河長體系下臨沂市河庫確權(quán)劃界探討

王 帥，王建生

（山東省臨沂市水利局，276000，臨沂）

河長體系下臨沂市河庫確權(quán)劃界探討

王 帥，王建生

（山東省臨沂市水利局，276000，臨沂）

在對山東省臨沂市河庫確權(quán)劃界現(xiàn)狀調(diào)查的基礎(chǔ)上，提出河庫確權(quán)劃界存在非法侵占河庫管理范圍內(nèi)土地情況嚴重、部分河道劃界不符合規(guī)定、自然資源類不動產(chǎn)登記比例低、確權(quán)劃界資料缺損嚴重等5個方面的問題。結(jié)合正在推進的河長制要求，提出了進一步全面調(diào)查摸底、編制確權(quán)劃界方案、落實劃界和登記工作責(zé)任、確定劃界標(biāo)準(zhǔn)和方法以及發(fā)揮河長體系優(yōu)勢、著力解決確權(quán)劃界中的難點問題等9條建議。

臨沂市；河庫；確權(quán)劃界；河長制

臨沂市地處魯東南沂蒙山區(qū)，屬淮河流域沂沭泗水系，水系發(fā)達，河庫資源豐富。河道1 207條，其中流域面積50 km2以上河道136條。水庫902座，其中常年水面面積在1 km2以上的32座。四級河長體系的建立實現(xiàn)了對河庫及水利工程的全覆蓋，使每條河道都有了河長，同時也拉開了河長治理管理河庫的序幕。為確保河長治下的河庫管護范圍明確、權(quán)屬清晰、責(zé)任落實，臨沂市水利局聯(lián)合市河長辦公室對河庫確權(quán)劃界進行了積極探討。

一、確權(quán)劃界現(xiàn)狀

1.河道確權(quán)劃界情況

全市河道1 207條。依據(jù)《山東省實施河道管理條例辦法》（以下稱《實施辦法》）規(guī)定，8條河道兩岸有堤防段完成了確權(quán)劃界，領(lǐng)取了國有土地使用證，但多數(shù)未劃定堤防保護范圍。其他1 199條河道未確權(quán)劃界。

2.水庫確權(quán)劃界情況

全市水庫902座，其中大型7座、中型 30 座、小（1）型 152 座、?。?）型713座。依據(jù)《山東省實施大壩安全管理條例辦法》規(guī)定，37座大中型水庫的大壩及附屬工程管理范圍已確權(quán)劃界，保護范圍已劃定。沂水縣22 座小（1）型、118 座?。?）型水庫2016年完成了管理體制改革，同步完成了大壩及附屬工程管理范圍的確權(quán)劃界，領(lǐng)取了不動產(chǎn)權(quán)證書，劃定了保護范圍。莒南縣、臨港區(qū)32座?。?）型水庫、160 ?。?）型水庫已劃定管理范圍，但未確權(quán)，保護范圍已劃定。 其他 98 座小（1）型、435 座?。?）型水庫未確權(quán)劃界。

3.河庫管理單位的辦公與生活區(qū)確權(quán)劃界情況

①河道管理單位。河道管理單位28個，其中5個河道管理局、12個河道管理所的辦公與生產(chǎn)生活用地已確權(quán)劃界；2個河道管理處（所）的辦公場所土地已征用，但未領(lǐng)取國有土地使用證；5個河道管理所、4個河道管理辦公室的辦公場所為租用或占用。

②水庫管理單位。水庫管理單位39個，其中37個大中型水庫管理處（所）的辦公與生活區(qū)已確權(quán)劃界；2個?。?）型水庫管理所的辦公與生活區(qū)已劃界，未確權(quán)。

二、確權(quán)劃界存在的問題

1.非法侵占河庫管理范圍內(nèi)土地情況嚴重

①部分河庫管理范圍內(nèi)的土地被劃成了基本農(nóng)田。1350處河道管理范圍內(nèi)土地、580處水庫管理范圍內(nèi)（消落區(qū)）土地被地方國土資源部門劃成基本農(nóng)田，總面積7 230 km2，分配到戶多年，回收難度非常大。

②部分已確權(quán)土地長期被侵占。雖然已確權(quán)劃界，范圍清晰，界樁醒目，但群眾思想不通，侵占已確權(quán)土地現(xiàn)象時有發(fā)生。1600處河庫管理范圍內(nèi)的920 km2確權(quán)土地被群眾長期占用，清理難度非常大。

③違法建設(shè)項目多。河道管理范圍內(nèi)未批建設(shè)的跨、穿、臨、占河建設(shè)項目多達1200個，包括橋梁、管線、碼頭、漁業(yè)設(shè)施、旅游設(shè)施、休閑娛樂設(shè)施等，特別是河道城區(qū)段兩岸較多，雖經(jīng)多次執(zhí)法清理整頓，但收效甚微。

