公路項目表土剝離與利用問題探討

王嘉，孫銘，張龍，秦曉蕾，周春波

（1.江西省水土保持科學研究院，330029，南昌；2.江西省環(huán)境保護科學研究院，330039，南昌）

公路項目表土剝離與利用問題探討

王嘉1，孫銘2，張龍1，秦曉蕾1，周春波1

（1.江西省水土保持科學研究院，330029，南昌；2.江西省環(huán)境保護科學研究院，330039，南昌）

我國公路建設(shè)快速發(fā)展，征占大面積土地，涉及大量表土，但長期以來公路項目普遍把表土層作為一般土料使用或直接廢棄，造成寶貴表土資源的巨大浪費。為促進公路項目有效保護和高效利用表土資源，闡述了公路項目表土剝離和利用的意義，從法律、技術(shù)、管理等層面對公路建設(shè)表土剝離和利用中的實際問題進行了探討。

表土剝離；表土利用；公路；生產(chǎn)建設(shè)項目；水土保持

表土是地球陸地表面能夠產(chǎn)生植物收獲的疏松物，富含有機質(zhì)、土壤酶和微生物等物質(zhì)，由氣候、母質(zhì)、生物、地形、時間等自然因素和人類生產(chǎn)活動共同影響形成，具有較好的營養(yǎng)和環(huán)境條件，能夠供應和協(xié)調(diào)植物生長。表土中的有機質(zhì)和微生物含量最多，對地力快速恢復和植物生長最有利，是一種稀缺的、具有重要生態(tài)價值的基礎(chǔ)性資源，尤其是表土中有生命的種子形成了土壤種子庫，是潛在的植物種群或群落，是植被天然更新的物質(zhì)基礎(chǔ)。表土資源十分珍貴，形成1 cm厚的表土需要100～400 a時間；農(nóng)田中形成2.5 cm厚表土一般需要200～1 000 a；林地或牧場形成同等厚度表土所需時間會更長。

我國正處在城鎮(zhèn)化快速建設(shè)階段，大量土地被征收建設(shè)，尤其是眾多公路項目占用大面積的土地，涉及大量的表土剝離土方，但是當前公路項目普遍把表土層作為一般土料來使用或直接亂堆亂棄，由此造成了對天然肥力較高的土壤資源的巨大浪費。本文主要圍繞公路建設(shè)過程中表土剝離和利用的重要意義、現(xiàn)實問題展開探討，為表土資源的合理保護和有效利用尋求對策。

一、公路項目表土剝離和利用的意義

表土剝離是指將建設(shè)占用地或露天開采用地（包括臨時性或永久性用地）所涉及的適合耕種的表層土壤進行剝離，并用于原地或異地土地復墾、土壤改良、造地及其他用途的剝離、存放、搬運、耕層構(gòu)造與檢測等一系列相關(guān)技術(shù)的總稱。用剝離后的表土進行回填和覆蓋能夠增加土壤中主要有機質(zhì)含量、改善營養(yǎng)狀態(tài)和土壤的物理性質(zhì)，提高新生土壤的生物多樣性，并通過引入有益的土壤微生物促進植物的生長以及本土植被群落的發(fā)育，提高土壤發(fā)育初期的質(zhì)量，促進植物生長以及農(nóng)業(yè)利用。

1.表土利用有利于景觀綠化

當前，我國公路項目越來越重視主體工程的綠化美化工作，在保障主體工程穩(wěn)定安全的前提下，盡可能地提高綠化覆蓋率。據(jù)筆者對江西省多條高速公路項目的實地調(diào)查發(fā)現(xiàn)，高速公路項目主體工程的植被覆蓋率大多在30%至40%之間，綠化覆蓋率較高。公路項目在路基挖填方邊坡、中央分隔帶、護坡道、碎落臺、隧道出入口、互通立交、服務(wù)管理區(qū)等都會有專門的景觀綠化設(shè)計并投入大量資金實施綠化美化和日常養(yǎng)護。表土具有肥力高、營養(yǎng)成分好、土質(zhì)疏松等特點，非常適合植物的生長，因此，公路綠化工程中合理利用表土更有利于植被恢復和景觀美化。

