淮河流域最嚴(yán)格水資源管理制度實(shí)施進(jìn)展及探討

王啟猛 張文杰

淮河流域最嚴(yán)格水資源管理制度實(shí)施進(jìn)展及探討

王啟猛 張文杰

“十二五”期間，淮河流域河南、安徽、江蘇、山東省按照實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的總體要求，以“三條紅線”控制目標(biāo)為約束，改革創(chuàng)新體制機(jī)制，全面加強(qiáng)制度建設(shè)，著力提升管理能力，2015年四省全面完成了國(guó)家下達(dá)的用水總量、用水效率、水功能區(qū)限制納污控制指標(biāo)目標(biāo)任務(wù)，實(shí)現(xiàn)了最嚴(yán)格水資源管理階段性目標(biāo)。2016年11月《關(guān)于發(fā)布“十二五”期末實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度考核結(jié)果的公告》，四省“十二五”期末考核等級(jí)均為合格以上，其中山東、江蘇省考核等級(jí)為優(yōu)秀。

一、用水總量控制制度落實(shí)情況

1.嚴(yán)格控制區(qū)域取用水總量

各省將用水總量控制指標(biāo)逐級(jí)分解，建立了覆蓋省、市、縣三級(jí)的控制指標(biāo)體系，嚴(yán)把用水總量控制紅線，對(duì)取用水總量達(dá)到或超過年度控制指標(biāo)的地區(qū)實(shí)行限批、禁批建設(shè)項(xiàng)目新增取水的政策。推動(dòng)規(guī)劃水資源論證工作，河南、安徽、山東均專門印發(fā)《關(guān)于做好規(guī)劃水資源論證工作的通知（意見）》。江蘇推進(jìn)各類規(guī)劃水資源論證試點(diǎn)，組織開展常熟經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)等10余項(xiàng)不同類型的規(guī)劃水資源論證。探索建立水權(quán)交易制度，安徽省探索建立水權(quán)交易制度作為生態(tài)文明制度建設(shè)和全省水利改革的重要內(nèi)容，山東加快推進(jìn)水權(quán)水市場(chǎng)制度建設(shè)，選擇部分市、縣作為試點(diǎn)，組建了省、市、縣三級(jí)水權(quán)交易服務(wù)平臺(tái)。

2.嚴(yán)格水資源有償使用

河南、安徽、山東省加快水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整工作，征收標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到了國(guó)家規(guī)定的要求。山東省2016年上半年全省17市完成了水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整工作。江蘇省出臺(tái)了《江蘇省水資源費(fèi)征收使用管理實(shí)施辦法》，調(diào)整完善水資源費(fèi)征收政策，建立差別化的水資源費(fèi)征收體系和超計(jì)劃累進(jìn)加價(jià)制度。

3.嚴(yán)格地下水管理和保護(hù)

四省均公布了全省地下水禁采區(qū)和限采區(qū)范圍，并制定了地下水超采區(qū)綜合治理規(guī)劃（治理方案），對(duì)加強(qiáng)地下水保護(hù)、超采區(qū)綜合治理等提出了明確要求。河南省印發(fā)了《河南省地下水管理暫行辦法》，開展了南水北調(diào)中線受水區(qū)地下水超采區(qū)治理，2015年共壓采地下水6485萬m3，封停自備井525眼。安徽省對(duì)未經(jīng)批準(zhǔn)和在公共供水管網(wǎng)覆蓋范圍內(nèi)的自備水井進(jìn)行摸查，并擬定封井壓采工作方案，2015年共封閉自備井61眼，壓采地下水150.26萬m3。江蘇省建立地下水用水總量和水位“雙控”制度，嚴(yán)格地下水取水審批，完善地下水動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)體系。《山東省南水北調(diào)條例》明確提出嚴(yán)格控制開采地下水，組織開展地下水壓采和超采區(qū)綜合整治，對(duì)城市公共供水管網(wǎng)覆蓋范圍內(nèi)自備水井依法關(guān)停，查處私自打井等違法水行為。

