河湖管理新體制下的淮河流域水資源保護(hù)模式初探

苗欣慧

河湖管理新體制下的淮河流域水資源保護(hù)模式初探

苗欣慧

2016年11月28日，中辦、國(guó)辦聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于全面推行河長(zhǎng)制的意見》，對(duì)全面推行河長(zhǎng)制作出總體部署、提出明確要求，必將推動(dòng)淮河流域河湖水資源保護(hù)管理工作再上新臺(tái)階。

一、淮河流域現(xiàn)行水資源保護(hù)模式

淮河流域跨鄂豫皖蘇魯5省40個(gè)地級(jí)市，較重要河流近500條。自20世紀(jì)80年代以來(lái)，淮河流域水污染日益嚴(yán)重。1995年8月，國(guó)務(wù)院頒布了《淮河流域水污染防治暫行條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》），賦予了淮河水保局和領(lǐng)導(dǎo)小組在水污染防治工作的職責(zé)。

1.淮河流域水資源保護(hù)機(jī)構(gòu)的職責(zé)

淮河水保局主要行政職責(zé)是：負(fù)責(zé)流域水資源保護(hù)、水污染防治等在流域內(nèi)的實(shí)施和監(jiān)督檢查；組織編制流域水資源保護(hù)規(guī)劃并監(jiān)督實(shí)施；組織擬訂跨省江河湖泊的水功能區(qū)劃監(jiān)督實(shí)施；按規(guī)定對(duì)重要水功能區(qū)實(shí)施監(jiān)督管理；承辦授權(quán)范圍內(nèi)入河排污口設(shè)置的審查許可，組織實(shí)施流域重要入河排污口的監(jiān)督管理；負(fù)責(zé)省界水體水環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)；指導(dǎo)協(xié)調(diào)流域飲用水水源保護(hù)工作、水生態(tài)保護(hù)和地下水保護(hù)有關(guān)工作；組織開展水資源保護(hù)科學(xué)研究和信息化建設(shè)工作；組織開展枯水期流域水污染聯(lián)防工作，組織制定流域內(nèi)重要閘壩防污調(diào)度方案并監(jiān)督實(shí)施等工作。

2.淮河流域水資源保護(hù)存在的問(wèn)題和難點(diǎn)

（1）流域水資源保護(hù)法律和配套法規(guī)不完善

雖然1995年頒布實(shí)施的《條例》，標(biāo)志流域水資源保護(hù)立法與管理上的新起點(diǎn)，但由于流域水資源保護(hù)法律和配套法規(guī)不完善，導(dǎo)致領(lǐng)導(dǎo)小組的職責(zé)不明確，缺乏對(duì)有關(guān)省市的約束與監(jiān)督?！稐l例》沒(méi)有與修訂后的《水法》《水環(huán)境保護(hù)法》《水污染防治法》等法律進(jìn)一步協(xié)調(diào)，沒(méi)有發(fā)揮應(yīng)有的作用。

（2）流域水資源保護(hù)體制不順，管理困難

在流域水資源保護(hù)上，水利部門管水資源管理，環(huán)保部門管水污染防治，農(nóng)業(yè)部門管保護(hù)漁業(yè)水域生態(tài)環(huán)境，交通部門管防止船舶污染，淮河水保局依據(jù)法律和水利部授權(quán)，行使水資源保護(hù)和水污染防治的行政管理職責(zé)。流域水資源保護(hù)是一個(gè)整體，必須按流域統(tǒng)一進(jìn)行保護(hù)和治理，但因各職能部門差異、部門利益及職責(zé)交叉，存在多頭管理、職能分割、協(xié)調(diào)困難，難以發(fā)揮流域水資源保護(hù)和防治工作的綜合作用。

（3）流域和區(qū)域水資源保護(hù)不協(xié)調(diào)

流域水資源保護(hù)和防治應(yīng)充分發(fā)揮各省地方政府的積極性才能確保目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。雖然法律明確規(guī)定了各級(jí)人民政府負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的環(huán)境質(zhì)量，環(huán)保部門具體負(fù)責(zé)環(huán)境保護(hù)工作，但由于對(duì)區(qū)域水資源保護(hù)約束措施不夠，地方環(huán)保部門不能對(duì)政府進(jìn)行監(jiān)督，各省在工作只考慮區(qū)域利益；淮河水保局無(wú)法律授權(quán)，難以對(duì)地方政府在水資源保護(hù)上進(jìn)行監(jiān)督，高效的流域和區(qū)域水資源保護(hù)管理體制還沒(méi)有建立。

二、實(shí)行河長(zhǎng)制對(duì)推進(jìn)淮河流域水資源保護(hù)和治理工作新機(jī)遇

河長(zhǎng)制的實(shí)行，是樹立“山水林田湖”生命共同體理念，以流域?yàn)閱挝?，統(tǒng)籌實(shí)施流域生態(tài)保護(hù)與綜合治理工程。有以下特點(diǎn)：

1.實(shí)現(xiàn)了涉水部門統(tǒng)一管理問(wèn)題

以往涉水管理部門很多，多龍治水互不協(xié)調(diào)，河長(zhǎng)制由地方首長(zhǎng)任河長(zhǎng)，具有協(xié)調(diào)的權(quán)限和權(quán)威，便于協(xié)調(diào)各部門的工作。