2.表土利用有利于水土保持

公路項目建設(shè)過程中需要布設(shè)臨時輔助工程，如施工生活場地、黑白站、拌和站、取土場、棄土場等，這些臨時工程占地面積不小，一條高速公路臨時工程占地一般都有幾十公頃。實地監(jiān)測發(fā)現(xiàn)，臨時工程的植被恢復得不到建設(shè)單位應有的重視，經(jīng)常使用完畢后沒有進行植被恢復或者恢復效果差，致使大面積的土地裸露，造成大量的水土流失，而在后期進行整改時由于土壤貧瘠，即使投入大量人力財力，綠化效果還往往不佳。如果提高表土利用的意識，在施工初期將臨時工程的表土進行剝離并就近堆置，施工結(jié)束后及時覆蓋，由于表土中帶有鄉(xiāng)土植物種子、適合當?shù)丨h(huán)境的土壤pH值等基本因素，對提高生態(tài)恢復成功率、做好水土保持具有很大的現(xiàn)實作用。

3.表土利用有利于節(jié)省投資

一條高速公路項目綠化投資一般有幾千萬甚至上億元，無論是主體工程的綠化還是臨時工程的后期植被恢復，植物生長的效果基本取決于土壤的肥沃程度，與其專門購買種植土，不如利用好項目自身剝離的表土，更有利于植物的成活和植被的快速恢復，也同時節(jié)省了一大筆綠化和養(yǎng)護投資。

二、公路項目表土剝離和利用的現(xiàn)實問題

1.法律層面寬松

《中華人民共和國公路法》中未有對表土剝離和利用方面的規(guī)定，但是我國在其他許多法律法規(guī)中都有關(guān)于表土保護和利用的相關(guān)規(guī)定，如：①2010年修訂的《中華人民共和國水土保持法》第三十八條規(guī)定:“對生產(chǎn)建設(shè)活動所占用土地的地表土應當進行分層剝離、保存和利用，做到土石方挖填平衡，減少地表擾動范圍。”②2004年修訂的《中華人民共和國土地管理法》第四十二條規(guī)定:“因挖損、塌陷、壓占等造成土地破壞，用地單位和個人應該按照國家的有關(guān)規(guī)定負責復墾;沒有條件復墾或復墾不符合要求的，應當繳納土地復墾費，專項用于土地復墾。復墾的土地應當優(yōu)先用于農(nóng)業(yè)?！雹?999年頒布的《中華人民共和國土地法》第三十二條規(guī)定:“縣級以上地方人民政府可以要求占用耕地的單位將所占用耕地耕作層的土壤用于新開墾耕地、劣質(zhì)地或其他耕地的土壤改良。”④2011年實施的《土地復墾條例》第十六條規(guī)定:“土地復墾義務(wù)人應當首先對擬損毀的耕地、林地、牧草地進行表土剝離，剝離的表土用于被損毀土地的復墾?！钡谌艞l規(guī)定:“土地復墾義務(wù)人未按照規(guī)定對擬損毀的耕地、林地、牧草地進行表土剝離，由縣級以上地方人民政府國土資源主管部門責令限期改正;逾期不改正的，按照應當進行表土剝離的土地面積處每公頃1萬元的罰款?！雹?008年實施的《開發(fā)建設(shè)項目水土保持技術(shù)規(guī)范》規(guī)定:“主體工程動工前，應剝離熟土層并集中堆放，施工結(jié)束后作為復耕地、林草地的覆土?！?/p>

上述法律法規(guī)中規(guī)定了用地單位和個人對表土保護、利用的責任與義務(wù)，并對違法行為制定了懲罰措施，但是存在缺乏強制性、規(guī)定不全面、要求不具體、操作性不強等問題。

2.技術(shù)層面粗放

長期以來，由于我國沒有相關(guān)的技術(shù)規(guī)范對公路清表施工做出詳細的規(guī)范和指導，使得國內(nèi)公路項目在建設(shè)過程中，清表施工隨意性強，普遍把表土層作為一般土料來使用或直接亂堆亂棄。表土剝離作為一項專業(yè)化的活動，對表土的界定、表土的剝離技術(shù)、剝離深度、剝離后表土的存儲、運輸、表土回填的時機及方法等都有很高的要求。在技術(shù)層面，我國公路建設(shè)過程中對表土剝離和利用的諸多難點未加研究和攻克。

①表土不適合用于路基建設(shè)?！豆仿坊O(shè)計規(guī)范》（JTG D30—2004）中3.3.1節(jié)規(guī)定，“填方路基應優(yōu)先選用級配較好的礫類土、砂類土等粗粒土作為填料，填料最大粒徑應小于150 mm。淤泥、有機質(zhì)土等不得直接用于填筑路基”。因表土中含有有機質(zhì)、淤泥以及大量根莖葉和石頭等雜物，使得表土不符合道路建設(shè)用土，常常被視為棄土而被清除丟棄。

