對(duì)非法采砂入刑的思考
——基于兩高司法解釋及基層執(zhí)法實(shí)踐

李鵬（黑龍江省哈爾濱市水政監(jiān)察局，150000，哈爾濱）

對(duì)非法采砂入刑的思考
——基于兩高司法解釋及基層執(zhí)法實(shí)踐

李鵬
（黑龍江省哈爾濱市水政監(jiān)察局，150000，哈爾濱）

最高人民法院和最高人民檢察院2016年9月26日出臺(tái)司法解釋明確“河道管理范圍內(nèi)非法采砂，符合規(guī)定的以非法采礦罪定罪處罰”?；诨鶎铀姓?zhí)法實(shí)踐，對(duì)兩高公布辦理非法采礦案司法解釋進(jìn)行思考。

非法采砂；入刑；水行政執(zhí)法

2016年9月26日最高人民法院審判委員會(huì)第1694次會(huì)議、2016年11月4日最高人民檢察院第十二屆檢察委員會(huì)第57次會(huì)議通過關(guān)于辦理非法采礦、破壞性采礦刑事案件適用法律若干問題的解釋 （以下簡(jiǎn)稱“2016司法解釋”）2016年12月1日起施行，《最高人民法院關(guān)于審理非法采礦、破壞性采礦刑事案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》（法釋〔2003〕9號(hào)）同時(shí)廢止?！?016司法解釋”可以看作是 “2003司法解釋”的“升級(jí)版”，解決了很多實(shí)踐性問題，對(duì)水行政執(zhí)法具有指導(dǎo)性意義，明確了河道管理范圍內(nèi)非法采砂，符合規(guī)定的以非法采礦罪定罪處罰。作者基于基層水行政執(zhí)法實(shí)踐，對(duì)此司法解釋進(jìn)行必要的解讀并予以思考。

一、非法采礦罪適用條件

“2016司法解釋”雖然第四條規(guī)定 “非法采砂入刑”，但需要注意的是，第四條第一款中的規(guī)定包含了大量信息，即符合刑法第三百四十三條第一款、本解釋第二條、第三條規(guī)定的，都以非法采礦罪處罰；同時(shí)第四條第二款又對(duì)刑法第三百四十三條第一款規(guī)定的“情節(jié)嚴(yán)重”進(jìn)行解釋。具體看以下行為均構(gòu)成非法采礦罪：

1.對(duì)于“未取得河道采砂許可證”的認(rèn)定

①無(wú)河道采砂許可證的；②河道采砂許可證被注銷、吊銷、撤銷的；③超越河道采砂許可證規(guī)定的采砂范圍或者開采范圍的；④超出河道采砂許可證規(guī)定的采砂種類的；⑤其他未取得河道采砂許可證的情形。

2.對(duì)于“情節(jié)嚴(yán)重”的認(rèn)定

①開采的砂產(chǎn)品價(jià)值或者造成砂產(chǎn)資源破壞的價(jià)值在十萬(wàn)元至三十萬(wàn)元以上的；②在國(guó)家規(guī)劃河道采砂區(qū)域、對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)具有重要價(jià)值的采砂區(qū)域采砂，開采國(guó)家規(guī)定實(shí)行保護(hù)性開采的特定砂種，或者在禁采區(qū)、禁采期內(nèi)采砂，開采的砂產(chǎn)品價(jià)值或者造成砂產(chǎn)資源破壞的價(jià)值在五萬(wàn)元至十五萬(wàn)元以上的；③二年內(nèi)曾因非法采砂受過兩次以上行政處罰，又實(shí)施非法采砂行為的；④造成生態(tài)環(huán)境嚴(yán)重?fù)p害的；⑤嚴(yán)重影響河勢(shì)穩(wěn)定，危害防洪安全的；⑥其他情節(jié)嚴(yán)重的情形。

3.對(duì)于“情節(jié)特別嚴(yán)重”的認(rèn)定

①數(shù)額達(dá)到本規(guī)定第三條第一項(xiàng)、第二項(xiàng)規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)五倍以上的；②造成生態(tài)環(huán)境特別嚴(yán)重?fù)p害的；③其他情節(jié)特別嚴(yán)重的情形。

亞當(dāng)·斯密在《國(guó)富論》中論述，每一個(gè)人，在他不違反正義的法律時(shí)，都應(yīng)聽其完全自由，讓他采用自己的方法，追求自己的利益。水行政執(zhí)法部門在沒有法律授權(quán)的情況下，也不能超越職權(quán)執(zhí)行法律，雖然對(duì)于以上條文都有兜底條款，根據(jù)國(guó)務(wù)院出臺(tái)的“政府權(quán)力清單”，此類兜底條款若想在實(shí)踐中適用，還需要進(jìn)一步的明確和認(rèn)定。

