土地資源紅線的內(nèi)涵詮釋與制度構(gòu)建

(廣東外語外貿(mào)大學(xué),廣東 廣州 510420)

土地資源紅線的內(nèi)涵詮釋與制度構(gòu)建

楊治坤,吳賢靜
(廣東外語外貿(mào)大學(xué),廣東 廣州 510420)

我國(guó)劃定土地資源紅線是為了實(shí)現(xiàn)土地資源的節(jié)約利用而設(shè)定的土地資源總量和土地資源利用效率的控制目標(biāo),土地資源紅線的內(nèi)涵包括土地資源總量控制和土地環(huán)境質(zhì)量維護(hù)。我國(guó)劃定土地資源紅線的價(jià)值在于為土地資源利用設(shè)置限值,維持土地生態(tài)價(jià)值。構(gòu)建完備的土地資源紅線制度體系,主要包括土地資源規(guī)劃制度、土地分類管理制度、耕地利用制度和耕地資源保護(hù)制度。

土地資源紅線;資源利用限值;土地生態(tài)功能;土地資源紅線制度體系

1 土地資源紅線的提出及其目標(biāo)

為落實(shí)“切實(shí)保護(hù)耕地”這一基本國(guó)策,2013年中央農(nóng)村工作會(huì)議提出堅(jiān)守“18億畝耕地紅線”,以確保我國(guó)13億人口“舌尖上的安全”?！度珖?guó)土地利用總體規(guī)劃綱要(2006—2020年)》也提出:到2015年我國(guó)耕地保有量保持在18億畝,即通常所說的“堅(jiān)守18億畝耕地紅線”,并直接體現(xiàn)在“十二五”規(guī)劃中。這份綱要用6項(xiàng)約束性指標(biāo)和9大預(yù)期性指標(biāo)來界定未來15年我國(guó)土地利用的目標(biāo)和任務(wù)。這6項(xiàng)約束性指標(biāo)集中在基本農(nóng)田保護(hù)面積、新增建設(shè)占用耕地規(guī)模、耕地保有量、城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模、人均城鎮(zhèn)工礦用地、新增建設(shè)占用耕地規(guī)模這些指標(biāo)之中;預(yù)期性指標(biāo)包括園地面積、林地面積、牧草地面積等?！?8億畝耕地紅線”不僅僅是一句口號(hào),這是對(duì)我國(guó)農(nóng)業(yè)大國(guó)戰(zhàn)略定位的深層次思索,同時(shí)也是對(duì)我國(guó)目前耕地減少、城鎮(zhèn)化發(fā)展、人地矛盾和糧食短缺問題的應(yīng)對(duì)策略[1]?！?8億畝耕地紅線”蘊(yùn)含的是土地資源科學(xué)發(fā)展、有序發(fā)展、限度發(fā)展的全新理念。

國(guó)家生態(tài)保護(hù)紅線體系具體包括生態(tài)功能保障基線、環(huán)境質(zhì)量安全底線和自然資源利用上線(簡(jiǎn)稱“生態(tài)功能紅線、環(huán)境質(zhì)量紅線和自然資源紅線”)[2],旨在提升我國(guó)生態(tài)功能,改善環(huán)境質(zhì)量,實(shí)現(xiàn)永續(xù)利用資源。我國(guó)的自然資源紅線是根據(jù)資源要素安全利用和高效利用需要而設(shè)置的資源利用數(shù)量的最高限值,或資源利用效率的最低要求。根據(jù)不同的資源要素,自然資源紅線又可分為土地資源紅線、水資源紅線、林業(yè)資源紅線、濕地紅線和其他資源紅線。我國(guó)設(shè)置自然資源紅線是為了提高自然資源利用效率,將自然資源利用效率控制在最低要求(自然資源紅線)之上,也是為自然資源使用量設(shè)置上限,將自然資源開發(fā)利用的總量控制在限值(自然資源紅線)之下。作為自然資源紅線之一的種類,土地資源紅線是指為了實(shí)現(xiàn)土地資源的節(jié)約利用和高效利用設(shè)定的土地資源總量控制目標(biāo)和土地資源開發(fā)利用效率控制目標(biāo),是與科學(xué)發(fā)展相適應(yīng)的資源管理底線。實(shí)現(xiàn)土地資源的合理利用,建立和諧的人地關(guān)系是劃定和堅(jiān)守我國(guó)土地資源紅線的根本目標(biāo)。

