關(guān)于加強(qiáng)基層水資源管理能力建設(shè)的思考

劉 卓，謝 辰，戴向前（.水利部發(fā)展研究中心，00038，北京；.黃河流域水資源保護(hù)局，450000，鄭州）

關(guān)于加強(qiáng)基層水資源管理能力建設(shè)的思考

劉 卓1，謝 辰2，戴向前1
（1.水利部發(fā)展研究中心，100038，北京；2.黃河流域水資源保護(hù)局，450000，鄭州）

基層水資源管理者直接面向廣大取用水戶，是水資源管理的具體組織者、實(shí)施者。通過對基層水資源管理總體情況的調(diào)研，總結(jié)了地方加強(qiáng)水資源管理能力建設(shè)的典型做法，分析了基層水資源管理面臨的主要問題，提出了以提升基層水資源管理服務(wù)功能為重點(diǎn)，進(jìn)一步健全水資源管理機(jī)構(gòu)、建立穩(wěn)定的經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制、合理確定人員編制、建立監(jiān)督考核機(jī)制等建議。

基層；水資源管理；能力建設(shè)；機(jī)構(gòu)

基層水資源管理主要是指“縣及縣以下”的水資源管理工作，包括縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩個(gè)層級，涉及縣級水行政主管部門水資源管理科室、水資源管理事業(yè)單位以及承擔(dān)一定水資源管理任務(wù)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站?；鶎铀Y源管理是水資源管理的末梢，直接面向廣大取用水戶，既是水資源管理政策的宣傳者、執(zhí)行者，又是水資源管理的具體組織者、實(shí)施者。在新的歷史時(shí)期，大力推進(jìn)簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)，尤其是隨著水資源形勢日益嚴(yán)峻，廣大取用水戶對用水、節(jié)水服務(wù)的要求更加強(qiáng)烈，要全面落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度、推進(jìn)節(jié)水型社會(huì)和水生態(tài)文明建設(shè)，基層水資源管理內(nèi)涵不斷擴(kuò)大，范圍進(jìn)一步擴(kuò)大，要求前所未有，任務(wù)更加繁重，責(zé)任更加重大。

一、基層水資源管理總體情況

截至2013年年底，全國共有水資源管理機(jī)構(gòu)5 081個(gè)，從事水資源管理的工作人員6.02萬人。其中，縣級行政區(qū)從事水資源管理的單位為4 005個(gè)，從事水資源管理的相關(guān)人員44 633人。從鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級情況看，近年來隨著基層水利服務(wù)體系的建設(shè)，絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)恢復(fù)了水利站，一般每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站有4人左右。

從法定職責(zé)看，縣級水行政主管部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)水資源的統(tǒng)一管理和監(jiān)督工作。包括本行政區(qū)域內(nèi)水資源調(diào)查評價(jià)、動(dòng)態(tài)監(jiān)測、規(guī)劃編制、水資源保護(hù)、水資源配置和節(jié)約使用、水事糾紛處理與執(zhí)法監(jiān)督檢查等事項(xiàng)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站作為縣級水行政主管部門的延伸，主要承擔(dān)農(nóng)村水利工程建設(shè)、管理與運(yùn)行維護(hù)的技術(shù)指導(dǎo)等工作，組織指導(dǎo)農(nóng)民用水合作組織建設(shè)與運(yùn)行，組織開展水法規(guī)宣傳等，涉及水資源管理業(yè)務(wù)較少。

從經(jīng)費(fèi)保障情況看，在編的行政或事業(yè)單位（全額事業(yè)單位）人員工資等基本支出費(fèi)用列入同級財(cái)政預(yù)算，差額事業(yè)單位一部分來源于財(cái)政撥款，大部分支出需要?jiǎng)?chuàng)收；自收自支的事業(yè)單位基本上依靠水資源費(fèi)支付人員工資和辦公經(jīng)費(fèi)。由于不同地區(qū)財(cái)政收入差異較大，水資源管理專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)投入也有較大區(qū)別。總體上看，東部發(fā)達(dá)地區(qū)保障程度較好，中西部一些市縣，特別是縣級水資源管理經(jīng)費(fèi)保障程度較低，個(gè)別縣級財(cái)政無水資源管理經(jīng)費(fèi)。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站人員經(jīng)費(fèi)主要是市、縣兩級財(cái)政補(bǔ)助，但補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)較低。