二、用水效率控制制度落實(shí)情況

1.全面加強(qiáng)節(jié)約用水管理

推進(jìn)水價(jià)制度改革。四省設(shè)區(qū)的省轄市均全面推行了城鎮(zhèn)居民用水階梯價(jià)格政策和工業(yè)、服務(wù)業(yè)等非居民用水超計(jì)劃、超定額累進(jìn)加價(jià)制度。加強(qiáng)高耗水行業(yè)管理，河南、江蘇、山東均公布了高耗水工藝和設(shè)備淘汰和限制發(fā)展目錄，要求加快淘汰高耗水工藝、設(shè)備和產(chǎn)品，建設(shè)節(jié)水型企業(yè)。安徽省開展“百家企業(yè)節(jié)水行動(dòng)”，以火電、鋼鐵等高耗水或重污染行業(yè)為重點(diǎn)，將190家企業(yè)納入行動(dòng)名錄。江蘇省對(duì)八大高耗水行業(yè)實(shí)行差別水價(jià)，對(duì)獲得省級(jí)以上節(jié)水型載體稱號(hào)的單位按規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的80%征收水資源費(fèi)。

2.強(qiáng)化用水定額管理

開展用水定額制定/修訂工作。江蘇省修訂了《江蘇省工業(yè)、城市生活和服務(wù)用水定額》，制定了《江蘇省農(nóng)業(yè)灌溉用水定額》。山東省修訂了《山東省重點(diǎn)工業(yè)產(chǎn)品用水定額第1部分：煙煤和無煙煤開采洗選等57類重點(diǎn)工業(yè)產(chǎn)品》等。嚴(yán)格執(zhí)行計(jì)劃用水管理，依據(jù)用水定額科學(xué)核定取用水戶年度用水計(jì)劃，對(duì)工業(yè)和服務(wù)業(yè)取用水戶落實(shí)“年計(jì)劃、月調(diào)度、季考核”的要求。

3.加快推進(jìn)節(jié)水技術(shù)改造

加快城市供水管網(wǎng)改造。河南2015年全省公共供水管網(wǎng)漏損率為23.38%，較2014年降低6%。江蘇全省改造供水管網(wǎng)1700多千米，城市供水管網(wǎng)平均漏損率降至11.9%。山東2015年全省城市（縣城）公共供水管網(wǎng)漏損率14.1%，比2014年降低了0.6%。加快實(shí)施灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造，安徽新增節(jié)水灌溉面積120萬畝。山東先后實(shí)施了50處大型灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造，全省各類節(jié)水灌溉面積達(dá)到5600萬畝。

4.推進(jìn)節(jié)水型單位建設(shè)

推進(jìn)公共機(jī)構(gòu)節(jié)水型單位和重點(diǎn)行業(yè)節(jié)水型企業(yè)創(chuàng)建。河南、安徽、江蘇省直機(jī)關(guān)分別有60個(gè)、61個(gè)、59個(gè)建成節(jié)水型單位，均超過總數(shù)的50%。河南、江蘇省鋼鐵、紡織染整、造紙、石油煉制行業(yè)4個(gè)重點(diǎn)行業(yè)規(guī)模以上企業(yè)節(jié)水型企業(yè)建成率分別達(dá)到80%、100%。山東省共有12批800多家企業(yè)（單位）被命名為省級(jí)節(jié)水型企業(yè)（單位）。大力發(fā)展再生水利用，安徽省中水回用暫不征收水資源費(fèi)，采礦疏干排水再利用的從低征收。江蘇全省城市（含縣城）污水處理廠尾水再生利用率提高到12%。山東省優(yōu)先配置使用非常規(guī)水，充分利用海水資源，鼓勵(lì)大型電廠、鋼鐵廠等趨海布局。