2 土地資源紅線的內(nèi)涵

土地資源紅線的內(nèi)涵具有雙重面向,包括土地資源總量控制和土地環(huán)境質(zhì)量維護(hù)兩方面的要求。土地資源總量保障和土地環(huán)境質(zhì)量維護(hù),兼顧土地資源的量和質(zhì)的層面,才可能從根本上滿足人們生產(chǎn)生活對(duì)土地資源的需求、人們?nèi)找嬖鲩L(zhǎng)的食物需要和生態(tài)安全的保障訴求。

2.1 土地資源總量控制

土地資源紅線,首先是具有“量”的內(nèi)涵,即“18億畝耕地紅線”的總量不可突破。劃定土地資源總量底線的根本目標(biāo)是確保糧食安全、保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展所需要的最低耕地保有量。劃定“耕地資源紅線”的現(xiàn)實(shí)壓力是我國(guó)13億人口“舌尖上的安全”,基本出發(fā)點(diǎn)是為了解決人口增長(zhǎng)對(duì)糧食需求量加大與耕地生產(chǎn)力之間的矛盾。為了預(yù)防和解決糧食安全問題,耕地保有總量是維持糧食安全的直接需要。為土地資源總量設(shè)定最低限額,取決于土地資源的自然屬性。土地資源代表著自然資本的最重要元素,需要幾百年才可能形成。自然資源紅線反映的是自然資源的最低保有量或最大開采量,超過這個(gè)量自然資源就無法得到更新[3]。

土地作為最基礎(chǔ)的物質(zhì)資料和最根本的自然資源,對(duì)人類生產(chǎn)生活的基礎(chǔ)價(jià)值和支撐功能是顯而易見的。土地資源空間位置固定,在進(jìn)行土地資源合理配置的過程中無法進(jìn)行不同城市和區(qū)域間的調(diào)和,只能進(jìn)行城市內(nèi)部的土地資源總量和結(jié)構(gòu)的調(diào)整[4]。維持農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的土地資源必須被視為滿足由于世界人口增加而日益擴(kuò)大的食物需求的關(guān)鍵性因素[5]。當(dāng)前,人地矛盾越來越尖銳,人們已認(rèn)識(shí)到要回歸自然就必須建立人土相依、愛護(hù)土地的和諧關(guān)系,只有這樣才能實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。劃定土地資源紅線不但要注重土地資源總量控制,而且要注重土地資源的質(zhì)量維護(hù)。從總量視角設(shè)定土地資源最低保有量,從質(zhì)量視角設(shè)定土地資源總量、土壤環(huán)境質(zhì)量和土地資源的持續(xù)生產(chǎn)力。

2.2 土地環(huán)境質(zhì)量維持

土地資源紅線還有“質(zhì)”的面向,即保證18億畝耕地的土壤環(huán)境質(zhì)量、保證土地資源的持續(xù)生產(chǎn)能力。有一種觀點(diǎn)警示,當(dāng)新開墾的低質(zhì)量的耕地被用來補(bǔ)償耕地流失時(shí),高質(zhì)量的耕地被占用是不可避免的,耕地質(zhì)量有可能會(huì)退化。因此,即使嚴(yán)守“18億畝耕地紅線”總量,仍然不可避免地是耕地質(zhì)量下降以及由此帶來的食品安全風(fēng)險(xiǎn)和其他生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)[6]。土地資源紅線“質(zhì)”的要求,它蘊(yùn)含的根本要求是不能突破土壤環(huán)境容量的最高閥值。人類不斷發(fā)展的技術(shù)和人類對(duì)土地資源持續(xù)增加的需求,有可能會(huì)將土地環(huán)境質(zhì)量和生態(tài)系統(tǒng)推向臨界值,土地資源紅線同樣要求耕地健康和產(chǎn)能健康,即是為了保障土地環(huán)境質(zhì)量的閥值不被突破,以及土地生態(tài)系統(tǒng)平衡不被打破。土地環(huán)境容量閥值是依據(jù)自然規(guī)律、土地環(huán)境和生態(tài)系統(tǒng)的自我修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)劃定的,一旦超越了這個(gè)底線,土地環(huán)境就很難自我修復(fù),將引發(fā)生態(tài)災(zāi)難。如果人們對(duì)土地資源和土壤環(huán)境的使用強(qiáng)度過大,或施加于土壤環(huán)境之中過多的污染物質(zhì)而將其推至生態(tài)環(huán)境穩(wěn)定閥值的邊界,土壤生態(tài)系統(tǒng)的波動(dòng)就會(huì)通過降低生態(tài)系統(tǒng)水平的方式來保持生態(tài)穩(wěn)定。一旦超越了土地資源紅線質(zhì)的要求,就是超越了土地環(huán)境可承受的環(huán)境閥值[7]。土地資源紅線對(duì)土地資源質(zhì)量要求的根本意義在于約束人類對(duì)土地資源的無序利用行為和濫用土地資源的行為,本質(zhì)是維護(hù)土地資源的高效和綜合利用,維護(hù)土地資源對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)和生態(tài)系統(tǒng)的基礎(chǔ)性支撐作用。

