水利扶貧工作新形勢(shì)與應(yīng)對(duì)策略

歐陽(yáng)鋒，雷 波（.水利部水庫(kù)移民開(kāi)發(fā)局，00053，北京；.中國(guó)水利水電科學(xué)研究院，00038，北京）

水利扶貧工作新形勢(shì)與應(yīng)對(duì)策略

歐陽(yáng)鋒1，雷 波2
（1.水利部水庫(kù)移民開(kāi)發(fā)局，100053，北京；2.中國(guó)水利水電科學(xué)研究院，100038，北京）

水利扶貧是我國(guó)扶貧開(kāi)發(fā)工作的重要組成部分。在當(dāng)前國(guó)家扶貧開(kāi)發(fā)脫貧攻堅(jiān)階段，水利扶貧工作面臨國(guó)家新的扶貧方略的確立、“放管服”等改革的深入、貧困縣財(cái)政涉農(nóng)資金整合使用等政策的調(diào)整，以及經(jīng)濟(jì)運(yùn)行新常態(tài)等一系列新的形勢(shì)。在分析論述形勢(shì)變化對(duì)水利扶貧工作影響的基礎(chǔ)上，研究提出了應(yīng)對(duì)策略和措施。

水利扶貧；新形勢(shì)；應(yīng)對(duì)措施

一、水利扶貧工作面臨的新形勢(shì)

1.脫貧攻堅(jiān)對(duì)水利扶貧工作提出新要求

黨的十八大以來(lái),我國(guó)把扶貧開(kāi)發(fā)工作納入“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局,作為實(shí)現(xiàn)第一個(gè)百年奮斗目標(biāo)的重點(diǎn)工作。當(dāng)前，我國(guó)已經(jīng)進(jìn)入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展“十三五”時(shí)期，“十三五”是實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)的決勝階段。根據(jù)《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)的決定》（中發(fā)〔2015〕34號(hào)），我國(guó)要在未來(lái)3到5年解決貧困問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)“兩不愁、三保障”等脫貧解困目標(biāo)，確保我國(guó)現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧、貧困縣全部摘帽、解決區(qū)域性整體貧困。為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，根據(jù)當(dāng)前扶貧工作的特點(diǎn)和形勢(shì)確立了“精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧”的新方略，強(qiáng)調(diào)扶貧開(kāi)發(fā)貴在精準(zhǔn)、重在精準(zhǔn)，并明確“六個(gè)精準(zhǔn)”，即扶貧對(duì)象精準(zhǔn)、項(xiàng)目安排精準(zhǔn)、資金使用精準(zhǔn)、措施到位精準(zhǔn)、因村派人精準(zhǔn)、脫貧成效精準(zhǔn)，這是健全精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制的基本要求。這一要求對(duì)水利精準(zhǔn)扶貧提出了新要求。

2.新常態(tài)下經(jīng)濟(jì)下行壓力對(duì)水利建設(shè)投資帶來(lái)不確定性

當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)正步入發(fā)展“新常態(tài)”，供給側(cè)改革、“放管服”等新的改革措施正在逐漸深化，經(jīng)濟(jì)面臨持續(xù)下行的壓力。國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展策略的轉(zhuǎn)變以及經(jīng)濟(jì)下行壓力會(huì)對(duì)我國(guó)水利建設(shè)投資帶來(lái)重大影響。與此同時(shí)，水利扶貧建設(shè)任務(wù)對(duì)投資的需求卻繼續(xù)增加。據(jù)測(cè)算，要實(shí)現(xiàn)“十三五”脫貧攻堅(jiān)對(duì)水利扶貧工作的部署和要求，大概需要6 600億元左右的投資。在經(jīng)濟(jì)下行壓力下，希望延續(xù)“十二五”時(shí)期中央投資為主導(dǎo)的局面很難實(shí)現(xiàn)，中央層面投入水利建設(shè)的資金突出在“控規(guī)模”和“保重點(diǎn)”上，對(duì)面上項(xiàng)目更多體現(xiàn)在中央投資的引導(dǎo)和聚焦功能上。

3“.放管服”和供給側(cè)等改革深入、貧困縣涉農(nóng)資金整合使用等也帶來(lái)新挑戰(zhàn)

