黃河流域洪水風險圖編制主要經(jīng)驗與認識

李躍倫，謝志剛，劉生云

（1.水利部黃河水利委員會，450003，鄭州；2.黃河水利委員會黃河水利科學研究院，450003，鄭州；3.黃河勘測規(guī)劃設計有限公司，450003，鄭州）

黃河流域洪水風險圖編制主要經(jīng)驗與認識

李躍倫1，謝志剛2，劉生云3

（1.水利部黃河水利委員會，450003，鄭州；2.黃河水利委員會黃河水利科學研究院，450003，鄭州；3.黃河勘測規(guī)劃設計有限公司，450003，鄭州）

在簡要回顧黃河水利委員會開展洪水風險圖編制過程的基礎上，從項目組織、制度建設、進度和質(zhì)量控制、成果與應用需求等方面，總結了編制工作在強化過程管理方面取得的主要經(jīng)驗和工作認識，并提出了后續(xù)工作建議。

洪水風險圖；黃河流域；過程管理；編制

一、編制歷程及成果

洪水風險圖是標示區(qū)域洪水災害危險程度的一項重要防洪非工程措施，水利部黃河水利委員會（以下簡稱“黃委”）十分重視其編制工作。國家“八五”攻關期間，在“黃河治理與水資源開發(fā)利用”項目中，黃委與中國水利水電科學研究院合作，專題開展了 “黃河下游灘區(qū)及分滯洪區(qū)風險分析和減災研究”，對黃河下游灘區(qū)、東平湖滯洪區(qū)、北金堤滯洪區(qū)洪水風險分析、洪災損失評估預測和減災對策開展了研究。1997年按照國家防汛抗旱總指揮部辦公室（以下簡稱“國家防辦”）要求，采用推求洪水水面線的方法，當年完成黃河中下游洪泛區(qū)、防洪保護區(qū)和故縣水庫的洪水風險圖，并以1∶25萬比例尺繪制了黃河中下游洪水風險示意圖。

2004年，國家防辦組織開展洪水風險圖編制試點工作，在水利部和國家防辦的統(tǒng)一領導下，黃委防辦精心組織多家委屬單位積極參與、認真工作，完成了黃河流域洪水風險圖編制試點、試點一期和試點二期的工作。2013年制定了《黃河流域洪水風險圖編制項目實施方案（2014—2015）》。依照此方案，結合最新的河道地形，在三門峽、小浪底、陸渾和故縣水庫聯(lián)合調(diào)度運用條件下，開展黃河中下游地區(qū)洪水風險圖編制。通過2014年和2015年兩年不懈努力，完成了黃河中游小北干流灘區(qū)、黃河下游灘區(qū)、東平湖蓄滯洪區(qū)、沁河丹河口至沁河口左岸防洪保護區(qū)和黃河下游9個防洪保護區(qū)的洪水風險圖編制工作。整個編制區(qū)域面積超過13萬km2，涉及黃河、淮河、海河3個流域，山西、陜西、河南、山東、河北、江蘇、安徽7個省，1.32億人口。通過項目實施，構建了13處編制單元的水動力學模型；編制了基礎資料整編成果報告，繪制基本風險圖485幅，避洪轉移圖77幅；提出了各編制區(qū)域不同量級洪水淹沒損失成果；開發(fā)建設了“黃河流域（片）洪水風險圖應用與展示系統(tǒng)”，為進一步推行黃河流域的洪水風險管理奠定了扎實基礎。

二、編制經(jīng)驗

在整個編制過程中，本著統(tǒng)一規(guī)劃、精細組織、狠抓落實、適時調(diào)整的原則，強調(diào)過程管理，逐項落實各項措施，保障工作順利推進，取得了以下幾方面的工作經(jīng)驗。

1.加強組織建設，統(tǒng)領項目全局

在試點開始階段，黃委就成立了以黃委副主任為組長，副總工、防辦主任和財務局長為副組長，由黃委相關單位負責人為成員的 “黃河流域（片）洪水風險圖編制工作領導小組”。隨后，根據(jù)工作需要和人員變動情況，又對領導小組成員進行了調(diào)整。在黃委防辦設立了領導小組辦公室，負責日常事務和項目的組織、協(xié)調(diào)工作，確定黃河水利科學研究院為技術支撐單位。通過組織建設，夯實了工作基礎，強化了領導能力。

黃河流域洪水風險圖編制工作涉及洪泛區(qū)、蓄滯洪區(qū)和防洪保護區(qū)多種類型，區(qū)域涵蓋中游和下游地區(qū)。同時還需承擔整個流域內(nèi)各省區(qū)編制成果匯總集成的任務。各項工作千頭萬緒、相互交叉，一項工作沒做好就會影響整個項目的順利開展。為此，領導小組從大綱制定階段就統(tǒng)籌安排工作計劃，按照輕重緩急，充分考慮工作經(jīng)費、工作難度、時間要求、各類工作的依承關系和已有基礎等因素，合理安排各年度的工作任務。