三、水功能區(qū)限制納污制度落實(shí)情況

1.嚴(yán)格水功能區(qū)監(jiān)督管理

完善水功能區(qū)監(jiān)管制度，河南省編制了《河南重要江河湖泊水功能區(qū)納污能力核定和分階段限排總量控制方案》，安徽省印發(fā)了《安徽省水功能區(qū)監(jiān)測(cè)與評(píng)價(jià)暫行辦法》等，江蘇省印發(fā)了《江蘇省水功能區(qū)納污能力和限制排污總量意見》，山東省出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)水功能區(qū)監(jiān)督管理工作的意見》等規(guī)范性文件。加強(qiáng)水功能區(qū)監(jiān)測(cè)，四省均實(shí)現(xiàn)了對(duì)國(guó)家、省級(jí)水功能區(qū)實(shí)現(xiàn)全覆蓋監(jiān)測(cè)。推進(jìn)污水處理及回用設(shè)施建設(shè)，河南、江蘇、山東全省設(shè)區(qū)城市污水集中處理率分別達(dá)到91.6%、93%。95.5%，河南、江蘇縣城污水集中處理率分別達(dá)到84.3%、82%，安徽省城市和縣城污水處理率達(dá)到91%以上。規(guī)范入河排污口管理和監(jiān)測(cè)，河南省建立完善的入河排污口設(shè)置審批程序，審批進(jìn)入水行政服務(wù)大廳。安徽省印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)入河排污口監(jiān)督管理工作的意見》，規(guī)范入河湖排污口設(shè)置同意和審批。江蘇省把建設(shè)人工濕地等尾水深度處理設(shè)施作為審批入河排污口的必要條件。山東完成了全省入河排污口核查與監(jiān)測(cè)報(bào)告。

2.加強(qiáng)飲用水水源地保護(hù)

加強(qiáng)飲用水水源地達(dá)標(biāo)建設(shè)和管理。四省全面完成了國(guó)家重要水源地安全保障達(dá)標(biāo)建設(shè)，公布了省級(jí)重要飲用水水源地名錄，并劃定了飲用水水源地保護(hù)區(qū)。江蘇省基本完成縣級(jí)以上城市飲用水水源地達(dá)標(biāo)建設(shè)任務(wù)。山東省開展了農(nóng)村飲用水水源地基礎(chǔ)環(huán)境狀況調(diào)查并分類劃定了保護(hù)區(qū)或保護(hù)范圍。完善水源地突發(fā)事件應(yīng)急機(jī)制。河南18個(gè)省轄市全部有飲用水源地突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案，13個(gè)全國(guó)重要飲用水源地都有突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案，安徽省縣級(jí)以上重要飲用水水源地均制定突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案，山東省11處全國(guó)重要飲用水水源地全部編制了應(yīng)急預(yù)案。推進(jìn)城鎮(zhèn)備用水源建設(shè)，河南省2個(gè)單水源供水的市級(jí)以上城市均有備用水源，安徽省16個(gè)設(shè)區(qū)的市中有11個(gè)建有備用水源，六安等5個(gè)無備用水源的市于2016年底建成備用水源，江蘇省地級(jí)以上城市全部實(shí)現(xiàn)“雙源”供水或建設(shè)城市應(yīng)急備用水源地。

3.推進(jìn)水生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)與修復(fù)

推進(jìn)水生態(tài)文明試點(diǎn)建設(shè)。四省有26個(gè)市（縣）納入國(guó)家級(jí)水生態(tài)文明建設(shè)試點(diǎn)，其中濟(jì)南、蘇州、許昌市已通過了水利部組織的驗(yàn)收，同時(shí)有61個(gè)市（縣、區(qū)）納入省級(jí)水生態(tài)文明建設(shè)試點(diǎn)。開展河流健康評(píng)估。河南啟動(dòng)了南灣水庫(kù)河湖健康評(píng)估試點(diǎn)工作。安徽對(duì)派河等7條(個(gè)）河湖開展健康評(píng)估，發(fā)布巢湖健康狀況報(bào)告。江蘇連續(xù)6年開展重要河湖健康評(píng)估工作，涉及河道18條、湖泊11個(gè)。山東完成了南四湖健康評(píng)估，探索水生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)。安徽實(shí)施了新安江流域新一輪上下游橫向生態(tài)補(bǔ)償和大別山區(qū)水環(huán)境生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)。江蘇將水源地等15類生態(tài)紅線區(qū)域納入補(bǔ)償范圍。