扶貧開(kāi)發(fā)“中央統(tǒng)籌、省負(fù)總責(zé)、縣抓落實(shí)”的工作體制，體現(xiàn)了扶貧工作更主要屬于地方事權(quán)，地方政府在扶貧開(kāi)發(fā)中發(fā)揮主要作用，而“放管服”改革、供給側(cè)改革，特別是貧困縣涉農(nóng)資金整合使用等，為這一工作體制的運(yùn)行提供了保障。“市場(chǎng)能管的交給市場(chǎng)，地方能管的下放給地方”，行政審批權(quán)限進(jìn)一步精簡(jiǎn)和下放。由于之前水利扶貧一直以中央投入為主，加上水利扶貧工作的行業(yè)特點(diǎn)，水利部等中央部門(mén)一直在水利扶貧工作中占據(jù)著主導(dǎo)作用。“十三五”期間，隨著我國(guó)中央事權(quán)和地方事權(quán)劃分改革的深入，這一局面也要逐漸改變。今后，除規(guī)定的重大建設(shè)項(xiàng)目之外，資金分配權(quán)和項(xiàng)目審批權(quán)將下放到貧困縣。國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于支持貧困縣開(kāi)展統(tǒng)籌整合使用財(cái)政涉農(nóng)資金試點(diǎn)的意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2016〕22號(hào)）對(duì)納入統(tǒng)籌范圍的涉農(nóng)資金項(xiàng)目，包括中央層面的農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)和水土保持補(bǔ)助資金、農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)補(bǔ)助水利項(xiàng)目資金、江河湖庫(kù)水系綜合整治資金、全國(guó)山洪災(zāi)害防治經(jīng)費(fèi)等財(cái)政專項(xiàng)資金，以及中央預(yù)算內(nèi)投資用于“三農(nóng)”建設(shè)部分，明確提出“資金項(xiàng)目審批權(quán)限完全下放到貧困縣”。上述各類資金，貧困縣可以根據(jù)脫貧攻堅(jiān)任務(wù)需要因地制宜進(jìn)行統(tǒng)籌，既可以統(tǒng)籌整合用于水利建設(shè)，也可以統(tǒng)籌整合用于其他建設(shè)，同時(shí)也可統(tǒng)籌整合其他各類涉農(nóng)資金用于水利建設(shè)。

二、新形勢(shì)下的水利扶貧工作應(yīng)對(duì)策略

1.建立健全工作機(jī)制，確保水利扶貧“精準(zhǔn)”實(shí)施

（1）建立水利精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制體系

水利部服務(wù)國(guó)家扶貧開(kāi)發(fā)工作全局，指導(dǎo)開(kāi)展水利精準(zhǔn)扶貧工作，并結(jié)合水利特點(diǎn)創(chuàng)新性地構(gòu)建了水利精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制體系，主要包括貧困農(nóng)民水利需求調(diào)查機(jī)制、水利扶貧項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)、水利扶貧投資傾斜會(huì)商機(jī)制、水利扶貧工作統(tǒng)計(jì)分析機(jī)制和工作考核機(jī)制，以及與扶貧駐村工作隊(duì)聯(lián)系、貧困地區(qū)技術(shù)支持、扶貧聯(lián)絡(luò)員體系、貧困地區(qū)人才隊(duì)伍建設(shè)等多項(xiàng)配套制度。

（2）全面落實(shí)水利精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制

水利精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制主要包括：

①需求調(diào)查機(jī)制。這是貧困地區(qū)編制水利扶貧規(guī)劃，精準(zhǔn)確定和實(shí)施水利扶貧項(xiàng)目的前提和基礎(chǔ)。圍繞貧困縣脫貧攻堅(jiān)對(duì)水利提出的目標(biāo)任務(wù)，開(kāi)展水利需求調(diào)查。一是從縣域?qū)用嫔险{(diào)查縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和貧困縣“脫貧摘帽”攻堅(jiān)目標(biāo)對(duì)水利建設(shè)的需求，分析水利發(fā)展薄弱環(huán)節(jié)和因水致貧的主要表現(xiàn)，找準(zhǔn)貧困縣水利扶貧工程建設(shè)的重點(diǎn)；二是從貧困戶的角度調(diào)查貧困人口脫貧解困的水利需求，以貧困村為邊界，精準(zhǔn)到戶，結(jié)合貧困戶的貧困原因和脫貧解困的主要措施，明確貧困村和貧困戶對(duì)水利扶貧工作的需求。