二、非法采砂的取證與定性

1.對(duì)于無(wú)審批采砂的認(rèn)定

本次司法解釋對(duì)于無(wú)審批采砂的認(rèn)定已經(jīng)較為詳細(xì)，但是在水行政執(zhí)法過程中，可能以下兩種情形需要法律進(jìn)一步認(rèn)定：第一，審批部門“發(fā)證難”。采砂申請(qǐng)一年一審，審批機(jī)關(guān)在年初受理采砂申請(qǐng)，隨后會(huì)同海事、交通、航運(yùn)等多部門確定開采區(qū)域、范圍、開采量等，但采砂業(yè)戶為了經(jīng)濟(jì)效益，于年初開江時(shí)就會(huì)將采砂船只下水進(jìn)行開采，雖然其沒有采砂許可，但其申請(qǐng)已上交至審批部門，若根據(jù)現(xiàn)行法律，屬于無(wú)證采砂，但問題在于審批機(jī)關(guān)“發(fā)證慢”，若都按無(wú)審批采砂處理，則最終采砂業(yè)戶也將對(duì)審批部門提起行政訴訟，使執(zhí)法更加被動(dòng)。第二，違法“變”合法。在執(zhí)法過程中，執(zhí)法人員制止了非法采砂行為，對(duì)非法采砂船只進(jìn)行了暫扣，對(duì)船員進(jìn)行了取證（采砂業(yè)戶一般不在船上），船員一般都會(huì)在筆錄上注明，其只是雇傭打工，并不知道是否屬于違法采砂，而執(zhí)法人員只能通過其是否取得審批來認(rèn)定是否屬于非法采砂。此時(shí)有的非法采砂船主則通過個(gè)人關(guān)系等獲得審批部門的審批，即違法行為在先，但補(bǔ)辦了合法采砂審批，而且取得審批的時(shí)間往往在實(shí)際獲得審批之前，執(zhí)法人員若詢問審批部門，審批部門則答復(fù)審批時(shí)間以申請(qǐng)人遞交申請(qǐng)之日為準(zhǔn)，執(zhí)法人員則無(wú)法對(duì)違法采砂行為進(jìn)行下一步的處理。此兩類問題還需要進(jìn)一步明確，為水行政執(zhí)法指明方向。

2.對(duì)于砂（礦）產(chǎn)品價(jià)值的認(rèn)定

“2016司法解釋”對(duì)于砂產(chǎn)品價(jià)值認(rèn)定或?qū)ｉT問題的認(rèn)定給予了專門規(guī)定，綜合第十三條、第十四條的規(guī)定，可以看出對(duì)于產(chǎn)品價(jià)值和專門問題的認(rèn)定，應(yīng)由國(guó)土部門、水行政主管部門或流域管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行認(rèn)定。在實(shí)踐中，多由國(guó)土部門進(jìn)行認(rèn)定砂（礦）產(chǎn)品的價(jià)值且由政府主導(dǎo)才能推行，此次司法解釋的出臺(tái)，進(jìn)一步明確了對(duì)于砂產(chǎn)品價(jià)值認(rèn)定的方法：第一，根據(jù)銷贓數(shù)額認(rèn)定；第二，在無(wú)銷贓數(shù)額、銷贓數(shù)額難以查證、銷贓數(shù)額認(rèn)定明顯不合理的情況下，根據(jù)礦產(chǎn)品價(jià)格和數(shù)量認(rèn)定；第三，砂產(chǎn)品價(jià)值難以確定的，可由價(jià)格認(rèn)證機(jī)構(gòu)，省級(jí)以上國(guó)土、水行政、海洋等主管部門，國(guó)務(wù)院水行政主管部門在國(guó)家確定的重要江河、湖泊設(shè)立的流域管理機(jī)構(gòu)出具報(bào)告進(jìn)行價(jià)值認(rèn)定。