2.實(shí)現(xiàn)了河湖水系的水資源統(tǒng)一管理、保護(hù)和綜合治理

河長(zhǎng)統(tǒng)管水資源保護(hù)、水域岸線管理、水污染防治、水環(huán)境治理、水生態(tài)修復(fù)、執(zhí)法監(jiān)督，在組織方式上實(shí)現(xiàn)了水量與水質(zhì)、水域與陸域的流域綜合管理。

3.實(shí)現(xiàn)了落實(shí)地方政府對(duì)水量和水質(zhì)負(fù)責(zé)的具體制度

河長(zhǎng)制的實(shí)施，建立了很具體的地方首長(zhǎng)對(duì)河湖水量和水質(zhì)負(fù)責(zé)的監(jiān)督考核制度，解決了以前最嚴(yán)格水資源管理制度和環(huán)境保護(hù)評(píng)估、考核、獎(jiǎng)懲制度不統(tǒng)一問(wèn)題。

4.實(shí)現(xiàn)了跨區(qū)域水管理的矛盾解決機(jī)制

跨界河湖的管理涉及到不同區(qū)域之間的利益沖突，難以協(xié)調(diào)。而河長(zhǎng)制明確河流分段責(zé)任制，對(duì)交接斷面的水量、水質(zhì)進(jìn)行考核，實(shí)行獎(jiǎng)優(yōu)罰劣，提供了協(xié)調(diào)上下游以及左右岸關(guān)系的制度機(jī)制。

5.實(shí)現(xiàn)了目前的立法難以解決的問(wèn)題

如一些水污染是由岸上的生活垃圾和農(nóng)田的秸稈腐爛造成的，或者由農(nóng)村面源生活污水流入造成的，涉及上下游、左右岸、不同行政區(qū)域和行業(yè)，設(shè)立河長(zhǎng)制，可以突破現(xiàn)有的法律制度和監(jiān)管體制局限，解決現(xiàn)有部門難以解決的問(wèn)題。

6.實(shí)現(xiàn)了把“黨政雙責(zé)”領(lǐng)導(dǎo)優(yōu)勢(shì)運(yùn)用到河湖治理之中

河長(zhǎng)要求黨委負(fù)責(zé)人對(duì)當(dāng)?shù)睾雍h(huán)境負(fù)總責(zé)，使得決策的權(quán)力與責(zé)任更為平衡，有利于把黨的領(lǐng)導(dǎo)優(yōu)勢(shì)充分發(fā)揮到河湖治理中來(lái)。

三、建立新體制下淮河流域水資源保護(hù)模式的建議

1.修改完善流域水資源保護(hù)法律和配套法規(guī)建設(shè)

首先，修改完善《條例》，將河長(zhǎng)制寫進(jìn)《條例》內(nèi)容，完善流域水資源保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制，強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)小組的職能，健全地方政府的責(zé)任制度、流域水資源保護(hù)的協(xié)作機(jī)制，各部門依法履行河湖管理保護(hù)的相關(guān)職責(zé)。其次是進(jìn)一步加強(qiáng)流域水資源保護(hù)監(jiān)督管理法規(guī)制度建設(shè)，完善流域水資源保護(hù)立法體系。

2.抓緊編制出臺(tái)流域水資源保護(hù)規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃

加快編制并出臺(tái)符合河長(zhǎng)制六大任務(wù)要求的流域綜合規(guī)劃和水資源保護(hù)專項(xiàng)規(guī)劃。首先全面摸排、調(diào)查、評(píng)估和跟蹤流域水資源、水環(huán)境、水生態(tài)的現(xiàn)狀和風(fēng)險(xiǎn)，建立檔案，動(dòng)態(tài)管理；然后基于調(diào)查和評(píng)估結(jié)果，在流域?qū)用婢幹凭C合規(guī)劃與水資源保護(hù)規(guī)劃，通過(guò)“河長(zhǎng)制”逐級(jí)落實(shí)。

3.強(qiáng)化河長(zhǎng)制實(shí)施的工程基礎(chǔ)建設(shè)

推進(jìn)流域水環(huán)境綜合治理骨干工程、水量水質(zhì)監(jiān)測(cè)能力建設(shè)，運(yùn)用遙感、無(wú)人機(jī)航拍等手段，加強(qiáng)河湖水域變化、侵占河湖水域等情況跟蹤，抓好流域水資源監(jiān)控與保護(hù)預(yù)警系統(tǒng)建設(shè)，提高水資源調(diào)控能力,為流域水資源保護(hù)創(chuàng)造有利條件。

4.完善社會(huì)公眾參與機(jī)制

充分利用各種媒體和傳播手段，大力宣傳推行河長(zhǎng)制的重要意義。采用“河長(zhǎng)公示牌”“河長(zhǎng)接待日”“河長(zhǎng)微信公眾號(hào)”等方式主動(dòng)展示河長(zhǎng)工作，借助社會(huì)資源進(jìn)一步強(qiáng)化河湖管護(hù)合力，營(yíng)造全社會(huì)關(guān)心河湖健康、支持河長(zhǎng)工作、監(jiān)督河湖保護(hù)的良好氛圍■

（作者單位:淮河流域水資源保護(hù)局233001）