2.制定工作制度，開展多方交流

洪水風險圖編制工作具有風險點多、涉及內(nèi)容廣、覆蓋面積大等特點。為進一步加強黃河流域洪水風險圖編制項目（黃委直管河段）建設管理，規(guī)范項目工作程序及要求，領導小組辦公室組織制定了《黃河流域洪水風險圖編制項目建設管理辦法》。該辦法對項目建設技術要求、政策規(guī)定、工作節(jié)點劃分、關鍵技術環(huán)節(jié)確定、進度和質(zhì)量控制以及項目成果檔案歸檔等方面做出了規(guī)定，要求技術支撐單位和項目承擔單位遵照執(zhí)行。

在保持與國家防辦和全國重點地區(qū)洪水風險圖編制項目組溝通外，領導小組辦公室根據(jù)工作進度及時向領導小組匯報編制情況，向技術支撐單位和項目承擔單位及時轉發(fā)各項管理辦法和技術要求，積極參與和組織相關技術人員參加“全國重點地區(qū)洪水風險圖編制項目組”舉辦的技術培訓和交流活動，集中學習相關技術要求，積極吸納其他流域、省區(qū)的經(jīng)驗做法，提高技術人員編制水平，努力使各個風險點的編制質(zhì)量能夠統(tǒng)一在一個水平線上。

為保證整個項目的進度能夠協(xié)調(diào)一致，領導小組辦公室要求各項目團隊加強相互間技術交流，定期進行溝通，遇到重大問題或技術難題及時提請領導小組協(xié)調(diào)解決。鑒于黃河下游潰堤洪水淹沒范圍涉及其他流域地區(qū)，在現(xiàn)場查勘、技術大綱咨詢和成果審查的環(huán)節(jié)認真聽取相關流域?qū)＜业囊庖?，處理好跨流域問題。

3.嚴格節(jié)點控制，保證成果質(zhì)量

編制洪水風險圖涉及基礎地理數(shù)據(jù)、水文、防汛、規(guī)劃、社會經(jīng)濟、數(shù)值模擬、制圖等多個專業(yè)。為保證項目有效實施，黃委將該項目列入年度重點工作，定期監(jiān)督。項目編制環(huán)節(jié)較多，協(xié)調(diào)控制進度與質(zhì)量的關系是管理整個編制工作的重點。在進度控制中，采用階段控制與關鍵節(jié)點控制相結合的方法，將編制工作劃分為技術大綱編制、編制實施和成果驗收3個階段，為每個階段制定時間節(jié)點，控制總體進度。對編制實施階段要求承擔單位按基礎資料收集整理、洪水計算方案制定、洪水分析計算、洪水影響分析與損失評估、避洪轉移分析、風險圖繪制、管理系統(tǒng)建設和成果匯總與報告編寫8個關鍵節(jié)點開展工作。每個環(huán)節(jié)完成后，成果經(jīng)咨詢或?qū)彶楹蠓娇砷_展下一環(huán)節(jié)工作?；A資料收集整理、洪水計算方案制定、洪水分析計算、洪水影響分析與損失評估以及避洪轉移分析5個環(huán)節(jié)必須進行專家咨詢或?qū)彶?，并在管理辦法中明確規(guī)定了這5個環(huán)節(jié)需要重點審查的內(nèi)容。此舉有效控制了各階段成果質(zhì)量，避免項目承擔單位由于趕進度造成質(zhì)量達不到要求而大范圍返工情況的發(fā)生。

對防洪保護區(qū)洪水風險圖編制過程中存在共性的重大技術問題，采用專題研究的方式解決。在招標文件中明確提出了要開展“黃河堤防潰口問題研究，對洪水方案、口門形態(tài)及潰口過程等關鍵因素進行專題研究，成果經(jīng)審查后方可使用”。在成果報告編寫方面，依據(jù)黃河中下游區(qū)域特點和取得的成果內(nèi)容，對報告的篇章結構進行了統(tǒng)一，要求各風險點的編寫深度基本一致，不同風險點在洪災損失、避洪轉移方面突出本區(qū)域特點。

4.注重工作需求，開拓成果應用

在此項工作伊始，黃委就本著“需求牽引，應用至上”的原則，推進洪水風險圖編制工作。洪水方案設計中，在滿足風險圖編制技術要求的基礎上，突出區(qū)域洪水特點；洪水量級的選擇、洪災損失指標選取上，以滿足防汛需要為根本，突出防洪工程減災效益；在管理系統(tǒng)建設上，注重與已有防汛指揮系統(tǒng)相結合，凸顯不同方案的對比和洪水損失的便捷查詢；避洪轉移圖繪制上，注重以縣級防汛部門為服務對象編制圖件。隨著工作不斷推進，又提出了建設洪水分析高速計算的要求，以實現(xiàn)對中下游灘區(qū)和蓄滯洪區(qū)預報洪水淹沒范圍及損失的快速預估。