②項(xiàng)目?jī)?chǔ)備機(jī)制。就是基于貧困縣的水利需求精準(zhǔn)調(diào)查，建立以縣為單元的水利扶貧項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫(kù)。水利扶貧項(xiàng)目的儲(chǔ)備是為了得到更好的實(shí)施，基于“精準(zhǔn)調(diào)查”而儲(chǔ)備的水利項(xiàng)目要體現(xiàn)在“精準(zhǔn)實(shí)施”上。從這個(gè)角度來(lái)講，項(xiàng)目?jī)?chǔ)備機(jī)制是水利精準(zhǔn)扶貧“五項(xiàng)工作機(jī)制”的核心和關(guān)鍵。對(duì)于儲(chǔ)備的項(xiàng)目，按照精準(zhǔn)到村、精準(zhǔn)到戶的原則，通過(guò)建立“臺(tái)賬制度”和“銷號(hào)機(jī)制”，實(shí)施動(dòng)態(tài)管理，落實(shí)每個(gè)項(xiàng)目的實(shí)施期限、驗(yàn)收日期和銷號(hào)標(biāo)準(zhǔn)。通過(guò)這種“精準(zhǔn)化”的動(dòng)態(tài)管理制度，倒逼工期，按計(jì)劃推進(jìn)，按成果銷號(hào)。

③投資傾斜機(jī)制。這是水利精準(zhǔn)扶貧的重要保障。從中央到地方各級(jí)政府要加大對(duì)水利扶貧的投入支持力度，確保水利扶貧項(xiàng)目投資及時(shí)安排到位。

④統(tǒng)計(jì)分析機(jī)制。這對(duì)于及時(shí)全面掌握水利扶貧工作進(jìn)展和成效十分必要。精準(zhǔn)扶貧的統(tǒng)計(jì)分析除了要做好水利項(xiàng)目對(duì)貧困地區(qū)防洪保安、水土保持和水生態(tài)文明建設(shè)等方面的效果統(tǒng)計(jì)分析之外，要重點(diǎn)凸顯水利扶貧項(xiàng)目對(duì)貧困人口的減貧成效。如飲水安全工程對(duì)解決貧困戶飲水的問(wèn)題，農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)對(duì)解決貧困村和貧困戶農(nóng)村產(chǎn)業(yè)脫貧發(fā)展中的灌溉設(shè)施配套問(wèn)題，以及水利建設(shè)在解決貧困戶易地扶貧搬遷中的水利保障成效等。

⑤扶貧考核機(jī)制。這是水利精準(zhǔn)扶貧的重要推力。應(yīng)把水利扶貧考核工作納入地方各級(jí)政府扶貧成效考核，促進(jìn)各級(jí)水行政主管部門(mén)把水利扶貧工作放在重要位置。

2.應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)下行壓力的水利扶貧工作措施

地方政府要發(fā)揮水利扶貧工作的主體地位和作用，通過(guò)加大地方財(cái)政投入、積極利用金融支持扶貧政策等多種方式，拓寬水利扶貧建設(shè)資金渠道，彌補(bǔ)水利扶貧投入和需求之間的缺口。

①發(fā)揮地方政府主體地位和作用，加大省級(jí)財(cái)政對(duì)水利扶貧的投入力度。貧困地區(qū)應(yīng)該改變之前對(duì)中央投資“等、靠、要”的傳統(tǒng)思路，發(fā)揮地方的主體作用，加大地方財(cái)政支持水利扶貧建設(shè)的力度。一是抓好省級(jí)重點(diǎn)項(xiàng)目的謀劃和實(shí)施。在做好國(guó)家重點(diǎn)水利工程項(xiàng)目配套的同時(shí)，省級(jí)政府應(yīng)該根據(jù)本省實(shí)際情況及貧困地區(qū)水利需求，謀劃和實(shí)施省級(jí)重點(diǎn)水利項(xiàng)目，確保省級(jí)財(cái)政對(duì)水利扶貧工程建設(shè)的支持和傾斜。二是結(jié)合水利精準(zhǔn)扶貧“五項(xiàng)工作機(jī)制”，做好水利扶貧專項(xiàng)的精準(zhǔn)實(shí)施計(jì)劃，在中央水利投資的引領(lǐng)和聚焦下，加大省級(jí)財(cái)政的配套比例和力度，落實(shí)水利扶貧儲(chǔ)備項(xiàng)目的資金來(lái)源。

