北京市農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉項(xiàng)目PPP運(yùn)作模式探討

裴永剛，毛德發(fā)

（北京市郊區(qū)水務(wù)事務(wù)中心，100195，北京）

北京市農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉項(xiàng)目PPP運(yùn)作模式探討

裴永剛，毛德發(fā)

（北京市郊區(qū)水務(wù)事務(wù)中心，100195，北京）

以北京市當(dāng)前正在開展的“兩田一園”高效節(jié)水工作為背景，結(jié)合北京市農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉設(shè)施建設(shè)、運(yùn)行及農(nóng)業(yè)用水收費(fèi)現(xiàn)狀，闡述了農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉項(xiàng)目引入PPP模式的運(yùn)作程序及回報(bào)機(jī)制，分析了其中的關(guān)鍵要素，并對(duì)PPP模式的工作要點(diǎn)提出了合理化建議。

北京；農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉；PPP；運(yùn)作模式

2014年9月4日，北京市委市政府印發(fā)了 《關(guān)于調(diào)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)方式發(fā)展高效節(jié)水農(nóng)業(yè)的意見》（京發(fā)〔2014〕16號(hào)），推動(dòng)建立“細(xì)定地、嚴(yán)管井、上設(shè)施、增農(nóng)藝、統(tǒng)收費(fèi)、節(jié)有獎(jiǎng)”農(nóng)業(yè)高效節(jié)水新模式。為深入落實(shí)《意見》要求，推進(jìn)北京市高效節(jié)水工作，2017年制定了《北京市推進(jìn)“兩田一園”高效節(jié)水工作方案》(京政辦發(fā)〔2017〕32號(hào))。 方案提出在高效節(jié)水灌溉工程建設(shè)和運(yùn)行維護(hù)方面要?jiǎng)?chuàng)新投融資機(jī)制，推行建管一體化，完善基層水務(wù)管理機(jī)制。強(qiáng)調(diào)各有關(guān)區(qū)在高效節(jié)水灌溉工程規(guī)劃設(shè)計(jì)、材料采購、建設(shè)施工、維護(hù)管理等方面要采取政府與社會(huì)資本合作（PPP）、政府購買服務(wù)等模式,選擇專業(yè)公司參與到高效節(jié)水灌溉工程建設(shè)中來，并建立對(duì)專業(yè)公司的監(jiān)督、考核回報(bào)機(jī)制。

PPP模式引入北京農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉項(xiàng)目是一項(xiàng)新生事物，其運(yùn)作程序、收費(fèi)模式、回報(bào)機(jī)制及后期運(yùn)維管理效率都是當(dāng)前需要考慮的問題。

一、引入PPP模式的意義

傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉項(xiàng)目屬于準(zhǔn)公共項(xiàng)目，主要由政府投資建設(shè)農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉工程，建成后移交到村集體或用水戶使用，后續(xù)的運(yùn)行維護(hù)主要由政府補(bǔ)貼來完成。由于缺少科學(xué)化、專業(yè)化的使用管理，計(jì)收的水費(fèi)不能滿足灌溉設(shè)施正常的維護(hù)更新，很多灌溉設(shè)施建完后，還沒達(dá)到正常的使用年限就失去使用功能或損壞，政府又不得不進(jìn)行新一輪的工程建設(shè)投入。

引入PPP模式后，可以將政府的公益性、宏觀性監(jiān)管職能與企業(yè)的微觀性科學(xué)化管理有機(jī)結(jié)合，減輕政府財(cái)政負(fù)擔(dān)，提高政府投資效率，把政府不好管、管不好的交給企業(yè)管理，政府只需要加強(qiáng)政策引導(dǎo)和監(jiān)管，從而更好地用好、管好農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉設(shè)施。

①節(jié)約工程投資。在項(xiàng)目可行性研究階段，企業(yè)和政府要參與研究，分析項(xiàng)目技術(shù)和經(jīng)濟(jì)的可行性，以確保項(xiàng)目順利實(shí)施。PPP模式下只有當(dāng)項(xiàng)目已經(jīng)完成并得到政府批準(zhǔn)使用后，企業(yè)才能開始獲得收益。因此PPP模式有利于提高效率和降低工程造價(jià)，能夠消除項(xiàng)目完工風(fēng)險(xiǎn)和資金風(fēng)險(xiǎn)。

②有利于發(fā)揮政府職能。充分發(fā)揮政府職能優(yōu)勢(shì)，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)行的監(jiān)管，保證項(xiàng)目正常運(yùn)行、發(fā)揮效益。