3 土地資源紅線的價(jià)值導(dǎo)向

3.1 為土地資源利用設(shè)置限值

法律和政策強(qiáng)化對(duì)土地資源和土壤環(huán)境質(zhì)量維護(hù)的現(xiàn)實(shí)壓力在于:近幾十年來,我國(guó)以科技進(jìn)步和科學(xué)技術(shù)大規(guī)模使用為背景的工農(nóng)業(yè)急劇發(fā)展,對(duì)土地資源的需求呈幾何倍數(shù)增長(zhǎng),使土壤環(huán)境質(zhì)量發(fā)生了根本性變化。現(xiàn)代工業(yè)化所造成的對(duì)土地資源濫用和土壤環(huán)境污染的規(guī)模之大,影響之深前所未有。土地資源紅線是我國(guó)所有資源紅線中最重要一條,這是由土地的自然屬性和土地對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)的基礎(chǔ)作用決定的。對(duì)自然資源的分類,最有意義的當(dāng)屬不可再生資源和可再生資源的劃分方式。不可再生資源可能會(huì)面臨潛在儲(chǔ)量被用盡的風(fēng)險(xiǎn),這可用“耗竭率”——取決于需求狀況、產(chǎn)品耐用性和產(chǎn)品再利用能力這一概念來進(jìn)行表征和測(cè)度?？稍偕Y源具有自然再生的能力,以一定的速率擴(kuò)大可再生資源的流量。太陽能、魚類、森林、動(dòng)物都是可再生資源。對(duì)一些可再生資源而言,其流量大小和可持續(xù)性主要取決于人類的利用狀況[8]。對(duì)不可再生資源的透支會(huì)使供給被耗光的速度加快,只有當(dāng)需求控制在一定范圍內(nèi),生態(tài)系統(tǒng)提供資源的能力以及人與生態(tài)系統(tǒng)可持續(xù)的相互作用才有可能實(shí)現(xiàn)[9]。在各種環(huán)境、資源和生態(tài)要素日益緊缺和飽和的情況下,集約使用和保護(hù)環(huán)境、資源與生態(tài)要素是人類生產(chǎn)、生活和發(fā)展的主要渠道[10]。土地資源屬于不可再生資源,土地的形成和演化需要數(shù)百年,因此應(yīng)當(dāng)根據(jù)其屬性設(shè)置資源紅線。即為土地資源的利用設(shè)置最高限值,將土地資源的總量控制在可更新的范圍內(nèi)。

3.2 維持土地生態(tài)價(jià)值

“土地”一詞不但被理解為土壤,而且還被理解為產(chǎn)生各種生物個(gè)體——浮游生物、草、樹、蜥蜴、松鼠、鳥和人,具有生物與非生物之間復(fù)雜的相互作用[11]。土壤是陸地生態(tài)系統(tǒng)的有機(jī)組成部分,它構(gòu)成陸地表面與巖石基底的中間層[12],構(gòu)成了有機(jī)界和無機(jī)界,即生命和非生命聯(lián)系的中心環(huán)節(jié)[13]。土地和土壤不只是一個(gè)能量的源泉,該能量還在土壤、植物和動(dòng)物之中循環(huán)流動(dòng)。能量流動(dòng)和生物群落的復(fù)雜結(jié)構(gòu)構(gòu)成人類生產(chǎn)、生活的基本空間。土地、水、植物、動(dòng)物與人類共同構(gòu)成生物圈和地球生命共同體。理解了土地的資源屬性和土壤的生態(tài)功能,不難理解土地資源紅線對(duì)人類社會(huì)生態(tài)系統(tǒng)的支撐功能。