②發(fā)揮金融支持水利扶貧政策的主導(dǎo)作用，拓寬水利投資渠道。為拓寬扶貧資金來(lái)源，加大投入力度，近年國(guó)家出臺(tái)一系列政策，鼓勵(lì)和引導(dǎo)各類金融機(jī)構(gòu)加大對(duì)扶貧開(kāi)發(fā)工作的支持。在金融支持水利扶貧建設(shè)方面，水利部先后與農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)銀行、國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行和農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行等多個(gè)金融機(jī)構(gòu)建立了聯(lián)系，并組織省級(jí)水利部門(mén)與各金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行對(duì)接，已經(jīng)建立了四大政策為主體的金融支持水利政策體系：農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行重大水利工程專項(xiàng)過(guò)橋貸款政策、抵押補(bǔ)充貸款（PSL）資金政策，國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行水利扶貧相關(guān)政策，農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行專項(xiàng)建設(shè)基金政策。各地應(yīng)充分利用好國(guó)家和地方金融支持水利扶貧相關(guān)政策，積極主動(dòng)與金融機(jī)構(gòu)溝通協(xié)調(diào)，通過(guò)水利扶貧項(xiàng)目融資支持、過(guò)橋貸款、開(kāi)發(fā)性金融、財(cái)政貼息等支持政策，加大金融支持水利扶貧的力度，彌補(bǔ)地方水利扶貧建設(shè)資金不足。同時(shí)爭(zhēng)取加大國(guó)債和地方債用于貧困地區(qū)水利建設(shè)的規(guī)模，通過(guò)PPP模式吸引社會(huì)資本投入水利建設(shè)。

3.財(cái)政涉農(nóng)資金整合背景下的應(yīng)對(duì)措施

在“放管服”改革深入、貧困縣財(cái)政涉農(nóng)資金整合全面實(shí)施的背景下，貧困縣水利部門(mén)要從專業(yè)角度出發(fā)，強(qiáng)調(diào)水利的基礎(chǔ)性和戰(zhàn)略性，提早做好貧困地區(qū)水利扶貧項(xiàng)目的儲(chǔ)備、包裝和推薦工作。

①服務(wù)縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局，找準(zhǔn)水利建設(shè)工作發(fā)力點(diǎn)。特別是從防洪保安、水生態(tài)環(huán)境建設(shè)以及改善制約地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展等水利基礎(chǔ)設(shè)施薄弱環(huán)節(jié)入手，為貧困縣經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供有力的水利支撐和保障。要做好水利項(xiàng)目扶貧、脫貧效益的分析、統(tǒng)計(jì)工作，在脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)中量化地體現(xiàn)水利扶貧的貢獻(xiàn)程度和水平。

②圍繞縣域脫貧攻堅(jiān)大局，找準(zhǔn)水利扶貧工作切入點(diǎn)。貧困人口脫貧主要通過(guò)發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)脫貧、實(shí)施異地搬遷脫貧、結(jié)合生態(tài)保護(hù)脫貧探索資產(chǎn)收益脫貧等措施和途徑。水利部門(mén)要圍繞縣域脫貧攻堅(jiān)的總體部署和要求，找準(zhǔn)水利扶貧工作的切入點(diǎn)，服務(wù)貧困縣脫貧攻堅(jiān)主要任務(wù)。在易地扶貧搬遷中，要以解決安置區(qū)水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為目標(biāo)，整合國(guó)家易地扶貧搬遷有關(guān)資金，抓好安置區(qū)水利配套建設(shè)。在發(fā)展產(chǎn)業(yè)脫貧中，利用好相關(guān)資金，做好解決特色養(yǎng)殖業(yè)、種植業(yè)和加工業(yè)的水利配套。在生態(tài)保護(hù)脫貧中，要運(yùn)用國(guó)家相關(guān)扶持政策，做好水生態(tài)環(huán)境的治理和保護(hù)工作。在資產(chǎn)收益扶貧中，要發(fā)揮貧困地區(qū)小水電的作用，讓貧困人口直接分享到小水電開(kāi)發(fā)收益。

③應(yīng)對(duì)整合壓力，謀劃重大水利工程的規(guī)劃和實(shí)施。財(cái)政涉農(nóng)資金整合范圍不包括重大引調(diào)水工程、重點(diǎn)水源工程、江河湖泊治理骨干重大工程、跨界河流開(kāi)發(fā)治理工程、新建大型灌區(qū)、大中型灌區(qū)續(xù)建配套和節(jié)水改造、大中型病險(xiǎn)水庫(kù)水閘除險(xiǎn)加固、生態(tài)建設(shè)方面的支出，水利部門(mén)要將上述不受整合影響的水利資金作為重點(diǎn)進(jìn)行項(xiàng)目謀劃，發(fā)揮專業(yè)部門(mén)優(yōu)勢(shì)，確保這些水利項(xiàng)目立項(xiàng)和實(shí)施。