四、其他制度措施落實(shí)情況

1.建立水資源管理責(zé)任和考核制度

各省、市、縣均出臺(tái)了最嚴(yán)格水資源管理制度實(shí)施意見及考核辦法，全面建立覆蓋省、市、縣三級(jí)的考核體系。從2014年起，各省開始實(shí)施最嚴(yán)格水資源管理制度情況考核工作，考核結(jié)果作為對(duì)各市、縣人民政府主要負(fù)責(zé)人和領(lǐng)導(dǎo)班子綜合考核的評(píng)價(jià)依據(jù)。江蘇將萬元GDP用水量、萬元工業(yè)增加值用水量、農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)等指標(biāo)列入省政府年度重點(diǎn)工作考核。山東省將實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度考核作為全省保留的26個(gè)考核事項(xiàng)之一繼續(xù)實(shí)行，在省委對(duì)17市科學(xué)發(fā)展綜合考核中，水資源開發(fā)利用率作為唯一涉水指標(biāo)，在總分1000分中占30分。

2.健全水資源監(jiān)控體系

各省均完成了國(guó)家水資源監(jiān)控能力項(xiàng)目一期建設(shè)任務(wù)，并通過了水利部組織的技術(shù)評(píng)估，省級(jí)平臺(tái)逐步投入使用。開展了國(guó)家級(jí)、省級(jí)、地市級(jí)重點(diǎn)監(jiān)控用水單位名錄核定，分級(jí)建立了重點(diǎn)取用水戶監(jiān)控名錄，并對(duì)重點(diǎn)取用水戶實(shí)行遠(yuǎn)程實(shí)時(shí)在線監(jiān)控。河南、江蘇、山東第一批重點(diǎn)監(jiān)控用水單位用水量占全省用水量（不含農(nóng)業(yè)和生態(tài)用水）的44.3%、25.3%、22%。安徽省將年取地表水100萬m3以上、地下水30萬m3以上的取水監(jiān)測(cè)點(diǎn)納入省級(jí)監(jiān)控范圍，全省非農(nóng)業(yè)用水量監(jiān)控率達(dá)87.9%。

3.完善水資源管理體制和投入機(jī)制

各省全面落實(shí)省、市、縣三級(jí)水行政主管部門的水資源管理職能，河南、江蘇、山東省轄市均設(shè)有節(jié)約用水辦公室。安徽省超過50%的設(shè)區(qū)市成立了節(jié)水管理機(jī)構(gòu)，其他地區(qū)實(shí)行節(jié)水與水資源管理機(jī)構(gòu)合并辦公。健全水資源管理長(zhǎng)效投入機(jī)制，河南堅(jiān)持財(cái)政資金固定投入，并引導(dǎo)社會(huì)資金積極參與，規(guī)定水資源費(fèi)用于水資源節(jié)約保護(hù)和管理的支出不少于支出總額的90%。安徽明確各級(jí)征收的水資源費(fèi)必須保障水資源管理和節(jié)約用水工作需求，不足部分由同級(jí)財(cái)政另行安排。山東健全完善水資源管理長(zhǎng)效穩(wěn)定投入機(jī)制，明確了省級(jí)水資源管理經(jīng)費(fèi)來源。

