督促整改，特別是要充分發(fā)揮國(guó)家土地督察這支隊(duì)伍的力量，進(jìn)行監(jiān)督管理。四是完善用地審批信息系統(tǒng)。這個(gè)系統(tǒng)和平臺(tái)上在建的規(guī)劃、供地、利用、衛(wèi)星執(zhí)法等系統(tǒng)進(jìn)行互聯(lián)互通，發(fā)揮國(guó)土資源部門綜合監(jiān)管平臺(tái)的作用。我們還改進(jìn)了用地遠(yuǎn)程申報(bào)系統(tǒng)，強(qiáng)化省級(jí)國(guó)土資源部門把用地報(bào)到國(guó)土資源部之前，通過這個(gè)平臺(tái)系統(tǒng)進(jìn)行自檢、自查，有問題早發(fā)現(xiàn)、早解決，采取上述綜合措施，確保放而不亂。

關(guān)于如何銜接的問題，實(shí)際上可以說是在改進(jìn)和優(yōu)化過程中如何體現(xiàn)系統(tǒng)性和整體性的問題，做到系統(tǒng)考慮、整體考慮。這次改進(jìn)和優(yōu)化建設(shè)用地預(yù)審和用地審查，一個(gè)基本原則就是將用地預(yù)審和用地審查作為一個(gè)流程、一個(gè)系統(tǒng)，前后有機(jī)地銜接，整體的謀劃。首先，兩個(gè)環(huán)節(jié)的審查各有重點(diǎn)，但是不重復(fù)。根據(jù)項(xiàng)目立項(xiàng)、實(shí)施的不同階段，該在項(xiàng)目立項(xiàng)階段把關(guān)的，如符合土地利用總體規(guī)劃、用地標(biāo)準(zhǔn)、產(chǎn)業(yè)政策等，我們?cè)诹㈨?xiàng)前期把好關(guān)。項(xiàng)目選址確定后具體用地時(shí)需要把關(guān)的，如征地補(bǔ)償安置、耕地占補(bǔ)平衡，在用地報(bào)批的時(shí)候把好關(guān)，這就是前后銜接。

同時(shí)，本著既要高效，又要嚴(yán)格的原則，兩個(gè)環(huán)節(jié)不能缺項(xiàng)，前后必須閉合。在用地預(yù)審環(huán)節(jié)，今后不再對(duì)壓覆重要礦產(chǎn)資源審批情況和地災(zāi)危險(xiǎn)性評(píng)估情況進(jìn)行審查。但是，在用地報(bào)批的環(huán)節(jié)，我們要進(jìn)行審查，不能漏項(xiàng)。而且，已經(jīng)通過用地預(yù)審的建設(shè)項(xiàng)目，如果項(xiàng)目的用地位置、規(guī)模、功能、分區(qū)發(fā)生變化的，在用地審查環(huán)節(jié)還要復(fù)核，有變化要復(fù)核，沒有變化不再重復(fù)審查。用地預(yù)審修改了土地利用總體規(guī)劃的聽政、論證報(bào)件材料，在用地審查環(huán)節(jié)還要相應(yīng)的把關(guān)，做到前后銜接，體現(xiàn)整體推進(jìn)、整體考慮。

新的政策從2017年1月1日起實(shí)施，考慮到方便基層組卷報(bào)批，確保政策銜接不出問題，我們舉辦了業(yè)務(wù)骨干培訓(xùn)班，以便各省區(qū)市及時(shí)掌握新的政策、流程和規(guī)范，做好政策傳達(dá)和組卷報(bào)批工作。另外，為做好用地預(yù)審和用地審查在辦件和近期接收?qǐng)?bào)件的辦理，我們打算新老報(bào)件要求同步運(yùn)行一段時(shí)間，從2017年4月起全面按新要求受理，在過渡期內(nèi)，行政相對(duì)人既可以按照原有要求報(bào)件，也可以按照新的要求報(bào)件，國(guó)土資源部都將按程序抓緊辦理，保障各類建設(shè)項(xiàng)目及時(shí)落地。

消除簡(jiǎn)化審查內(nèi)容的不利影響

實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和最嚴(yán)格的節(jié)約集約用地制度是土地管理最重要的兩項(xiàng)制度。這次改進(jìn)和優(yōu)化用地預(yù)審和審查后，這項(xiàng)制度只會(huì)加強(qiáng)，不會(huì)削弱。

一是堅(jiān)持各類建設(shè)用地都必須符合土地利用總體規(guī)劃、符合土地用途管制的要求。在建設(shè)項(xiàng)目立項(xiàng)、選址階段，要對(duì)此嚴(yán)格把關(guān)，這是保護(hù)耕地合理利用土地的首要措施。

二是嚴(yán)格落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡。在項(xiàng)目用地預(yù)審階段，我們要求建設(shè)單位承諾在項(xiàng)目投資概算中足額安排補(bǔ)充耕地費(fèi)用；在用地報(bào)批階段，必須按照中央的要求落實(shí)補(bǔ)充耕地，做到“占一補(bǔ)一、占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)、占水田補(bǔ)水田”，這個(gè)政策始終堅(jiān)持不放松。

三是強(qiáng)化用地論證和評(píng)價(jià)。這次制度規(guī)定，對(duì)占用基本農(nóng)田和耕地規(guī)模較大的都要評(píng)估論證。占用基本農(nóng)田哪怕只有一畝甚至一分，要論證評(píng)估；占用耕地規(guī)模較大的也要論證評(píng)估。占用耕地規(guī)模較大包括3種情況，一個(gè)是線性工程占用耕地100公頃以上的，或者是塊狀工程像機(jī)場(chǎng)等，占用耕地70公頃以上的，或者一個(gè)項(xiàng)目占用耕地的比例達(dá)到了用地總規(guī)模的50%以上。這三個(gè)情況，都要求必須進(jìn)行踏勘論證。同時(shí)，對(duì)土地使用標(biāo)準(zhǔn)要嚴(yán)格審查把關(guān)。對(duì)于超標(biāo)準(zhǔn)用地項(xiàng)目，或者還沒有出臺(tái)土地使用標(biāo)準(zhǔn)的行業(yè)用地項(xiàng)目，在預(yù)審階段要開展項(xiàng)目節(jié)地評(píng)價(jià)，采取措施促進(jìn)節(jié)約集約用地，嚴(yán)格執(zhí)行耕地保護(hù)制度和節(jié)約集約用地制度。（本刊記者林鳳鳴整理）