3.對(duì)生態(tài)環(huán)境破壞的認(rèn)定

對(duì)于生態(tài)環(huán)境破壞的認(rèn)定，根據(jù)解釋第十四條，司法鑒定機(jī)構(gòu)可以就生態(tài)環(huán)境損害出具鑒定意見，省級(jí)以上國(guó)土部門，國(guó)務(wù)院水行政主管部門在國(guó)家確定的重要江河、湖泊設(shè)立的流域管理機(jī)構(gòu)，省級(jí)以上海洋主管部門出具的報(bào)告，結(jié)合其他證據(jù)作出認(rèn)定。此種認(rèn)定方式存在一定的模糊性，首先，“其他證據(jù)”指的是何種證據(jù)，若無(wú)法明確細(xì)化證據(jù)的證明力大小，則此類條款在實(shí)踐中極難運(yùn)用；其次，司法鑒定機(jī)構(gòu)是否具有生態(tài)環(huán)境損害鑒定的資質(zhì)也是需要考慮的問題，就目前可以查詢到的資料來看，此類鑒定一般需要具備相應(yīng)資質(zhì)且專業(yè)人員才能對(duì)生態(tài)環(huán)境損害進(jìn)行鑒定；第三，若政府機(jī)關(guān)出具的報(bào)告與司法鑒定機(jī)構(gòu)出具的鑒定意見不統(tǒng)一，法院如何進(jìn)行認(rèn)定，這都是要進(jìn)一步細(xì)化解決的問題。

三、對(duì)明知他人非法采砂進(jìn)行收購(gòu)等行為的犯罪認(rèn)定

“2016司法解釋”新增了“明知他人非法開采的礦石而予以收購(gòu)等，以掩飾、隱瞞犯罪所得、犯罪所得收益罪定罪處罰”。此項(xiàng)規(guī)定對(duì)于非法采砂的收購(gòu)者也明確規(guī)定予以處罰，但是在水行政執(zhí)法實(shí)踐中也可能遇到一些問題。

1.如何認(rèn)定“明知”

刑法學(xué)界對(duì)于“明知”基本含義及認(rèn)定等問題一直存有爭(zhēng)議。而司法解釋一直對(duì)“明知”作“知道和應(yīng)當(dāng)知道”說，同時(shí)司法解釋強(qiáng)調(diào)的是“明知”需要客觀證據(jù)進(jìn)行推定。筆者也同意此種觀點(diǎn)，對(duì)于“明知”的認(rèn)定不僅僅是法律條文的簡(jiǎn)單解讀，而是事實(shí)認(rèn)定的問題。

2.違法行為的定性

“2016司法解釋”中第七條的規(guī)定，對(duì)于“窩藏、轉(zhuǎn)移、收購(gòu)、代為銷售或者以其他方法掩飾、隱瞞”中此類違法行為的認(rèn)定，應(yīng)通過直接與間接兩種認(rèn)定方法對(duì)其進(jìn)行認(rèn)定。第一，“直接認(rèn)定”指在水行政執(zhí)法過程中，依據(jù)行政相對(duì)人的自認(rèn)，直接認(rèn)定其從事了違法行為，這也是認(rèn)定違法行為的理想狀態(tài)，但是在實(shí)際執(zhí)法過程中，行政相對(duì)人一般不會(huì)自認(rèn)其違法，這就需要結(jié)合其行為來綜合判斷，進(jìn)行違法行為的認(rèn)定。第二，“間接認(rèn)定”指結(jié)合行政相對(duì)人陳述及其表現(xiàn)于外在的行為判斷其是否知情。在水行政執(zhí)法實(shí)踐中，行政相對(duì)人不承認(rèn)其從事了違法行為，但根據(jù)間接證據(jù)可以證明其知道，或根本不可能不知情，則可以認(rèn)定“明知”。如甲非法采砂后，以低于市場(chǎng)的價(jià)格將砂子大量售賣于乙，后被查獲，乙聲稱其不知情，則可以通過砂類產(chǎn)品的市場(chǎng)價(jià)格推導(dǎo)出乙存在“明知”。

3.犯罪刑罰問題

一般情況下，刑法第三百一十二條規(guī)定的“掩飾、隱瞞犯罪所得、犯罪所得收益罪應(yīng)比上游犯罪處罰輕”，但是在非法采砂活動(dòng)中，對(duì)于非法盜采的礦石進(jìn)行掩飾隱瞞，則此罪可能重于非法采礦罪，因?yàn)檠陲楇[瞞犯罪的構(gòu)罪標(biāo)準(zhǔn)低，如水行政執(zhí)法過程中，查處的盜采砂源可能超過十萬(wàn)元，對(duì)這些砂子進(jìn)行窩藏、轉(zhuǎn)移、收購(gòu)、代為銷售或者以其他方法掩飾、隱瞞，明顯構(gòu)成掩飾隱瞞犯罪，且屬于情節(jié)嚴(yán)重的情形，然而在司法解釋中，依據(jù)刑法第三百四十三條非法采礦罪，十萬(wàn)元的數(shù)額可能剛剛構(gòu)成“情節(jié)嚴(yán)重”的情形。