4.健全政策法規(guī)體系

各省基本建立起較為完善的水資源管理等方面的政策法規(guī)體系。2012年以來，河南先后出臺(tái)了《河南省用水總量控制預(yù)警管理辦法》《河南省地下水管理暫行辦法》等20余件法規(guī)或規(guī)范性文件。安徽省頒布了《安徽省節(jié)約用水條例》《關(guān)于規(guī)范全省取水許可審批管理的通知》等法規(guī)或規(guī)范性文件。江蘇出臺(tái)了《江蘇省水資源管理?xiàng)l例》《江蘇省節(jié)約用水條例》等地方性法規(guī)。山東出臺(tái)了《山東省用水總量控制管理辦法》等1部地方性法規(guī)、3部政府規(guī)章及若干規(guī)范性文件。

五、存在問題

1.水資源管理法規(guī)尚待加強(qiáng)

水資源管理有些工作及制度創(chuàng)新因缺乏上位法支持，推行難度較大，迫切需要國(guó)家對(duì)現(xiàn)有法律法規(guī)進(jìn)一步修訂完善。

2.水資源管理能力仍需強(qiáng)化

各地水資源管理能力存在著技術(shù)保障不足、監(jiān)控能力比較薄弱等問題。水資源管理信息系統(tǒng)雖已建成，但推廣應(yīng)用亟需加強(qiáng)。

3.水資源管理區(qū)域不平衡

部分市、縣還存在差距，基層水資源管理工作的指導(dǎo)力度有待加大，管理隊(duì)伍素質(zhì)和水平也需提高。

4.水資源管理方式存在差距

對(duì)照國(guó)家簡(jiǎn)政放杈、加強(qiáng)事中事后監(jiān)管的要求，需要進(jìn)一步對(duì)取水許可、入河排污口等行政審批事項(xiàng)精簡(jiǎn)合并，加強(qiáng)行政審批事項(xiàng)事后監(jiān)管。

六、下一步工作建議

1.進(jìn)一步完善水資源管理制度

在已有法規(guī)制度基礎(chǔ)上，進(jìn)一步完善節(jié)約用水、取水許可、入河排污口監(jiān)管、水源地保護(hù)等政策法規(guī)體系，逐步形成了較為完善的最嚴(yán)格水資源管理制度體系。

2.推進(jìn)節(jié)水型社會(huì)和水生態(tài)文明建設(shè)

實(shí)施全民節(jié)水行動(dòng)計(jì)劃，深化節(jié)水型社會(huì)示范區(qū)和節(jié)水型載體建設(shè)，推進(jìn)“水效領(lǐng)跑者行動(dòng)”。加強(qiáng)國(guó)家級(jí)、省級(jí)水生態(tài)文明城市試點(diǎn)建設(shè)，重點(diǎn)推進(jìn)河湖水系連通工程建設(shè)。

3.提升水資源管理能力

繼續(xù)加強(qiáng)國(guó)家水資源監(jiān)控能力建設(shè)，加快推進(jìn)二期項(xiàng)目建設(shè)，進(jìn)一步提升水資源監(jiān)測(cè)、預(yù)警能力。加強(qiáng)基層水資源管理隊(duì)伍建設(shè)，強(qiáng)化人員技術(shù)培訓(xùn)，提升隊(duì)伍業(yè)務(wù)素質(zhì)和水平。

4.加強(qiáng)水資源管理監(jiān)督檢查

強(qiáng)化取水許可、入河排污口審批等事中事后監(jiān)管，開展水資源管理專項(xiàng)監(jiān)督檢查，嚴(yán)肅查處各類水事違法行為。

5.完善落實(shí)水資源考核機(jī)制

優(yōu)化最嚴(yán)格水資源管理考核工作方案和組織方式，增強(qiáng)考核的針對(duì)性和可操作性。通過強(qiáng)化嚴(yán)格考核、責(zé)任通報(bào)、問題整改，確保最嚴(yán)格水資源管理制度各項(xiàng)政策措施落地■

（作者單位：淮河水利委員會(huì)233001）