土壤生態(tài)功能對(duì)生態(tài)系統(tǒng)平衡和維持生態(tài)系統(tǒng)的服務(wù)功能至關(guān)重要,這一點(diǎn)已在《歐盟土壤框架指令》中已得到了明確認(rèn)識(shí)。在該指令中將土壤生態(tài)功能概括為:①生產(chǎn)生物;②存儲(chǔ)、過濾和轉(zhuǎn)移養(yǎng)分、營(yíng)養(yǎng)物質(zhì)和水;③生物多樣性蓄水池,作為動(dòng)植物棲息地、物種和基因庫(kù);④野生物質(zhì)的來源;⑤作為碳庫(kù);⑥地理和考古學(xué)遺傳物質(zhì)的檔案館[14]。作為一種重要的資源,土地還有一些能影響其他自然資源的特征,如土地能提供多種服務(wù),包括為所有的陸地生物而不僅僅是為人類提供棲息地。健康的土壤是指一個(gè)具有生物多樣性和高度生物活性的土壤。即具備水土協(xié)調(diào)、養(yǎng)分平衡、不受污染,并有可持續(xù)自凈能力的土壤[15]。健康的土壤凸顯土壤的固體、液體和氣體體系的物理性狀、化學(xué)組成、化學(xué)變化與生物學(xué),特別是微生物活性,如何最大限度地抵御、緩解和凈化外來污染物的能力以生產(chǎn)健康的食品。土地資源紅線是維護(hù)土壤生態(tài)系統(tǒng)和區(qū)域生態(tài)安全的“生命線”、維護(hù)公眾健康的“保障線”、促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展的“警戒線”。

4 土地資源紅線制度體系構(gòu)建

如何堅(jiān)守土地資源紅線？有些社會(huì)制度導(dǎo)致過度開發(fā)公共所有資源成為個(gè)人理性的選擇,從而造成公共資源的悲劇。在這種情況下,我們需要建立新的制度來保證可持續(xù)應(yīng)用成為理性的選擇[16]。生態(tài)紅線最初是作為一項(xiàng)政策被提出的,2014年我國(guó)修訂的《環(huán)境保護(hù)法》將其法定化,使之具有法律強(qiáng)制力,成為“最嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)制度”的一種。制度是指穩(wěn)定的、受到尊重的和不斷重現(xiàn)的行為模式,而制度化是整治組織與程序獲得價(jià)值和穩(wěn)定性的過程[17]。構(gòu)建土地資源紅線制度是生態(tài)文明制度體系的重要環(huán)節(jié),《關(guān)于劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線的若干意見》提出將生態(tài)紅線制度作為實(shí)施國(guó)土空間管制制度的具體舉措,以提高生態(tài)產(chǎn)品供給能力和生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能、健全生態(tài)文明制度體系。土地資源紅線作為一項(xiàng)新生事物,目前我國(guó)與相關(guān)的法律制度還處于零散、無體系狀況。為了最大程度地發(fā)揮法律制度保障土地資源紅線的作用,有必要整合和構(gòu)建我國(guó)體系化的土地資源紅線制度。

4.1 土地資源規(guī)劃制度

土地資源規(guī)劃制度必須從全局對(duì)土地資源總量控制、利用方式、利用規(guī)模、利用效率等進(jìn)行配置。土地資源規(guī)劃制度在土地資源紅線制度體系之中處于核心地位,對(duì)其他土地資源紅線制度體系起到引導(dǎo)作用。《全國(guó)土地利用總體規(guī)劃綱要(2006—2020年)》提出為了守住18億畝耕地紅線,我國(guó)應(yīng)當(dāng)在控制耕地流失、補(bǔ)充耕地、修復(fù)耕地、基本農(nóng)田建設(shè)和保護(hù)耕地質(zhì)量、統(tǒng)籌利用其他農(nóng)用地、節(jié)約和集約利用農(nóng)用地等幾個(gè)方面展開。土地資源規(guī)劃制度應(yīng)當(dāng)著力把握以下幾個(gè)方面的問題。