③促進(jìn)投資主體的多元化。發(fā)揮企業(yè)資產(chǎn)和服務(wù)優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)投融資體制改革。同時(shí)，企業(yè)參與項(xiàng)目還能推動(dòng)在設(shè)計(jì)、施工、管理等方面的革新。

④風(fēng)險(xiǎn)分配合理。與BOT等模式不同,PPP在項(xiàng)目初期就可以實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)分配，同時(shí)由于政府分擔(dān)一部分風(fēng)險(xiǎn)，減少了企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，從而降低了融資難度，提高了項(xiàng)目融資成功的可能性。政府在分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)也擁有一定的控制權(quán)。

二、農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉項(xiàng)目PPP主要運(yùn)作方式

1.運(yùn)作流程

農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉項(xiàng)目PPP由于有企業(yè)的前期參與和后期管理，與一般的政府投資立項(xiàng)操作流程有一定的區(qū)別，具體流程：區(qū)水務(wù)部門編制可研報(bào)告—在區(qū)發(fā)改委申請(qǐng)項(xiàng)目立項(xiàng)—編制初步實(shí)施方案—區(qū)財(cái)政部門進(jìn)行“兩評(píng)”（物有所值評(píng)價(jià)、財(cái)政承受能力論證）—編制正式的PPP實(shí)施方案—區(qū)政府審查—組織招標(biāo)—政府與企業(yè)訂立合同—項(xiàng)目實(shí)施。

2.回報(bào)機(jī)制

企業(yè)參與節(jié)水灌溉項(xiàng)目的建設(shè)管理必定要實(shí)現(xiàn)一定的盈利，在建設(shè)期，其與一般的基建工程盈利模式一樣，進(jìn)入運(yùn)行維護(hù)期則有所不同。政府實(shí)施節(jié)水灌溉項(xiàng)目的最終目標(biāo)主要是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)節(jié)水、提高農(nóng)業(yè)用水效率，在同樣用水量條件下，提高農(nóng)民的收入。為了實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)，除了工程建得好，還要管得好。這也是企業(yè)要達(dá)到的目標(biāo)，只有這樣，政府才能給予企業(yè)適當(dāng)補(bǔ)貼，使企業(yè)實(shí)現(xiàn)一定盈利。因此，企業(yè)盈利=水費(fèi)+地塊面積×每畝政府補(bǔ)貼+政府節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)-考核扣費(fèi)-企業(yè)運(yùn)管支出?，F(xiàn)階段，按照國(guó)家政策，不增加農(nóng)民用水負(fù)擔(dān)，農(nóng)業(yè)用水收費(fèi)基本處于保本運(yùn)營(yíng)階段，企業(yè)只有通過良好的運(yùn)營(yíng)管理保持設(shè)施的正常運(yùn)行，獲得用戶好評(píng)，提高績(jī)效考核成績(jī)，并實(shí)現(xiàn)節(jié)水，才能取得盈利最大化。

三、農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉項(xiàng)目PPP的關(guān)鍵點(diǎn)

1.PPP與政府購買服務(wù)的區(qū)分

《財(cái)政部關(guān)于堅(jiān)決制止地方以政府購買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》（財(cái)預(yù)〔2017〕87 號(hào)），提出嚴(yán)禁將鐵路、公路、機(jī)場(chǎng)、通信、水電煤氣，以及教育、科技、醫(yī)療衛(wèi)生、文化、體育等領(lǐng)域的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，儲(chǔ)備土地前期開發(fā)、農(nóng)田水利等建設(shè)工程作為政府購買服務(wù)項(xiàng)目。

《中華人民共和國(guó)政府采購法》第二條明確本法所稱采購，是指以合同方式有償取得貨物、工程和服務(wù)的行為，包括購買、租賃、委托、雇用等。本法所稱服務(wù)，是指除貨物和工程以外的其他政府采購對(duì)象。

《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政管理暫行辦法》（財(cái)金〔2016〕92 號(hào)）第35條第4款明確財(cái)政部門應(yīng)根據(jù)財(cái)政承受能力論證結(jié)果和PPP項(xiàng)目合同約定，嚴(yán)格管控和執(zhí)行項(xiàng)目支付責(zé)任，不得將當(dāng)期政府購買服務(wù)支出代替PPP項(xiàng)目中長(zhǎng)期的支付責(zé)任，規(guī)避PPP項(xiàng)目相關(guān)評(píng)價(jià)論證程序。

PPP與政府購買服務(wù)主要區(qū)別是：PPP包含工程建設(shè)，要通過財(cái)政部門組織的物有所值評(píng)價(jià)、財(cái)政承受能力論證，即“兩評(píng)”，而政府購買服務(wù)則不用。