二、地方加強(qiáng)水資源管理能力建設(shè)的典型做法

1.依托現(xiàn)有機(jī)構(gòu)，整合資源

水資源管理任務(wù)日益繁重，僅僅依靠行政機(jī)關(guān)工作人員難以滿足工作需要。為此，一些地方采用依托現(xiàn)有機(jī)構(gòu)、組建技術(shù)支撐單位的方式，解決人員不足問題。目前，已有17個(gè)省級行政區(qū)設(shè)立了省級水資源管理中心，多個(gè)市、縣成立了市縣級水資源管理中心或機(jī)構(gòu)，承擔(dān)區(qū)域內(nèi)水資源配置、節(jié)約、保護(hù)和管理的具體事務(wù)和基礎(chǔ)工作，有效促進(jìn)了最嚴(yán)格水資源管理制度在基層的落實(shí)。

2.落實(shí)目標(biāo)責(zé)任，完善考核內(nèi)容

江西在2014年實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度考核中，把水資源管理機(jī)構(gòu)建設(shè)作為重要的考核指標(biāo)，已經(jīng)有2個(gè)設(shè)區(qū)市調(diào)整成立了水資源科。重慶將區(qū)縣黨委增加為實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的責(zé)任主體，一并進(jìn)行督查通報(bào)。安徽統(tǒng)籌推進(jìn)省級機(jī)關(guān)和市縣公共機(jī)構(gòu)節(jié)水型單位建設(shè)工作，將節(jié)水型單位創(chuàng)建工作作為省對各市最嚴(yán)格水資源管理制度考核內(nèi)容，并納入對各市公共機(jī)構(gòu)節(jié)約能源資源考核評價(jià)體系。山東將基層水利服務(wù)體系建設(shè)情況納入對各市、縣水利改革發(fā)展績效考核，并作為安排水利項(xiàng)目和資金的重要依據(jù)。

3.完善投入機(jī)制，提升管理手段

貴州在財(cái)政十分困難的情況下，要求將各級征收的水資源費(fèi)60%用于水資源節(jié)約、保護(hù)和管理工作。重慶明確水資源費(fèi)主要用于水資源管理、節(jié)約和保護(hù)，水資源費(fèi)用于水資源節(jié)約、保護(hù)和管理工作的資金逐年提高。山東連續(xù)多年購買執(zhí)法收費(fèi)車輛、錄像機(jī)等設(shè)備裝備縣級水資源管理部門，全省基本上實(shí)現(xiàn)了縣均1部執(zhí)法收費(fèi)車輛。

4.建立激勵(lì)機(jī)制，推進(jìn)能力建設(shè)

一些省份在省級水資源費(fèi)補(bǔ)助市縣資金分配中，重點(diǎn)向水資源管理有機(jī)構(gòu)、有人員、能力強(qiáng)的市縣傾斜，在節(jié)水型社會(huì)建設(shè)、水權(quán)制度改革、水生態(tài)文明建設(shè)等試點(diǎn)項(xiàng)目中，優(yōu)先選擇水資源管理基礎(chǔ)好的市縣作為試點(diǎn)。浙江將水資源管理工作作為浙江省大禹杯評選的依據(jù)之一，鼓勵(lì)基層水資源管理人員進(jìn)行創(chuàng)新。湖南將基層水資源管理能力建設(shè)納入了省政府對市州政府“芙蓉杯”水利建設(shè)評比，對成立了專門水資源管理局（中心）的市、縣予以加分，并且通過宣傳政策推動(dòng)基礎(chǔ)水資源管理能力建設(shè)，截至目前，有40多個(gè)市、縣成立了水資源管理局（中心）。吉林已連續(xù)開展了四屆省節(jié)約用水先進(jìn)單位和先進(jìn)個(gè)人評選、表彰活動(dòng)。

三、存在的主要問題

受經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、管理體制以及管理需求等多種因素影響，基層水資源管理建設(shè)情況與基層水資源管理需要和最嚴(yán)格水資源管理要求還存在較大差距。

1.內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)職能交叉

由于人員編制、單位性質(zhì)等因素影響，大部分縣級水行政主管部門水資源管理、水政執(zhí)法、水土保持等職能交叉在一起，內(nèi)部分工粗放，一人多崗多職現(xiàn)象嚴(yán)重。一些縣區(qū)水資源管理職能在水土保持站，個(gè)別縣區(qū)沒有水資源管理機(jī)構(gòu)和人員。有的縣水利與農(nóng)業(yè)、林業(yè)合為一個(gè)局，水利定編才幾個(gè)人，既無水資源管理機(jī)構(gòu)，也無水資源管理人員。由于職能交叉，出現(xiàn)“三不管”或統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)“打架”的現(xiàn)象。同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)水資源管理體制不順。鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站主要職責(zé)仍集中在區(qū)域內(nèi)防汛抗旱、灌溉排澇、農(nóng)田水利建設(shè)和水利科技推廣等方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站工作由鄉(xiāng)政府安排，其工作重心在鄉(xiāng)政府的中心工作上，水資源管理工作相對弱化。