2.部分河段劃界不符合規(guī)定

沭河莒南縣段、臨沭縣段，將背水坡堤腳外側(cè)2 m劃為護堤地，范圍太小，不符合省《實施辦法》第十四條“5～10 m”規(guī)定。沭河郯城縣段30.802 km，將兩岸堤防護堤地外30m劃為保護范圍，范圍太小，不符合《實施辦法》第十五條“50～200 m”的規(guī)定。

3.已確權(quán)部分自然資源類不動產(chǎn)登記比例低

已確權(quán)劃界河道中，除新沭河20 km、分沂入沭水道20 km兩堤之間范圍已被國家征用外，水庫水域、其他河道管理范圍內(nèi)的水域、灘地、林木等自然資源類不動產(chǎn)未登記。

4.確權(quán)劃界資料缺損嚴重

大中型水庫確權(quán)劃界資料經(jīng)過20多年存放和因管理不善，存在不同程度紙張老化、損壞、字跡模糊、缺頁等問題。其中，2座中型水庫資料字跡模糊、缺圖件，15座大中型水庫登記數(shù)據(jù)與實際情況不符等。

5.未確權(quán)劃界工程數(shù)量多，工作量大

臨沂市還有許多工程未確權(quán)劃界。

三、規(guī)范開展河庫確權(quán)劃界的建議

1.調(diào)查摸底

在3次河庫基本情況普查和排查基礎(chǔ)上，建議進一步開展河庫基本情況和確權(quán)劃界現(xiàn)狀調(diào)查摸底。分析確權(quán)劃界存在的問題，研究開展河庫確權(quán)劃界和解決遺留問題的對策，形成專題調(diào)研報告，為領(lǐng)導(dǎo)決策提供依據(jù)。

2.編制實施方案

建議以市政府文件印發(fā)《臨沂市河庫確權(quán)劃界實施方案》，體現(xiàn)政府主導(dǎo)河庫確權(quán)劃界工作，落實責(zé)任，明確劃界范圍、標(biāo)準(zhǔn)和確權(quán)登記要求。

3.落實責(zé)任

①劃界責(zé)任。依據(jù)《河道管理條例》《水庫大壩安全管理條例》及其對應(yīng)的山東省實施辦法有關(guān)規(guī)定，應(yīng)明確12個縣（區(qū)）的河庫管護范圍由縣（區(qū)）人民政府負責(zé)劃定；4個開發(fā)區(qū)的河庫管護范圍由原劃出縣 （區(qū)）人民政府或由授權(quán)的開發(fā)區(qū)管委會負責(zé)劃定。依據(jù)山東省水利廳等10廳局《關(guān)于開展河湖管理范圍和保護范圍劃定工作的意見》（魯水管字〔2017〕15 號）（下稱省劃界意見）第三（二）條規(guī)定，建議明確劃界工作由縣（區(qū)）水行政主管部門具體實施。流域機構(gòu)和市管河庫的劃界由工程所在縣（區(qū)）水行政主管部門會同流域機構(gòu)或市屬水管單位劃定。

②登記責(zé)任。依據(jù)《不動產(chǎn)登記暫行條例》第二條、第七條規(guī)定，《自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記辦法（試行）》第六條規(guī)定，應(yīng)明確9個縣的河庫管理范圍內(nèi)不動產(chǎn)由縣不動產(chǎn)登記機構(gòu)辦理，3個區(qū)和4個開發(fā)區(qū)的河庫管理范圍內(nèi)不動產(chǎn)由市不動產(chǎn)登記機構(gòu)辦理，跨縣級行政區(qū)河庫管理范圍的不動產(chǎn)由市國土資源局指定辦理。

4.明確范圍和重點

按照河長制全覆蓋要求，《臨沂市全面實行河長制實施方案》（辦字〔2017〕44號）第三條已明確確權(quán)劃界范圍為“全市所有河庫及沿河所建閘壩、泵站、水電站等水利工程，以及有河道功能的灌排渠道”。建議按照省劃界意見要求，明確工作重點是流域面積50 km2以上的136條河道和常年蓄水面積在1 km2以上的32座大中型水庫。特別是5條省級河長河道、17條市級河長河道，應(yīng)率先啟動和完成確權(quán)劃界。

5.確定劃界標(biāo)準(zhǔn)

（1）河道

依據(jù)《河道管理條例》第二十條及《實施辦法》第十四條、第十五條規(guī)定，參照《堤防工程管理設(shè)計規(guī)范》（SL 171—96）第 3.1.2、3.2.1 條，結(jié)合臨沂市河道情況，建議按以下標(biāo)準(zhǔn)劃定。