土地資源規(guī)劃與其他主體規(guī)劃的銜接：土地資源規(guī)劃作為我國(guó)三大規(guī)劃的一種,在編制過程中應(yīng)當(dāng)與其他主體規(guī)劃保持一致,與土地資源規(guī)劃密切相關(guān)的規(guī)劃有國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展總體規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)規(guī)劃、城市建設(shè)規(guī)劃等。這些規(guī)劃涉及到國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展、環(huán)境保護(hù)、城市規(guī)劃、農(nóng)業(yè)等行政部門。相關(guān)規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃的協(xié)調(diào),一方面體現(xiàn)在規(guī)劃內(nèi)容上,另一方面也要求相關(guān)部門之間的溝通與協(xié)調(diào)。

土地資源規(guī)劃的實(shí)施：土地資源規(guī)劃雖然是從戰(zhàn)略全局角度對(duì)土地資源進(jìn)行配置的,但作為規(guī)范性文件的“軟法”特點(diǎn)使其實(shí)施和執(zhí)行力度有限。因此,土地資源規(guī)劃制度不能僅僅停留在設(shè)置的目標(biāo)層面,關(guān)鍵是必須落到實(shí)處。土地資源總體規(guī)劃的實(shí)施應(yīng)當(dāng)是自上而下的,下級(jí)土地資源規(guī)劃必須以貫徹上級(jí)土地規(guī)劃為基準(zhǔn)。按照下級(jí)規(guī)劃服從上級(jí)規(guī)劃的原則,地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)逐級(jí)落實(shí)上級(jí)人民政府劃定的土地資源規(guī)劃要求和指標(biāo)。省、直轄市和自治區(qū)的土地資源規(guī)劃以國(guó)家層面的土地利用的總體規(guī)劃為基礎(chǔ),不可超越國(guó)家總體規(guī)劃目標(biāo),同時(shí)確定本級(jí)行政區(qū)土地利用的目標(biāo)和指標(biāo)。同樣,設(shè)區(qū)的市和縣(縣級(jí)市)的土地資源規(guī)劃以省、直轄市和自治區(qū)土地資源規(guī)劃為基礎(chǔ),突出本行政區(qū)域的土地利用結(jié)構(gòu)和布局特點(diǎn),以及突出空間性和結(jié)構(gòu)性,明確城鎮(zhèn)建設(shè)用地的范圍和總量。鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃應(yīng)當(dāng)更具有針對(duì)性和操作性,在上級(jí)土地資源規(guī)劃的基礎(chǔ)上,著重落實(shí)上級(jí)土地資源規(guī)劃。以綜合性土地資源規(guī)劃為基礎(chǔ)編制的土地利用專項(xiàng)規(guī)劃,其重點(diǎn)也是落實(shí)總體規(guī)劃的要求。

土地資源規(guī)劃的執(zhí)行監(jiān)督：我們必須重視當(dāng)前“重規(guī)劃、輕執(zhí)行”的狀況,必須將土地資源規(guī)劃的執(zhí)行狀況作為政府績(jī)效考核的內(nèi)容之一。作為土地資源規(guī)劃制度的監(jiān)督機(jī)制,地方政府的責(zé)任制度還有待完善。在土地資源規(guī)劃制度方面,政府的責(zé)任主要包涵土地資源規(guī)劃部門和土地行政主管部門對(duì)土地資源的管理職責(zé)。對(duì)土地資源規(guī)劃部門而言,在制定土地規(guī)劃時(shí)應(yīng)該明確節(jié)約土地資源和集約使用土地資源的理念,落實(shí)耕地保護(hù)和節(jié)約集約使用耕地。為了更好地執(zhí)行土地資源規(guī)劃,各級(jí)政府和相關(guān)部門應(yīng)將耕地?cái)?shù)量、耕地質(zhì)量、耕地修復(fù)狀況等指標(biāo)貫穿到地方政府的考核目標(biāo)中,作為問責(zé)的基礎(chǔ)。在執(zhí)行環(huán)節(jié),對(duì)土地行政主管部門的監(jiān)管職責(zé)實(shí)施考核,對(duì)疏于監(jiān)管的必須追究責(zé)任,對(duì)土地行政主管部門必須建立履行職責(zé)的監(jiān)督機(jī)制。