2.農(nóng)業(yè)用水水費(fèi)計(jì)收和使用

農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉項(xiàng)目引入PPP以前，農(nóng)業(yè)用水收費(fèi)基本是村收村管村用。引入PPP模式后，如果仍保持村收村管村用，會(huì)與企業(yè)的統(tǒng)一管理相脫節(jié)，達(dá)不到預(yù)期的科學(xué)化高效化管理效率，如果由企業(yè)統(tǒng)一收費(fèi)，可能農(nóng)戶會(huì)有抵觸情緒。同時(shí)，下一步水資源費(fèi)改稅政策也將出臺(tái)，都需要統(tǒng)籌考慮。

四、幾點(diǎn)建議

1.做好前期項(xiàng)目評(píng)估

根據(jù)北京市委市政府印發(fā)的《關(guān)于調(diào)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)方式發(fā)展高效節(jié)水農(nóng)業(yè)的意見》，北京市郊區(qū)農(nóng)業(yè)將發(fā)展成以糧食、菜田和果園為主的高效節(jié)水灌溉現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。由于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)投入周期長(zhǎng)，產(chǎn)出效益慢，加上郊區(qū)地塊多分散的特點(diǎn)，必須對(duì)項(xiàng)目的投入和效益進(jìn)行合理評(píng)估，前期設(shè)計(jì)更要考慮農(nóng)民的實(shí)際使用。財(cái)政補(bǔ)貼測(cè)算要有可靠的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，既要防止政府資金投入的浪費(fèi)，又要防止企業(yè)投入的虧損。

2.做好水價(jià)測(cè)算

PPP項(xiàng)目引入的企業(yè)，要依靠計(jì)收的水費(fèi)和財(cái)政補(bǔ)貼來維持自身運(yùn)營(yíng)，并實(shí)現(xiàn)盈利。因此，農(nóng)業(yè)用水水價(jià)要在真實(shí)反映用水成本的基礎(chǔ)上，既能保持工程的日常運(yùn)行，又不能增加農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，既體現(xiàn)公平，又體現(xiàn)效率。同時(shí)，每立方米水的水費(fèi)計(jì)收與財(cái)政補(bǔ)貼之間要建立一個(gè)合理的比例。

3.加強(qiáng)對(duì)企業(yè)的績(jī)效考評(píng)

要將企業(yè)的績(jī)效考核結(jié)果與財(cái)政補(bǔ)貼掛鉤，設(shè)計(jì)合適的考核指標(biāo)，包括設(shè)施的維護(hù)水平、節(jié)省水量、農(nóng)戶使用效果、對(duì)使用設(shè)施出現(xiàn)問題的反饋及處理速度等。根據(jù)考核結(jié)果對(duì)管理優(yōu)秀的企業(yè)給予適宜的獎(jiǎng)勵(lì)，激勵(lì)企業(yè)的創(chuàng)新積極性，對(duì)于管理落后的企業(yè)給予處罰，必要的時(shí)候要淘汰出局。

4.加強(qiáng)宣傳

引入PPP模式的目標(biāo)是提高節(jié)水灌溉設(shè)施的使用效率，保證工程的長(zhǎng)效運(yùn)行，給用水戶和社會(huì)帶來良好效益，但最終也要向用水戶計(jì)收水費(fèi)。因此，要加強(qiáng)PPP模式的相關(guān)宣傳，讓村民代表參與工程建設(shè)的監(jiān)督及水價(jià)制定過程。在不增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)的前提下，提高收益和用水感受，這樣才能讓農(nóng)戶更容易接受。

[1]張滿富.新時(shí)期北京市農(nóng)業(yè)高效節(jié)水建設(shè)思路探討[J].中國(guó)水利，2015（11）.

[2]單軍，稅朋勃，劉海波.北京市村鎮(zhèn)供水定額管理計(jì)量收費(fèi)調(diào)查研究[J].中國(guó)水利，2015（18）.

Introduction of PPP model to water-saving irrigation project in Beijing Municipality//

Pei Yonggang,Mao Defa

Discussions are made on introducing Public-Private Partnership (PPP)to agriculture water-saving irrigation,including key factors such as its operational procedure and return mechanism,and also current practices of water conservation in crop fields,vegetable fields and orchards as well as highly-efficient water-saving system construction and operation and water charges for irrigated water use in Beijing Municipality.Valuable suggestions are made accordingly to the key points of PPP model.

Beijing;water-saving irrigation;Public-Private Partnership;operation model

F303.1

B

1000-1123（2017）23-0044-02

2017－11－01

裴永剛，高級(jí)工程師。

責(zé)任編輯 韋鳳年