①管理范圍。有堤防的河道，其管理范圍為兩岸堤防之間的水域、沙洲、灘地(包括可耕地)、行洪區(qū)、兩岸堤防及堤腳外側(cè)5～10 m的護堤地；無堤防的河道其管理范圍根據(jù)歷史最高洪水位、設(shè)計洪水位或規(guī)劃洪水位劃定。

②保護范圍。根據(jù)堤防級別和堤基土質(zhì)條件等，在河道管理范圍的相連地域外劃定50～200 m堤防安全保護區(qū)。河道城區(qū)段堤防保護范圍，建議在確保安全前提下，在以上范圍內(nèi)適當(dāng)調(diào)整。

（2）水庫

依據(jù)《山東省實施水庫大壩安全管理條例辦法》第十一條規(guī)定，結(jié)合臨沂市水庫工程情況，建議按以下標(biāo)準(zhǔn)劃定。

①大壩管理范圍。包括大壩及其附屬建筑物、管理房及其他設(shè)施，設(shè)計興利水位線以下的庫區(qū)。大型水庫主壩河槽段坡腳外200 m，階地段上、下游坡腳外50～200 m；中型水庫主壩河槽段坡腳外100 m，階地段上、下游坡腳外50～100 m；大、中型水庫副壩坡腳外50 m；小型水庫大壩坡腳外30～50 m；大壩壩端以外30～100 m；引水、泄水等各類建筑物邊線以外10～50 m；設(shè)計興利水位線以下的庫區(qū)。

②大壩保護范圍。設(shè)計興利水位線至校核洪水位線之間的庫區(qū)，大型水庫主壩管理范圍的相連地域外300 m，中型水庫主壩管理范圍的相連地域外200 m，大、中型水庫副壩管理范圍的相連地域外150 m，小型水庫大壩管理范圍的相連地域外70～100 m，引水、泄水等各類建筑物管理范圍的相連地域外250 m。

6.劃界方法和注意事項

①建議縣（區(qū)）水行政主管部門成立河庫劃界工作組，抽調(diào)專業(yè)技術(shù)人員，分組開展工作，或委托專業(yè)測繪單位、勘測設(shè)計單位承擔(dān)，并對劃界人員進行崗前培訓(xùn)。

②建議劃界采取現(xiàn)場踏勘方式，并盡量采用激光測距儀、衛(wèi)星定位儀、無人機等先進設(shè)備，現(xiàn)場標(biāo)注界址坐標(biāo)點等矢、標(biāo)量數(shù)據(jù)，繪制地籍四至草圖。建議將有關(guān)數(shù)據(jù)和“天地山東”電子地圖進行校對。

③已確權(quán)劃界且符合規(guī)定的，建議不再重復(fù)劃界；已劃界未確權(quán)、劃界不符合規(guī)定或治理后范圍發(fā)生變化的應(yīng)重新劃界；應(yīng)劃未劃的應(yīng)補充劃界；新建工程應(yīng)完成劃界。

④土地、水域等自然資源類的劃界應(yīng)按單元劃定，標(biāo)注界址坐標(biāo)點，并注明國家所有權(quán)單元號、權(quán)利行使代表等。

⑤對河庫管理范圍內(nèi)國有土地“被侵占、被劃為基本農(nóng)田”的地域，建議在劃界時專門測量登記并形成報告，為領(lǐng)導(dǎo)決策和河長責(zé)任下的“清河行動”提供支持。

⑥建議靈活掌握劃界標(biāo)準(zhǔn)。在確保安全前提下，本著“尊重歷史、考慮現(xiàn)狀、節(jié)約土地、方便群眾”的原則，在標(biāo)準(zhǔn)范圍內(nèi)理性劃定河庫的實際管護范圍，并充分考慮河道城區(qū)段城市規(guī)劃建設(shè)需要及沿河建筑物現(xiàn)狀。

7.及時確權(quán)登記

（1）登記程序

申請—受理—審核（查驗或現(xiàn)場查看）—登簿—公示—繕證發(fā)證—歸檔。

（2）申請單位及受理機構(gòu)

建議水利部門在劃界工作結(jié)束后，嚴格按照不動產(chǎn)登記機構(gòu)要求的資料種類和格式整編劃界成果，及時按程序到相應(yīng)不動產(chǎn)登記機構(gòu)登記確權(quán)。鑒于這次確權(quán)劃界面廣量大、涉及水管單位多等特點，建議9個縣由縣水行政主管部門匯總申報縣不動產(chǎn)登記機構(gòu)確權(quán)登記；3個區(qū)、4個開發(fā)區(qū)由區(qū)水行政主管部門和開發(fā)區(qū)水利工作部門匯總申報市不動產(chǎn)登記機構(gòu)確權(quán)登記。獨立事業(yè)法人的水管單位可單獨申請登記。無管理單位的河庫及水利工程，以縣區(qū)水行政主管部門為管理單位申請登記。