4.2 土地分類管理制度

從土地使用類型和性質(zhì)的角度,一般將土地分為農(nóng)用地和建設(shè)用地。

農(nóng)用地管理制度:①農(nóng)村宅基地管理制度。在我國(guó),農(nóng)村宅基地占用農(nóng)用地的比例較大,如何高效和集約使用農(nóng)村宅基地關(guān)系到農(nóng)用地資源保有總量和資源利用效率的問題。除了農(nóng)村宅基地,農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地比例較小。根據(jù)我國(guó)建設(shè)美麗農(nóng)村的要求,應(yīng)當(dāng)節(jié)約使用宅基地;對(duì)保障農(nóng)民民生福利、農(nóng)村教育、農(nóng)村醫(yī)療等社會(huì)事業(yè)發(fā)展所需要的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施用地給予重點(diǎn)支持。②林地管理制度。以保持林地總量不變和提高林地資源利用效率為基本要求,加強(qiáng)對(duì)林地生態(tài)修復(fù)、跡地更新、林地修復(fù)和林地重建;遵循經(jīng)濟(jì)林實(shí)施占補(bǔ)平衡的原則,利用多少補(bǔ)充多少,以保證林地總量不減少;對(duì)重要的、劃定為生態(tài)功能紅線區(qū)內(nèi)的天然林、公益林、海岸線護(hù)林帶,以及大江大河源頭的林地,實(shí)施嚴(yán)格的管理制度,禁止毀壞和占用。③園地管理制度。園地制度的關(guān)鍵在于優(yōu)化園地產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、提高園地使用效益。④草場(chǎng)和草地管理制度。以培育和提高草地生產(chǎn)力、改變草地的粗放式經(jīng)營(yíng)方式和改變依賴天然草原放牧的生產(chǎn)方式為基本要求,對(duì)生態(tài)系統(tǒng)退化的草場(chǎng)實(shí)施退牧還草和生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)、生態(tài)系統(tǒng)重建。

建設(shè)用地管理制度:①建設(shè)用地利用制度。對(duì)新增的建設(shè)用地尤其是建設(shè)用地占用耕地的情況必須實(shí)施嚴(yán)格審批;通過市場(chǎng)機(jī)制調(diào)節(jié)建設(shè)用地的利用,目的是提高建設(shè)用地的利用效率,促進(jìn)建設(shè)用地利用方式向集約型轉(zhuǎn)變;提高對(duì)存量建設(shè)用地的使用效率,加大對(duì)建設(shè)用地的深度開發(fā)和增容改造,提高用地效率;積極進(jìn)行城市更新,對(duì)城中村和節(jié)地型城鎮(zhèn)進(jìn)行改造,實(shí)現(xiàn)集約用地新模式;拓展城市建設(shè)用地新空間,在規(guī)劃的統(tǒng)籌和引導(dǎo)下,以不破壞城市地下生態(tài)系統(tǒng)為先決條件對(duì)城市地下空間進(jìn)行拓展和開發(fā);加強(qiáng)丘陵地、鹽堿地、荒草地、裸土地技術(shù)研發(fā)和開發(fā)。②城市建設(shè)用地空間管制制度。以城市建設(shè)用地分類標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)實(shí)施空間管控,如城鄉(xiāng)建設(shè)用地?cái)U(kuò)展邊界的農(nóng)用地只能允許能源、交通、水利、軍事等占用農(nóng)用地。對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)用地邊界進(jìn)行管控,嚴(yán)格區(qū)別農(nóng)村居民用地和城鎮(zhèn)工礦用地邊界,防止城鎮(zhèn)工礦用地?cái)D占農(nóng)村居民用地。③城鎮(zhèn)工礦用地管理制度。對(duì)城市規(guī)劃中的城市和小城鎮(zhèn)工礦用地在用地規(guī)模和用地空間方面進(jìn)行管制,實(shí)行新增城市工礦建設(shè)用地嚴(yán)格控制和審批制度。除了公益性的工礦用地外,其他類型的工礦用地應(yīng)嚴(yán)格審批;對(duì)利用技術(shù)先進(jìn)促進(jìn)資源節(jié)約集約利用的工礦產(chǎn)業(yè)發(fā)展實(shí)行區(qū)別對(duì)待,符合城市規(guī)劃和總體布局要求、資源消耗小的工礦廠用地可適當(dāng)審批,以促進(jìn)工業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和優(yōu)化。④有限審批城鎮(zhèn)建設(shè)用地。城市基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)建設(shè)用地、政府公共服務(wù)用地、政府公共設(shè)施等用地實(shí)行優(yōu)先審批,從嚴(yán)管理。