2.專業(yè)人才匱乏

一是水資源管理編制難以滿足崗位需要，每年人員增補(bǔ)數(shù)量非常有限。二是專業(yè)技術(shù)人才匱乏。有經(jīng)驗(yàn)、懂專業(yè)、會(huì)管理的復(fù)合型人才更少，加上工資待遇低，特別是一些中西部地區(qū)基層工作條件艱苦，一方面導(dǎo)致職工隊(duì)伍不穩(wěn)，工作積極性低，工作質(zhì)量和效率受到嚴(yán)重影響；另一方面現(xiàn)有的專業(yè)人才留不住，專業(yè)畢業(yè)生招不進(jìn)來。三是對基層水資源管理人員業(yè)務(wù)培訓(xùn)嚴(yán)重不足，業(yè)務(wù)培訓(xùn)、專業(yè)進(jìn)修機(jī)會(huì)少。

3.經(jīng)費(fèi)保障程度較低

除一些東部發(fā)達(dá)地區(qū)外，基層水資源管理投入普遍面臨著以下問題：水資源管理經(jīng)費(fèi)保障還停留在基本辦公需要的階段，無法根據(jù)實(shí)際需要開展水資源管理工作，一些需要購買技術(shù)服務(wù)的專業(yè)技術(shù)工作難以開展，如規(guī)劃編制、水資源管理信息系統(tǒng)的設(shè)計(jì)與運(yùn)行、河湖健康狀況的評估、水功能區(qū)的劃定保護(hù)、用水定額的編制與調(diào)整等。同時(shí)由于投入不足，無法保障水資源管理的交通、監(jiān)測、執(zhí)法等需求。

4.履職能力存在較大差距

由于水資源管理區(qū)域差異大，部分縣級水資源管理人員較少，要做的工作又太多；部分縣級水資源管理人員人數(shù)不少，但是大多屬于自收自支的事業(yè)單位，重收費(fèi)輕管理現(xiàn)象普遍存在。因人員、經(jīng)費(fèi)、裝備不足等多種因素，導(dǎo)致考核指標(biāo)量化難度大。如何更好地為用水戶提供服務(wù)、加強(qiáng)管理，特別是在核實(shí)各用水戶的年取用水量、科學(xué)制定不同產(chǎn)業(yè)的用水定額等方面仍存在較大差距。

四、有關(guān)建議

加強(qiáng)基層水資源管理能力建設(shè)，要以提升基層水資源管理服務(wù)功能為重點(diǎn)，進(jìn)一步健全水資源管理機(jī)構(gòu)，建立穩(wěn)定的經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制；合理確定人員編制，優(yōu)化人才結(jié)構(gòu)，注重人才培養(yǎng)；改善基礎(chǔ)設(shè)施，配備設(shè)備裝備，改進(jìn)管理方式，健全管理制度，建立監(jiān)督考核機(jī)制，全面提高基層水資源管理能力和水平。

1.進(jìn)一步界定基層水資源管理的責(zé)任

省、市、縣三級水行政主管部門應(yīng)當(dāng)有專門的水資源管理機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌管理本行政區(qū)水資源的配置、節(jié)約、保護(hù)和管理等各項(xiàng)水資源行政管理工作，重點(diǎn)在縣級?？h級水行政主管部門要有專門的科室負(fù)責(zé)水資源管理工作，依法履行好以下職責(zé)：一是用水總量控制，監(jiān)督實(shí)施取水許可制度、水資源有償使用制度和水資源論證制度，加強(qiáng)地下水管理與保護(hù)等；二是節(jié)約用水管理，開展用水定額和計(jì)劃用水管理，指導(dǎo)推廣工、農(nóng)業(yè)節(jié)水技術(shù)和生活、服務(wù)業(yè)節(jié)水器具，指導(dǎo)推進(jìn)節(jié)水型社會(huì)建設(shè)工作；三是水功能區(qū)限制納污紅線管理，開展水功能區(qū)、入河排污口監(jiān)督管理，加強(qiáng)水源地保護(hù)；四是水資源調(diào)查、監(jiān)測、評價(jià)，組織編制相關(guān)規(guī)劃，負(fù)責(zé)用水統(tǒng)計(jì)工作等。根據(jù)工作需要，健全基層水資源管理機(jī)構(gòu)，承擔(dān)水資源管理、節(jié)約與保護(hù)等公益職能。按照事業(yè)單位改革要求，逐步推動(dòng)將具有水資源管理、節(jié)約與保護(hù)職能的自收自支單位轉(zhuǎn)變?yōu)槿~事業(yè)單位。鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站配合和協(xié)助縣級水行政主管部門開展相關(guān)水資源管理工作。