（3）所需資料

①登記申請書?？h區(qū)水行政主管部門或開發(fā)區(qū)水利工作部門行文申請。附所屬河庫及水利工程的劃界資料，并區(qū)分自然資源類和定著物類不動產(chǎn)登記資料。

②申請單位的法人證書、組織機構(gòu)代碼證、辦理人身份證及其復(fù)印件，水管單位法人證書、組織機構(gòu)代碼證及復(fù)印件，授權(quán)委托書。

③已登記部分的國有土地使用證及劃界資料。

④首次登記的工程提交立項審批文件、工程設(shè)計資料。

⑤不動產(chǎn)坐落、界址、空間界限、面積等劃界成果紙質(zhì)材料 （包括圖紙）及電子版。

⑥與其他單位或個人利害關(guān)系的說明材料。

⑦其他材料。

（4）審核和繕證發(fā)證

不動產(chǎn)登記機構(gòu)自受理登記起30個工作日內(nèi)，完成材料審核、查驗、現(xiàn)場查看后，并依法向申請人或單位核發(fā)不動產(chǎn)權(quán)證書或者登記證明。

（5）申請登記注意事項

①管理范圍內(nèi)土地等自然資源類不動產(chǎn)已包含在原國有土地使用證確權(quán)范圍的，依據(jù)《自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記辦法 （試行）》（國土資發(fā)〔2016〕92 號）第四條規(guī)定，不再單獨作為自然資源類不動產(chǎn)重復(fù)登記。

②依據(jù)《不動產(chǎn)登記條例》第三十三條“原國有土地使用證繼續(xù)有效”的規(guī)定，取得國有土地使用證的，且管理范圍未發(fā)生變化的，可不登記。

③管理范圍內(nèi)土地所有權(quán)和使用權(quán)有爭議的，糾紛解決前暫時不予登記。

8.發(fā)揮河長優(yōu)勢，著力解決難點問題

①針對部分管理范圍內(nèi)土地被劃成基本農(nóng)田的問題，應(yīng)充分發(fā)揮市縣黨政主要領(lǐng)導(dǎo)兼任同級總河長優(yōu)勢，建議由總河長協(xié)調(diào)國土資源部門，用村集體預(yù)留耕地置換法解決。

②針對部分已確權(quán)土地被長期侵占的問題，應(yīng)發(fā)揮市、縣、鄉(xiāng)黨政領(lǐng)導(dǎo)兼任河長和村兩委成員兼任村級河長（義務(wù)河長）的優(yōu)勢，建議由河長負責(zé)，河段長分段負責(zé)，村兩委成員做好群眾工作，納入“清河行動”徹底清理整頓。對未批涉河建設(shè)項目，應(yīng)進行防洪影響評價，根據(jù)影響安全程度，采取拆除或工程措施補救。

③對安全影響不大的可耕地部分，依據(jù)《物權(quán)法》第一百一十八條、第一百一十九條規(guī)定，經(jīng)河長、河段長同意，建議采取有償方式繼續(xù)由群眾耕種，但必須簽訂安全協(xié)議。

9.水利部門要積極主動

水利部門要主動協(xié)調(diào)國土資源部門，扎實做好河庫確權(quán)劃界工作，借助河長制解決河庫管理存在的諸多問題，促進全市水生態(tài)文明建設(shè)再上新臺階。

[1]史仁朋.棗莊市全面推行河長制的探討[J].中國水利，2016（2）.

[2]劉志峰.山東省全面實行河長制的工作構(gòu)想[J].中國水利，2016（4）.

[3]石忠偉.煙臺推進河長制管理的主要做法及思考[J].中國水利，2016（4）.

Defining of boundaries and ownership of rivers and reservoirs of Linyi City under river chief system

Wang Shuai,Wang Jiansheng

According to investigation on current status of defining boundaries and ownership of rivers and reservoirs in Linyi City of Shandong Province,studies have been made on five aspects such as illegal occupation of land within the administrative boundary of reservoir,failing to comply with standards for defining boundary and ownership,low percentage of registration of resource-type real property and damage or loss of related materials.Thus,nine suggestions are made to overcome these difficulties with definition of right and boundary,e.g.detailed investigation,working out plans,assigning responsibility and accountability,finalizing standard and methods,and taking advantage of river chief system.

Linyi City;river and reservoir;defining boundary and ownership;river chief system

TV879+D923.2

B

1000-1123（2017）20-0016-03

2017-09-08

王帥，工程師。

責(zé)任編輯 韋鳳年