明天我們需要怎樣的產業(yè)政策

無論從上面我們闡述的歷史事實，還是從經濟學理論分析來講，產業(yè)政策并不必然是會失敗的，也并不必然是成功的。產業(yè)政策需要在一定的條件下才能成功。由于人類認知和信息的不完全性的限制，我們不可能找到產業(yè)政策成功的充分條件，但我們通過歷史資料研究可以發(fā)現一些產業(yè)政策成功的必要條件。盡管即使?jié)M足全部必要條件，我們也不能保證一項產業(yè)政策的成功，但至少我們可以提高產業(yè)政策成功的概率。鑒于現實中產業(yè)政策較低的成功率，這也是件了不起的工作，也應當是我們回顧和反思我國產業(yè)政策的關鍵所在。正如哈佛大學經濟學教授丹尼·羅德里克所指出的，政府失靈與市場失靈不是關鍵，創(chuàng)造產業(yè)政策制度化框架設計指南更為實用。換言之，與其討論政府是否應該出臺產業(yè)政策，不如討論如何改革政府機制，讓政府出臺有良好效果的產業(yè)政策的概率提升。

一、未來需要更有效的產業(yè)政策

無論是學者還是官員，在考慮制定新的產業(yè)政策之前，都應該對過去的不成功的做法進行很好的總結和反思，提出一些切實有效的改進辦法，把小概率事件變成大概率事件。那么產業(yè)政策怎樣做才能變得有效？

（一）尊重市場在資源配置中的決定性作用

發(fā)展新型產業(yè)，尤其要注重發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，更好而不是更多地發(fā)揮政府的作用。正如前文所述，我們國家的產業(yè)政策中曾經出現過以政府判斷、選擇代替市場判斷和市場選擇的問題，這個問題對經濟發(fā)展的負面影響非常嚴重。如果政府甄別產業(yè)尚存在爭議的話，那么政府選擇特定工藝、技術、企業(yè)規(guī)模等是極其可笑和荒唐的，是典型的無視市場的表現。某個行業(yè)里面，何種產品、何種技術、何種工藝未來會在市場競爭中勝出，除了市場競爭之外，誰也不知道，誰也不能代替市場競爭人為決斷。類似這樣的問題，在以后的產業(yè)政策中還是要堅決避免的。

從理論上來說，政府進行產業(yè)甄別也是不可行的，但考慮的我國的實際，在今后很長的一個歷史時期，產業(yè)甄別不可避免，但我們要充分吸取教訓，在產業(yè)甄別中要充分考慮市場因素。當然，如何適當超前地選擇符合比較優(yōu)勢的產業(yè)作為扶持對象，仍然是說起來容易做起來難。而且，從概率上來講，成功的概率也不會很高，這是我們必須面對的客觀事實。

（二）不損害市場競爭

市場之所以能高效配置資源，一個重要的原因即是競爭機制。如果市場的競爭機制遭到損害，那么市場配置資源的效率也會大打折扣。

過去的產業(yè)政策中出現了政府直接決定企業(yè)是否有資格進入某種私人物品生產的現象，如過去國家采取產業(yè)政策支持家電和汽車等行業(yè)的發(fā)展，不但選定重點支持企業(yè)，還不許其他企業(yè)進入，是很糟糕的做法。政府選擇優(yōu)勝者，不僅容易引發(fā)企業(yè)對政策公平性的懷疑，也容易滋生各種腐敗，從多個方面破壞市場的效率，導致“劣幣驅逐良幣”的現象。此外，這種人為的選擇，也會扭曲企業(yè)的激勵，進而導致政策偏離最初的設想?，F實中不少企業(yè)為了獲得政府政策的支持，把工作的重點放在了政府公關而不是研發(fā)創(chuàng)新上。一些業(yè)內專家和學者研究發(fā)現，我國政府的大部分創(chuàng)新補貼流向了創(chuàng)新比較少的國有企業(yè)，這就說明關系比創(chuàng)新重要。應該來說，這與政府支持創(chuàng)新的最初愿望是背道而馳的。所以，在今后的產業(yè)政策中，必須要仔細考量新的政策是不是會損害市場競爭，損害市場競爭的產業(yè)政策絕對不能通過。