④深化改革，盤(pán)活存量，長(zhǎng)久發(fā)揮水利工程脫貧減貧效益。要通過(guò)深化水利工程管理體制改革，建立水利工程“建管用”長(zhǎng)效機(jī)制，盤(pán)活水利資產(chǎn)存量，最大限度發(fā)揮水利工程綜合效益，服務(wù)貧困地區(qū)脫貧解困工作。如推進(jìn)農(nóng)村小型水利工程產(chǎn)權(quán)改革，明晰工程產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，明確工程管護(hù)責(zé)任主體；創(chuàng)新工程運(yùn)行管護(hù)機(jī)制，落實(shí)工程運(yùn)行管護(hù)經(jīng)費(fèi)；對(duì)承擔(dān)防洪保安、應(yīng)急抗旱以及維持地區(qū)水生態(tài)環(huán)境建設(shè)等較強(qiáng)公益性水利工程要加大財(cái)政資金支持力度，通過(guò)財(cái)政資金購(gòu)買水利服務(wù)等方式解決工程的運(yùn)行管護(hù)經(jīng)費(fèi)；對(duì)可以實(shí)現(xiàn)公益和經(jīng)營(yíng)功能兼顧的水利工程，通過(guò)拍賣、租賃、承包、流轉(zhuǎn)以及農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)等多種管護(hù)模式，解決工程的運(yùn)行管護(hù)主體和管護(hù)經(jīng)費(fèi)；深化農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革措施，制定“用得起、用得上”的用水價(jià)格，完善水價(jià)精準(zhǔn)補(bǔ)貼機(jī)制，利用水價(jià)杠桿調(diào)節(jié)用水戶用水行為，促進(jìn)節(jié)約用水。

三、結(jié) 語(yǔ)

面對(duì)當(dāng)前扶貧攻堅(jiān)新形勢(shì)，水利部門(mén)要立足于行業(yè)特點(diǎn)，明確目標(biāo)和任務(wù)，緊扣“精準(zhǔn)”方略，加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)保障，強(qiáng)化扶貧規(guī)劃引領(lǐng)，有力推進(jìn)水利扶貧工作。貧困地區(qū)要樹(shù)立扶貧開(kāi)發(fā)主體地位，轉(zhuǎn)變 “等、靠、要”的思想觀念，通過(guò)加大省級(jí)財(cái)政投資，利用金融支持水利扶貧政策等手段，增加水利扶貧資金投入渠道。面對(duì)中央和地方事權(quán)劃分改革以及財(cái)政涉農(nóng)資金項(xiàng)目整合大背景，貧困縣的水利部門(mén)要從專業(yè)角度出發(fā)，強(qiáng)調(diào)水利扶貧工作的基礎(chǔ)性和戰(zhàn)略性，提早做好貧困地區(qū)水利扶貧規(guī)劃和實(shí)施方案編制工作及項(xiàng)目?jī)?chǔ)備工作，在財(cái)政涉農(nóng)資金整合過(guò)程中占據(jù)主動(dòng)。 ■

[1]謝維,李淼,余增鑫.“十二五”期間水利扶貧工作回顧與新時(shí)期水利扶貧工作思考[J].中國(guó)水利，2015(23).

[2]國(guó)務(wù)院.中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要[S].2016.

責(zé)任編輯 韋鳳年

New challenges faced by water-related poverty reduction and mitigation measures

Ouyang Feng,Lei Bo

Water-related poverty reduction has been one of the key parts for poverty-alleviated development in China.At the critical stage of poverty alleviation,new challenges have been emerged,as we need to develop new strategies,deepen reform by“decentralization,improvement of governance and service”,and make adjustment of policies for integration of financial resources.Strategic measures are proposed based on examination of new situation faced by poverty reduction in China.

water-related poverty reduction;new challenges;mitigation measures

TV+C913.7

B

1000-1123（2017）04-0058-03

2016-11-30

歐陽(yáng)鋒，調(diào)研員，高級(jí)統(tǒng)計(jì)師，主要從事水利扶貧政策制定、實(shí)施管理及理論研究等工作。

水利精準(zhǔn)扶貧實(shí)施效果及完善措施研究。