②表土剝離操作復雜。不同于房地產(chǎn)、工廠等點狀項目，公路項目是線狀項目，路線長、跨度大，沿線地形地貌、土壤植被復雜，對表土剝離施工帶來實際困難。不同的地質(zhì)地貌和土地類型對剝離表土的工藝要求不同，一般而言，山地丘陵區(qū)比平原區(qū)剝離難度大，林地比農(nóng)田剝離難度大，不同土地類型對剝離厚度、剝離面積、施工機械、施工工藝、運輸存放等要求不一，需要區(qū)分對待，帶來操作的復雜性。但是目前大多公路項目為求快求省事，剝離工藝單一粗放，技術(shù)較為落后，不能有效剝離肥沃的土壤層。

③表土剝離成本高。表土剝離涉及剝離區(qū)域、剝離厚度、剝離工藝、表土堆放、堆存期的防護以及表土再利用等眾多方面工程技術(shù)。據(jù)有關(guān)部門測算，1畝地剝離30 cm表土后運到5 km以外項目區(qū)上再利用，以實際值計每畝剝離和搬運成本需4 300元，而且隨著運輸距離的加大，搬運成本也隨之增加。此外表土剝離后往往不能及時利用，需要專門的堆放地，還要做好防止土壤流失的防護措施，這就涉及征地和維護成本，在沒有強制約束力的環(huán)境下，施工單位會選擇省錢省事的方式，將清表后的表土和一般棄土混合堆置在棄土場廢棄。

④表土剝離和再利用技術(shù)的相關(guān)標準規(guī)范的指導性不足?！堕_發(fā)建設(shè)項目水土保持技術(shù)規(guī)范》（GB 50433—2008）中規(guī)定表土需剝離，并集中保存，采取防護措施，綜合利用，該規(guī)定簡單籠統(tǒng)，不能具體指導工作。《水利水電工程水土保持技術(shù)規(guī)范》（SL 575—2012）中土地整治工程章節(jié)中對表土剝離和回覆有了一些較為具體的規(guī)定，如：“剝離厚度根據(jù)熟化土厚度確定，應優(yōu)先選擇土層厚度不小于0.30 m的擾動地段”；對全國水力侵蝕五大類型區(qū)分別制定了表土剝離及覆土厚度的參考值。這些規(guī)定明確了表土剝離和回覆的土層厚度，具有一定的技術(shù)指導性，但是表土剝離和回覆的施工方式、表土臨時堆放及防護措施、表土再利用等缺少具體明確的技術(shù)操作方法?！督ㄔO(shè)占用耕地表土剝離技術(shù)規(guī)范》（DB 22—T 2278—2015）是吉林省于2015年發(fā)布的國內(nèi)首個有關(guān)表土剝離技術(shù)規(guī)范的地方標準，該標準較為詳細地規(guī)定了建設(shè)占用耕地表土剝離區(qū)和儲存區(qū)的土壤調(diào)查評價、表土剝離方案編制、表土剝離、表土儲存保育、表土運輸?shù)拳h(huán)節(jié)的技術(shù)內(nèi)容和要求。該標準是目前國內(nèi)專門針對表土剝離的最為詳細具體的規(guī)范，可操作性強，但是該標準主要適合吉林省尤其是對保護黑土具有重要意義，而并不完全適用于其他省份或地區(qū)，且該標準側(cè)重于耕地表土，而對林地、草地、園地等類型的土地進行表土剝離和再利用的技術(shù)指導性不足。

3.管理層面薄弱

①建設(shè)單位對管理表土資源的積極性不高。在法律要求不嚴、增加建設(shè)成本、操作麻煩、可能延長工期等因素的前提下，建設(shè)單位很容易忽視或漠視對表土剝離和保護，大量的表土會當做一般棄土處置。據(jù)筆者多年對諸多公路項目施工過程中表土利用情況的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，大型高速公路項目建設(shè)過程中，由于涉及的施工單位多，工期緊，調(diào)度復雜，征地困難等多重因素，表土剝離和再利用的比例不高；而在中小型公路項目建設(shè)過程中，表土剝離和再利用的比例相對較高，尤其是急缺土方或?qū)G化要求高的項目，往往會十分重視表土，全程做好表土剝離、存放、防護和再利用工作?？傮w上看，對建設(shè)單位而言，由于當前取用表土的經(jīng)濟效益低甚至是負值，使得大多建設(shè)單位在表土管理上積極性不高。

②政府對促進表土資源有效利用的支持力度不大。由于單個項目中表土剝離和再利用并非同步進行，涉及表土運輸、臨時堆存和養(yǎng)護以及余土利用不上或綠化表土不足等問題，單個項目內(nèi)往往難以有效的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)或付出的成本過多，這就需要在大范圍內(nèi)把多個項目的表土流轉(zhuǎn)起來，供需結(jié)合，才能真正體現(xiàn)表土的經(jīng)濟價值。目前我國還缺少這樣的表土專業(yè)化公司或?qū)I(yè)隊伍來專門從事這項工作，政府層面也尚未有鼓勵和支持表土專業(yè)性公司的扶持政策出臺，使得表土利用率難以提高。