編制工作完成后，黃委防辦要求晉、陜、豫、魯四省河務局，黃河水利科學研究院及黃河設計公司等單位，在開展預案修編、洪澇災情評估、防洪效益評估等方面工作時，充分利用和參考洪水風險圖編制系列成果。同時，召開風險圖成果應用座談會，研討洪水風險圖編制成果的應用；組織項目承擔單位向四省河務局介紹成果內(nèi)容，并到基層單位進行技術培訓，推動風險圖成果在實際工作中的應用。目前，四省河務局依據(jù)最大淹沒水深圖、洪水到達歷時圖、避洪轉移圖等成果，對沁河下游防洪預案，黃河中游小北干流灘區(qū)、下游灘區(qū)防洪預案進行了完善和優(yōu)化?；邳S河下游灘區(qū)洪水風險圖編制成果，以微信作為基礎支撐，以灘區(qū)干部群眾為應用對象，建設黃河下游灘區(qū)遷安預警平臺，增強灘區(qū)群眾水患意識，推動防洪減災社會化。在人民治黃70周年防洪效益分析過程中，利用洪水風險圖整編完成的防洪工程、社會經(jīng)濟、交通設施等基礎資料成果，以及構建的水動力學模型，總結了人民治黃70年來取得的主要成就，提出了人民治黃70周年取得的防洪經(jīng)濟效益、社會效益及生態(tài)效益。

三、認識與建議

1.組織建設是關鍵

在項目設置、工作協(xié)調(diào)與溝通、資料收集、成果交流等方面，領導小組發(fā)揮了重要的領導力。以項目承擔單位和技術支撐單位建立的專業(yè)化團隊是完成整個項目的核心技術力量。各團隊間高效的分工協(xié)作和溝通保障了項目整體有序向前推進。領導小組辦公室建立的專家?guī)欤瑸楸Ｕ享椖砍晒|(zhì)量提供了充足的技術力量。

2.規(guī)范的技術標準是保障

國家防辦對《洪水風險圖編制導則》和《洪水風險圖編制技術細則》進行了修訂，對洪水風險圖基本資料收集、洪水影響分析、洪水風險分析、洪水風險圖制圖和成果要求作了更加明確具體的規(guī)定，為洪水風險圖編制成功奠定了堅實的技術基礎。

3.詳實可靠的資料是基礎

多年來黃委強力推進 “數(shù)字黃河”工程建設，其基礎資料相對齊全，電子地圖覆蓋中下游河道，水文資料、防洪工程、防洪預案、河道斷面等資料比較完備。購置的電子地圖和社會經(jīng)濟資料均來自專業(yè)部門，保障了資料的準確性和可靠性。同時利用有效的行政手段，保證了基礎資料收集的進度。詳實的基礎資料為洪水風險分析計算、風險圖圖層繪制、風險圖管理系統(tǒng)建設打下了堅實基礎。

4.高新技術是支撐

結合實際，應用3S技術補充完善交通設施、構筑物等相關資料；應用二維水沙數(shù)學模型、基于Web的GIS、Oracle數(shù)據(jù)庫等高新技術，進一步提高了洪水風險圖編制的效率。

依照洪水風險圖編制要求，洪水風險圖應定期更新。由于涉及的基礎地理信息、水文、防洪工程、社會經(jīng)濟資料等牽涉部門多，管理方式不同，更新頻度不同，且相互之間尚沒有共享平臺，無法做到信息交互，致使洪水風險圖成果更新較為困難。這些基礎資料變化對洪水風險影響較大，建議盡快制定出臺和完善具體的洪水風險圖成果更新辦法和維護機制，明確洪水風險圖的授權發(fā)布單位、維護單位、更新年限以及相應的經(jīng)費等保障條件?！?/p>

[1]劉樹坤，等.黃河灘區(qū)及分滯洪區(qū)風險分析和減災對策[M].鄭州：黃河水利出版社,1999.

責任編輯 張瑜洪

Working experiences of flood risk map drawing in Yellow River Basin

Li Yuelun,Xie Zhigang,Liu Shengyun

A brief review on the process of flood riskmap drawing ismade by the Yellow River Conservancy Commission. Experiences have been accumulated in the management process of flood risk map in terms of project organization, system building,control of process and quality as well as demand for result and application.Suggestions are made to follow-up work.

flood riskmap;Yellow River Basin;processmanagement;drawing

TV877+TV122

：B

：1000-1123（2017）05-0021-03

2016-11-14

李躍倫，黃河防總辦副主任，黃委防辦巡視員，教授級高級工程師。

全國重點地區(qū)洪水風險圖編制項目。