4.3 耕地利用和保護(hù)制度

《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)耕地保護(hù)和改進(jìn)占補(bǔ)平衡的意見》對(duì)耕地的功能總結(jié)為:耕地具有糧食生產(chǎn)、承載生活、發(fā)展經(jīng)濟(jì)、優(yōu)化景觀、保護(hù)自然生態(tài)、傳承文化、優(yōu)化空間布局等多種功能?；谠摶径ㄎ?應(yīng)重點(diǎn)落實(shí)以下幾項(xiàng)耕地制度。

耕地總量控制制度：首先是落實(shí)和強(qiáng)化土地利用總體規(guī)劃中的耕地總量控制目標(biāo)。土地利用總體規(guī)劃作為國(guó)家政策為耕地保護(hù)提供政策引導(dǎo),是實(shí)施耕地保護(hù)制度的政策依據(jù)。土地利用總體規(guī)劃具體編制內(nèi)容中應(yīng)包括耕地紅線的實(shí)施目標(biāo)和實(shí)施機(jī)制。耕地總量控制制度主要包括:一是嚴(yán)格控制非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用耕地,除非確需占用耕地,否則不得批準(zhǔn);對(duì)確實(shí)需要占用耕地的情況,應(yīng)盡量占用等級(jí)較低的耕地。二是限制生態(tài)退耕,符合退耕條件的允許適當(dāng)退耕,并在退耕后補(bǔ)充相同數(shù)量的耕地。三是保護(hù)耕地防災(zāi)能力,減少自然災(zāi)害對(duì)耕地質(zhì)量的破壞。

耕地利用制度：耕地利用的目標(biāo)是高效、節(jié)約和集約利用,保證耕地的總量和質(zhì)量不下降。首先,耕地利用制度強(qiáng)調(diào)的是占補(bǔ)平衡。我們應(yīng)按照耕地占補(bǔ)平衡的要求,根據(jù)退耕的量和退化的量實(shí)施耕地補(bǔ)充。耕地紅線作為自然資源紅線的核心內(nèi)涵,強(qiáng)調(diào)的是耕地總量的底線不可突破。因此,實(shí)施耕地占補(bǔ)平衡制度就顯得尤為必要,通過補(bǔ)充同樣數(shù)量和質(zhì)量的耕地來補(bǔ)償已被占用的耕地,實(shí)現(xiàn)耕地總量不減少[18]。耕地補(bǔ)充制度的目的在于控制耕地?cái)?shù)量,這是耕地保護(hù)的一個(gè)層面;另一個(gè)層面是耕地質(zhì)量也應(yīng)得到制度保障,這就要求對(duì)耕地質(zhì)量進(jìn)行整理和修復(fù)。其次,耕地利用制度關(guān)注耕地整理和修復(fù)。在很多情況下,地方政府在實(shí)施耕地保護(hù)時(shí)強(qiáng)調(diào)耕地?cái)?shù)量在不減少,而疏于管理耕地環(huán)境質(zhì)量。在我國(guó)日益加劇的土壤污染形勢(shì)下,耕地質(zhì)量下降的狀況顯得尤為嚴(yán)重。2014年我國(guó)修訂的《環(huán)境保護(hù)法》開創(chuàng)性地規(guī)定了環(huán)境修復(fù)制度。對(duì)新補(bǔ)充的耕地應(yīng)加大土地整理、土地改造和土地修復(fù),提升土地生產(chǎn)力和可持續(xù)發(fā)展力,確保耕地?cái)?shù)量不減少的同時(shí)耕地質(zhì)量也不下降,能夠持續(xù)為糧食安全提供物質(zhì)基礎(chǔ)。第三,耕地差異管理。將耕地的管理具體落實(shí)到農(nóng)戶和具體的地塊責(zé)任人,尤其對(duì)一些優(yōu)質(zhì)的耕地實(shí)施特殊的保護(hù)措施,對(duì)耕地的責(zé)任人、面積、等級(jí)等基本情況實(shí)施普查和等級(jí)管理,在全國(guó)普及耕地保護(hù)和節(jié)約利用的技術(shù),努力提高耕地的綜合生產(chǎn)能力。