（三）謹慎干預

干預的目的只有一個，就是消解產業(yè)形成和發(fā)展的瓶頸。政府干預一個產業(yè)的手段有很多，可以選擇補貼，也可以選擇管理準入門檻，補貼也可以選擇不同的環(huán)節(jié)。比如現在支持新能源汽車，政府的選擇是撒胡椒面式地補貼后端的消費者。這當然可以讓生產商有利可圖，繼續(xù)投入研發(fā)活動。但這可能不是最佳的政策選擇。新能源汽車的技術瓶頸在電池，一是成本，二是壽命，三是安全性。我國的新能源汽車能不能形成國際競爭力，關鍵還是看電池技術能否獲得突破性的進展。國家應該把資金和科研力量集中起來支持前端的電池研發(fā)，也許這比分散地支持所有的汽車企業(yè)各自為政搞開發(fā)更加有效。

（四）要有退出機制

我國支持勞動密集型制造業(yè)的政策能夠獲得成功，除了符合比較優(yōu)勢和不限制競爭之外，就是及時退出。產業(yè)政策是臨時幫助新興產業(yè)形成的，不是長期支持它們發(fā)展的。很多國家的“幼稚產業(yè)”一直成長不起來，就是因為政府把這些重點企業(yè)保護了起來。保護政策一直不退出，這些所謂的“創(chuàng)新企業(yè)”也就變成了一個特殊的利益群體，可以躺在國家政策的身上討生活，哪里還會有創(chuàng)新的動力和能力？所以，在制定任何一個產業(yè)政策的時候，都必須同時設計一個退出機制。過了一段時期，如果新興產業(yè)還是沒能發(fā)展起來，就應該果斷放棄，不應該讓它變成國家長期的負擔。

（五）要做事后評估

地方執(zhí)行產業(yè)政策，要么大家都跟著中央跑。中央倡導發(fā)展新技術產業(yè)，各地不顧當地的實際情況，全國都下同一盤棋。要么換一茬官員就改一套思路，沒有一套方案能夠堅持到底。說到底，還是干部評價體系出了問題，雖然政績至上，做的都是表面化的文章，但決策者并不承擔政策后果。以工信部出臺政策支持嬰兒奶粉為例，最后國家的錢是產生了預期的目的、打了水漂還是進了特定個人或是機構的腰包，反正完全無從得知。所以，要執(zhí)行產業(yè)政策，首先應該設立評估制度，特別是請第三方機構對每一項產業(yè)政策的效果做獨立評估。決策官員必須承擔相應的責任。

二、在反思基礎上提高產業(yè)政策水平

產業(yè)政策扎根于中國經濟發(fā)展的深處，在今后很長的時間里，產業(yè)政策仍然是經濟發(fā)展不可或缺的重要組成部分。近年經濟增速持續(xù)下行，背后有周期性和趨勢性因素的作用，但最大的變化是過去長期支持經濟增長的勞動密集型制造業(yè)和資源型重工業(yè)失去了活力，現在迫切需要培養(yǎng)和發(fā)展新的有競爭力的制造業(yè)和服務業(yè)，支持下一個階段的經濟增長。所以，現在迫切需要做的，一方面是讓已經失去競爭力的舊的產業(yè)轉型、升級或者退出，另一方面是讓新興產業(yè)更快地形成并發(fā)展。因此，產業(yè)政策在今后一段歷史時期仍將扮演重要的角色。但是，鑒于產業(yè)政策在實際中出現的種種問題，產業(yè)政策再也不能按照過去的老路走下去。

（一）在反思的基礎上重新認識產業(yè)政策中政府作用的邊界

正如前文所述，中國產業(yè)政策的一個顯著特點就是以政府的判斷和選擇來代替市場機制，以政府對于產品、技術和工藝的選擇，來替代市場競爭過程中對于產品、技術和工藝的選擇；以政府對市場供需狀況的判斷以及控制供給來代替市場的協調機制。

實施這樣的產業(yè)政策，產業(yè)政策制定者需要關于生產成本、消費者偏好、開發(fā)新產品及實現技術創(chuàng)新的所有知識，而這些知識只能依靠市場競爭過程的展開而逐漸顯示和暴露出來，在市場過程產生這些信息之前獲取它們是無法實現的。并且這些知識具有的主觀性、私人性和分散性，伴隨著默示的和與特定時空有關的知識，是無法進行匯總的知識，政策制定部門無法利用這些知識進行有意義的統計并據此進行正確的經濟計算和預測。