三、對策與建議

1.完善我國表土資源相關(guān)的法律法規(guī)

一是建議將法律法規(guī)中有關(guān)表土的指導性規(guī)定更改為硬性規(guī)定，嚴格要求，加大強制力，增強威懾性。如條文中的“應該”改為“必須”，“可以要求”改為“必須要求”，嚴厲懲處措施使得違法成本大大提高等。二是建議設(shè)立表土保護專項法律，針對表層土壤的保護和利用制定全面、明確、具體、可實施的規(guī)定。如加拿大出臺的《表土保護法》（1990）就是針對表層土壤保護的專門性法律，對表土剝離和移動加以嚴格規(guī)范。

2.精細研制整套完善的技術(shù)規(guī)范和技術(shù)標準

表土剝離和再利用對技術(shù)和工藝的要求很高，需要探索和制定適合我國國情的技術(shù)規(guī)范。鼓勵表土剝離和再利用相關(guān)的科學研究、經(jīng)驗總結(jié)和技術(shù)創(chuàng)新，將相關(guān)成果總結(jié)研制成技術(shù)規(guī)范和標準，分類考慮不同的區(qū)域、土壤特性、土地利用類型等因素提出相應的技術(shù)指標，對表土剝離、運輸、堆存、防護、再利用、土壤調(diào)查、修復、驗收等各環(huán)節(jié)全流程制定詳細具體的技術(shù)指導。

3.出臺對表土剝離利用的促進扶持政策

當前，表土的經(jīng)濟價值遠遠低于它的生態(tài)價值和社會價值，需要市場化運作來提升經(jīng)濟價值或者通過政府保障措施體現(xiàn)公益性。一方面政府可以通過補貼、減稅等財務(wù)政策來鼓勵專業(yè)化企業(yè)來經(jīng)營運作表土剝離、搬移、修復和利用等的作業(yè)，有望實現(xiàn)“即剝即用、即用即有”的理想狀態(tài)；另一方面還可以探索多元化的經(jīng)營主體模式，政府、企業(yè)和第三方的合作，政府提供資金保障。

4.加大對表土資源保護和利用的監(jiān)管執(zhí)法力度

依據(jù)表土保護相關(guān)法律法規(guī)，政府部門需要落實執(zhí)法部門，加大執(zhí)法力量，必要時需要政府購買第三方技術(shù)服務(wù)，全面及時地對行政區(qū)域內(nèi)的表土動向進行監(jiān)測，為政府執(zhí)法提供有力支撐，倒逼建設(shè)單位提高保護利用表土的意識并加強施工管理，改變表土被隨意廢棄的命運。

綜上所述，我國需要在法律、技術(shù)、管理等方面對公路項目表土資源的保護和利用做出相應調(diào)整和完善，最終實現(xiàn)表土身價“華麗轉(zhuǎn)身”?！?/p>

[1] 孫向陽.土壤學［M］．北京:中國林業(yè)出版社，2010.

[2] 孫禮．關(guān)于保護和利用表土資源的思考［J］．中國水土保持，2010(3).

[3] 顏世芳，等.高速公路取土場表土剝離工程技術(shù)要點[J].吉林農(nóng)業(yè)，2010(11).

[4] 譚永忠，等.國外剝離表土種植利用模式及對中國的啟示[J].農(nóng)業(yè)工程學報，2013，29(23).

[5] 彭美琴.對建設(shè)用地實行耕作層土壤剝離的幾點思考[A].福建省土地學會2010年年會論文集[C].2010.

Issues related to topsoil stripping and utilization in road project construction

//Wang Jia,Sun Ming,Zhang Long,Qin Xiaolei,Zhou Chunbo

During construction of road project,it involves a large area of land occupation and big quantity of topsoil disposal.Abandon of this valuable resource or used it as common earth materials may lead to a huge waste.For the purpose of effective utilization of topsoil and its conservation,discussion are made on great significance and issues related to practical application of topsoil stripping as well as its utilization from legal,technical and managerial dimensions.

stripping of surface soil;utilization of surface soil;road;production construction project;soil conservation

S157責任編輯B

1000-1123（2017）18-0041-03

2017-08-18

王嘉，工程師，主要研究方向為生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持監(jiān)測和生態(tài)環(huán)境保護。

責任編輯 李建章