在“2016司法解釋”未出臺(tái)之前，必然使司法、執(zhí)法人員造成實(shí)踐中的困擾，而出臺(tái)后又帶來了新的問題:上游犯罪的處罰比下游犯罪的處罰輕，這樣是否符合立法者的原意。筆者的思考是，作為下游犯罪的獨(dú)立罪名，立案和追責(zé)的標(biāo)準(zhǔn)要考慮犯罪的發(fā)生概率，更要考慮社會(huì)危害性，所以對(duì)于掩飾隱瞞采砂類犯罪，包含了多種犯罪類型，應(yīng)該予以嚴(yán)厲打擊，所以入罪的門檻設(shè)置得比較低。

四、需要完善的問題

1.司法解釋對(duì)于水行政執(zhí)法部門的效力

目前我國(guó)學(xué)界對(duì)于司法解釋的效力存在以下幾類學(xué)說：第一，類型化說。指對(duì)司法解釋進(jìn)行類型化界分，對(duì)不同對(duì)象有不同的效力。第二，法律效力高于司法解釋。目前學(xué)界對(duì)于“法律”的認(rèn)定存在理論分歧。第三，司法解釋與行政法規(guī)效力相等。此種解釋認(rèn)為這與我國(guó)體制相符也與行政立法權(quán)相符。從實(shí)踐來看，目前我國(guó)司法解釋與法律的效力等同，以“2016司法解釋”為例，此次對(duì)于非法采礦罪做了擴(kuò)大解釋，同時(shí)對(duì)于此罪進(jìn)行了細(xì)化與擴(kuò)張，這就得出如下結(jié)論：司法解釋應(yīng)對(duì)具體的法律條文予以解釋，且司法解釋具有與法律等同的效力，司法解釋同樣約束水行政執(zhí)法部門，各級(jí)水行政執(zhí)法部門都應(yīng)遵守司法解釋的規(guī)定。

2.各級(jí)政府如何保障司法解釋的適用

根據(jù)目前網(wǎng)絡(luò)上能查找到的關(guān)于“非法河道采砂入刑”的新聞，“非法河道采砂入刑”一般都需要兩種方式：第一，由各級(jí)政府組成專案組，由政府領(lǐng)導(dǎo)任組長(zhǎng)，公、檢、法、物價(jià)、水務(wù)、國(guó)土、海事、航道等多部門聯(lián)合執(zhí)法；第二，水務(wù)執(zhí)法部門多次對(duì)行政相對(duì)人進(jìn)行行政處罰，而行政相對(duì)人一般都拒不配合，甚至公然抗法，由水務(wù)部門將案件移送公安機(jī)關(guān)，進(jìn)行執(zhí)法取締。通過歸納可以看出，各地水務(wù)部門都沒有單獨(dú)執(zhí)法的能力，必須由各級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)牽頭或公、檢、法的配合才能保障打擊非法采砂行為。而非法采砂要得到長(zhǎng)效治理，不僅僅需要法律、法規(guī)、司法解釋的完善，更需要各級(jí)政府和多部門的通力配合，才能保障司法解釋的順利適用。 ■

[1]汪永清.中華人民共和國(guó)行政許可法教程[M].北京:中國(guó)法制出版社,2015.

[2]馬懷德.行政法與行政訴訟法[M].北京:中國(guó)政法大學(xué)出版社,2014.

[3]高銘暄,等.刑法學(xué)[M].北京:北京大學(xué)出版社,2014.

[4]王治.關(guān)于破解河道采砂管理難題的思考[J].中國(guó)水利,2014(12).

[5]于文軒,等.論非法采砂行為的“入刑”問題[J].水利發(fā)展研究,2016(6).

[6]曾曉旦,等.江西省非法河道采砂入刑工作實(shí)踐與思考[J].水利發(fā)展研究,2013(10).

[7]孟祺.河道非法采砂入刑的理性思考[J].當(dāng)代經(jīng)濟(jì),2015(25).

[8]劉定湘.水行政綜合執(zhí)法改革探析[J].水利發(fā)展研究,2015(12).

責(zé)任編輯 楊 軼

Consideration of including illegal sand excavation as criminal activity——based on judicial interpretation of Supreme People’s Court and Supreme People’s Procuratorate and law enforcement practice at the grass-roots level

Li Peng

On September 26 of 2016,the Supreme People’s Court and the Supreme People’s Procuratorate of P.R. China formulated judicial interpretation that specifies that “illegal sand excavation within jurisdiction of river courses is committed the crime of illegal mining that should be convicted and punished.”Research and studies on the judicial interpretation have been conducted based on practices of water administration at local level.

illegal sand excavation;punished by law;water administration enforcement

D920.5

B

1000-1123（2017）04-0045-02

2016-12-26

李鵬，科員。