2.合理確定編制，優(yōu)化人才結(jié)構(gòu)

①合理確定編制。按照專業(yè)、精干、效能的原則，根據(jù)基層水資源管理機(jī)構(gòu)的職能、轄區(qū)面積、管理任務(wù)等因素，協(xié)調(diào)相關(guān)部門，對人員編制數(shù)量進(jìn)行合理配備或調(diào)劑安排，保證人員編制數(shù)量與所承擔(dān)工作任務(wù)相適應(yīng)。具體編制數(shù)量由各地根據(jù)實(shí)際情況確定。

②進(jìn)一步優(yōu)化人才結(jié)構(gòu)。新進(jìn)人員應(yīng)具有水利或相關(guān)專業(yè)大專以上學(xué)歷，切實(shí)加強(qiáng)對基層水資源管理人員涉水法律法規(guī)、專業(yè)技能培訓(xùn)，力爭做到每年的培訓(xùn)活動(dòng)覆蓋到所有市縣。要積極發(fā)揮水利院校作用，面向基層水資源管理機(jī)構(gòu)開展繼續(xù)教育。

3.完善基層水資源管理投入機(jī)制

一是將從事公益性水資源管理職能的機(jī)構(gòu)人員開支納入同級財(cái)政預(yù)算，妥善解決基層水資源管理職工醫(yī)療、養(yǎng)老保險(xiǎn)等待遇問題，解決后顧之憂。二是加大基層水資源管理專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)投入，重點(diǎn)支持水資源調(diào)查評價(jià)、水資源規(guī)劃、計(jì)量設(shè)施安裝、水資源信息系統(tǒng)建設(shè)等，探索政府購買水資源管理公共服務(wù)的領(lǐng)域和有效方式；制訂在線監(jiān)控設(shè)施運(yùn)行維護(hù)資金籌集辦法，確保計(jì)量設(shè)施穩(wěn)定運(yùn)行，爭取早日實(shí)現(xiàn)基層水資源管理人員專業(yè)化、辦公自動(dòng)化、裝備現(xiàn)代化、服務(wù)規(guī)范化、運(yùn)行長效化。三是用足用好水資源費(fèi)，嚴(yán)格執(zhí)行《水資源費(fèi)征收使用管理辦法》，確保水資源費(fèi)主要用于水資源管理、節(jié)約與保護(hù)業(yè)務(wù)工作，嚴(yán)格依法查處擠占挪用水資源費(fèi)的行為。

4.推進(jìn)水資源管理機(jī)構(gòu)規(guī)范化建設(shè)

建議制訂水資源管理規(guī)范化建設(shè)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，引導(dǎo)基層水資源管理單位開展規(guī)范化建設(shè)。參照水管單位體制改革經(jīng)驗(yàn)，界定水資源管理機(jī)構(gòu)性質(zhì)，實(shí)現(xiàn)基層水資源管理機(jī)構(gòu)職能統(tǒng)一，吸引人才投身于基層水資源管理工作。

5.建立必要的監(jiān)督考核機(jī)制

建議將基層水資源管理能力建設(shè)納入對地方政府的相關(guān)年度考核，同時(shí)，強(qiáng)化對管理人員和管理單位的考核，創(chuàng)新激勵(lì)機(jī)制，著力推進(jìn)基層水資源管理規(guī)范化建設(shè)，實(shí)現(xiàn)基層水資源管理單位有人、有職、有權(quán)、有位，防止出現(xiàn)管理斷層，真正使水資源管理政策落地。

責(zé)任編輯 楊 軼

Capacity building for water resources management at local level

//Liu Zhuo,Xie Chen,Dai Xiangqian

Being the organizer and implementer for water resource management,the management agencies at the local level have direct contact with consumers.Typical practices of local water management agencies are summarized in the respect of capacity building for water resources management based on survey and investigation of local conditions.It is suggested to further improve management system that should be equipped with sufficient number of staff and funds together with performance evaluation system.

at local level;water resources management;capacity building;institutions

TV213.4

B

1000-1123（2017）03-0010-03

2016－11－18

劉卓，教授級高級工程師，研究方向?yàn)樗Y源管理、水利政策等。