基本農(nóng)田保護(hù)制度：基本農(nóng)田保護(hù)制度是耕地保護(hù)制度的核心,堅(jiān)守耕地紅線的關(guān)鍵即是穩(wěn)定基本農(nóng)田的質(zhì)量和維護(hù)基本農(nóng)田的數(shù)量。一是根據(jù)土地利用總體規(guī)劃確定的保護(hù)目標(biāo),參照農(nóng)用地分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)來實(shí)施基本農(nóng)田保護(hù),將劃定為基本農(nóng)田的土地落實(shí)到具體的農(nóng)戶和地塊負(fù)責(zé)人來保護(hù)。二是基本農(nóng)田總量和質(zhì)量控制。根據(jù)“占補(bǔ)平衡”的原則,對(duì)于非農(nóng)業(yè)用地占用基本農(nóng)田的必須補(bǔ)充相當(dāng)數(shù)量的基本農(nóng)田,以保持基本農(nóng)田總量不減少,同時(shí)還應(yīng)堅(jiān)持補(bǔ)充的基本農(nóng)田質(zhì)量不得低于被占用的基本農(nóng)田。三是除保持基本農(nóng)田的質(zhì)量和數(shù)量穩(wěn)定之外,還應(yīng)輔之以其他的基本農(nóng)田保護(hù)制度,如基本農(nóng)田調(diào)查、基本農(nóng)田整理和修復(fù)制度等。

5 結(jié)語

近幾十年,我國(guó)人口以及工業(yè)、農(nóng)業(yè)的持續(xù)增長(zhǎng)導(dǎo)致土地資源利用急劇增長(zhǎng)。我們必須認(rèn)識(shí)到自然資源自身的約束性,土地資源作為可耗竭資源,其物質(zhì)流在一個(gè)持久開發(fā)的經(jīng)濟(jì)里將徹底下降[19]。我國(guó)在工業(yè)化進(jìn)程中對(duì)土地資源的過度開采和使用,導(dǎo)致土地資源的環(huán)境質(zhì)量下降、土地資源被耗竭,土地資源難以支撐社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展[20]。面對(duì)如此狀況,我們必須清楚地認(rèn)識(shí)到土地資源利用方式的選擇對(duì)土地資源總量和質(zhì)量維持的重要性。如果采取大規(guī)模的土地資源利用和粗放的土地資源利用方式,可以預(yù)見在不久的將來我國(guó)的土地資源將被利用殆盡,土地資源的質(zhì)和量將難以為繼,難以對(duì)人們的生產(chǎn)和生活提供基礎(chǔ)支撐。即使某些肥料和農(nóng)藥的使用使生物圈的某些部分受到損害,但只要慎重地選擇和使用,將不致大量降低食物產(chǎn)量[21]。劃定土地資源紅線,實(shí)質(zhì)上是以自然和生態(tài)為限度來約束人類對(duì)土地資源的開發(fā)利用,促進(jìn)人們堅(jiān)守土地資源總量和質(zhì)量的底線,以從根本上改變粗放的土地資源利用方式,轉(zhuǎn)向以集約和高效土地利用的方式。堅(jiān)守土地資源紅線的深層目的是保障土地資源的可持續(xù)利用和社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。在這個(gè)意義上,劃定和堅(jiān)守土地資源紅線對(duì)土地之上生存的人類和其他生物、對(duì)國(guó)家整體和區(qū)域生態(tài)安全的意義非常重大。

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ConceptionInterpretationandSystemConstructionofLandResourceRedline

YANG Zhi-kun,WU Xian-jing
(Guangdong University of Foreign Studies,Guangzhou 510420,China)

The land resourcere red line refered to the regulation goal set for total quantity of land resource and exploitation efficiency of land resource in order to realize the land resources saving and efficiently use of China.The significance of land resource red line lay in that land resource red line upper limit for land resource exploitation,and maintained the ecological value of land.As for constructing the system of land resource red line,three points were proposed as land resource planning regime,land resource sort management regime,exploitation and protection regime of the cultivated land.

land resource red line;maximum quantity of resource exploitation;land ecological function;land resource red line system

10.3969/j.issn.1005-8141.2017.07.007

F205

A

1005-8141(2017)07-0807-05

2017-05-06；

2017-06-13

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金青年項(xiàng)目(編號(hào):14CFX044);廣東省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)“十二五”規(guī)劃項(xiàng)目(編號(hào):GD15CFX07)。

及通訊作者簡(jiǎn)介：楊治坤(1975-),男,湖北省黃岡人,博士,博士后,副教授,主要從事行政法學(xué)、環(huán)境資源管理研究。