競爭是一個發(fā)現某些事實和知識的過程，通過競爭過程市場能夠解決分散知識的利用問題。如果不存在競爭，這些事實要么仍然不為人所知，要么至少不被利用。在市場競爭所凸顯或隱含的利潤機會的驅使下，經濟主體積極主動地去發(fā)現、獲取和利用未被他人發(fā)現的經濟世界的知識，通過知識的交流、傳播和擴散及其他學習過程，進行試錯、糾錯和適應的市場行動，進而推動知識增長和經驗積累促使新知識和新技術的出現。有關技術、偏好和其他數據等有關信息尚未為人所知時，競爭作為發(fā)現這些信息的動態(tài)過程，是經濟主體分散和默示的知識的協調過程。信息是競爭過程的結果，“哪些產品是稀缺的或哪些東西是產品，其稀缺程度有多大、價值有多高，這恰恰是有待競爭過程發(fā)現的事實”，包括有關市場的信息和知識以及有關制度的信息與知識。競爭是一個發(fā)現的過程，不管是運用于經濟還是運用于科學，都不可能預先知道尚未展開之過程的結果。

因而，政府不可能在產品、生產設備、工藝、技術和產量等方面的選擇上比市場更有效率。政府代替市場機制來進行選擇，反而可能會壓制經濟主體進行知識發(fā)現的積極性，阻礙市場自發(fā)調整過程，導致市場運行效率低下，在產業(yè)政策中應盡量避免以政府選擇來代替市場機制。

我國產業(yè)政策中，另一個典型特點就是政府通過市場準入、投資項目審批和選擇性培育特定企業(yè)，來提高市場集中度和培育大規(guī)模企業(yè)，以優(yōu)化產業(yè)組織結構。這種政策混淆了結果與過程。一定時期特定市場的企業(yè)數量、市場結構及產業(yè)組織形態(tài)是特定競爭過程的暫時結果，本身并無多大的意義。競爭性集中之所以有效率，是因為競爭性過程的選擇性作用。脫離開這一過程片面的強調集中度的效率是毫無意義的。

產業(yè)集中是競爭性爭勝過程的必然趨勢，是企業(yè)不斷創(chuàng)新和適應環(huán)境的市場過程之必然結果。只有經由競爭才能夠最終判定誰能勝出，只有經過無數次爭勝競爭試驗過程才能篩選出暫時的贏家。因此，政府不可能代替市場競爭性過程來選擇真正的贏家。

倘若政府干預代替市場選擇過程進行勝者的選擇，導致產生自發(fā)的發(fā)現過程的競爭的消失，其結果必然是促使被選擇的經濟主體不需要經歷競爭對手對自身生存和盈利所帶來的威脅，失去積極探尋、發(fā)現和獲得依靠市場過程的展開所逐漸顯示和暴露出來的滿足消費者的需求和產品知識的動力，失去追求以較低成本實現消費者偏好的創(chuàng)新激勵，進而失去動態(tài)競爭的市場效率，而整個市場必然失去甄別、發(fā)現、利用和創(chuàng)造新知識的動力，行動主體對利潤機會所保持的警覺也會消失。由此就帶來了另一問題：政府對勝者的選擇也使得經濟主體通過非市場手段俘獲政策制定者的不良現象更為嚴重和普遍，由此進一步扭曲了市場過程的有效運行。

（二）提升產業(yè)政策決策的透明性和開放性

過往產業(yè)政策制定中經常出現閉門造車現象，各部門小范圍制定產業(yè)政策，實際調研和考察不夠，對學術界和企業(yè)界的意見聽取不夠，這往往導致產業(yè)政策脫離實際，政策水平低下。

今后的產業(yè)政策制定中，要堅持調研現行，在實踐調研的基礎上提出問題；要廣開言路，多聽專家學者意見；要重視企業(yè)層面的意見，多聽聽企業(yè)家的意見。

（三）要對產業(yè)政策實施進行動態(tài)監(jiān)控，定期評估

客觀上，由于認知能力限制和不完全信息，無法確保產業(yè)政策的正確性和有效性，因而，需要在實踐中不斷評估和修正，防止不適當的政策長期運行帶來嚴重后果。這就要求同時配套建立政策修正機制和退出機制。

今后的產業(yè)政策要實行運行監(jiān)控制度，要建立相關的機構跟蹤產業(yè)政策的效果，定期調研產業(yè)政策的效果，發(fā)現問題比較嚴重的要通過修改政策加以改進。同時，要建立產業(yè)政策定期評估機制，每隔一年或者幾年，委托第三方評估機構對政府制定實施的產業(yè)政策進行評估，評估顯示政策沒有實現預期目標的，要進一步論證、改進；評估顯示嚴重脫離實際的，要及時退出，以便將負面影響降至最低。