云南瀾滄江流域上游水電工程移民安置方式研究

牛金林，張之平，施國慶

（1.河海大學，江蘇 南京 210098；2.華能瀾滄江水電股份有限公司，云南 昆明 650214）

云南瀾滄江流域上游水電工程移民安置方式研究

牛金林1，2，張之平2，施國慶1

（1.河海大學，江蘇 南京 210098；2.華能瀾滄江水電股份有限公司，云南 昆明 650214）

以國家現(xiàn)行相關(guān)法律法規(guī)、政策規(guī)定為基礎，借鑒云南瀾滄江流域中下游水電工程移民安置方式，針對云南瀾滄江上游特殊的自然及人文環(huán)境，提出移民安置模式選擇的基本原則；分析現(xiàn)行補償安置方式的效果及存在的問題，提出影響瀾滄江上游移民安置方式選擇的8種主要因素；從利弊2個視角出發(fā)，分析采取逐年安置模式的優(yōu)勢和局限性；并從資金來源、補償對象、移民意愿等多個方面，提出瀾滄江上游水電工程移民可以在逐年補償安置的基礎上，采用不同組合的多元化安置模式。

瀾滄江流域；水電工程；移民安置；逐年補償安置

1 問題的提出

能源產(chǎn)業(yè)是國民經(jīng)濟發(fā)展的重要基礎，水電資源作為可再生清潔能源，其開發(fā)是國家能源戰(zhàn)略需求[1-2]，是世界各國優(yōu)先考慮開發(fā)的能源資源[3]。截至2013年底，我國水電裝機容量已達到2.8億kW，根據(jù)我國“十二五”規(guī)劃，到2020年我國水電裝機容量將達到4.2億kW[4-5]。根據(jù)國際大壩委員會1998 — 2001年對全球300多個大型電站調(diào)查顯示，全球大壩建設大約造成了4 000萬～ 8 000萬移民，且相對貧困化[6-7]。水利水電工程移民是特殊的群體，其安置難度大、社會關(guān)系復雜、遺留問題多，是其他工程移民無法比擬的[7-9]，移民問題日益受到政府、移民、項目法人及社會各界的廣泛關(guān)注[2]，成為世界各國在水利水電開發(fā)中普遍關(guān)注和研究的重要課題[9]，也是工程正常施工和運行的必要條件[10]，關(guān)系到廣大移民的切身利益以及經(jīng)濟發(fā)展、社會穩(wěn)定[11]，更是貫徹落實科學發(fā)展觀的重要內(nèi)容[12 - 14]。

目前，水電工程移民安置方式多樣，可以按照多種方法進行分類：如按移民安置后從事產(chǎn)業(yè)劃分為農(nóng)業(yè)、非農(nóng)業(yè)和兼業(yè)安置；按遷移距離劃分為就地后靠、異地近遷和異地遠遷安置；按就業(yè)途徑劃分為農(nóng)業(yè)、企業(yè)招工、自謀職業(yè)和養(yǎng)老保險安置[12,15]等。不同的安置方式產(chǎn)生的社會、經(jīng)濟和生態(tài)效益也不盡相同[16]。傳統(tǒng)安置方式主要是指以大農(nóng)業(yè)安置方式為主，輔以二三產(chǎn)業(yè)安置、投親靠友安置、自謀職業(yè)安置等其他安置方式的移民安置方式[15-16]。長期以來，我國水電工程農(nóng)村移民安置實行的“有土從農(nóng)”（農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安置）的移民安置方式，被證明是行之有效的。

以優(yōu)越的水電開發(fā)技術(shù)經(jīng)濟指標和巨大的經(jīng)濟、社會與環(huán)境綜合效益，高山峽谷土地資源稀缺的西南地區(qū)成為現(xiàn)階段水電開發(fā)的集中區(qū)域[17]，云南瀾滄江流域中下游電站已基本開發(fā)完成，開發(fā)重心已轉(zhuǎn)向上游梯級開發(fā)，隨著社會經(jīng)濟發(fā)展和政策轉(zhuǎn)變，傳統(tǒng)安置方式進行安置的難度越來越大[18]，上游區(qū)域因其獨特的人文、地理因素，導致投資不斷增加，又面臨電力市場過剩、送出困難等問題，為水電工程建設征地和移民安置方式也帶來了挑戰(zhàn)和沖擊。當?shù)卣耙泼袢罕姸计惹邢Ｍ扇⌒碌母蠟憸娼嫌翁攸c的安置方式。探索合理的移民安置方式和有效途徑，是庫區(qū)社會、經(jīng)濟和生態(tài)可持續(xù)發(fā)展、移民安置后生活穩(wěn)步提高的重要前提，也是水利水電工程建設和正常運行管理的基礎[19]。

2 瀾滄江上游移民安置方式選擇因素分析

2.1 總體規(guī)劃及現(xiàn)狀

云南瀾滄江上游段從滇藏交界處至苗尾電站，規(guī)劃“一庫七級”。由上至下依次為古水（180萬kW）、烏弄龍（99萬kW）、里底（42萬kW）、托巴（140萬kW）、黃登（190萬kW）、大華橋（92萬kW）、苗尾（140萬kW），總裝機容量883萬kW。地勢北高南低，地形呈深割之勢，海拔高差懸殊，良田好地大多分布在河谷中，耕地資源匱乏，山坡地單位面積糧食產(chǎn)量低，存在退耕還林問題，林地資源較為豐富，但林地利用率較低，同時也遭到不適當?shù)目撤ァＣ媾R著一系列的生態(tài)資源惡化問題。民族文化多樣，特色鮮明，多宗教并存、多民族共融。居民大多以農(nóng)牧業(yè)為主，地理位置偏遠、交通不便、經(jīng)濟發(fā)展滯后、地質(zhì)條件復雜，移民補償較高、物價上漲等，使電站單位移民安置補償投資相比中下游大幅提高，作為電站投資效益的重要因素，移民補償投資比例的上升，關(guān)系到電站投資效益。

2.2 主要影響因素

土地資源因素：農(nóng)村移民恢復生產(chǎn)方式的可能性與庫區(qū)剩余土地資源成正比，瀾滄江流域土地資源稀缺，向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移是必然選擇，移民安置方案只能向非農(nóng)安置傾斜。

就業(yè)因素：只有解決移民的再就業(yè)問題，才能使移民群眾長治久安。

年齡因素：瀾滄江流域水庫移民也已步入老齡化階段，在進行移民安置方式選擇時，有必要根據(jù)年齡、性別等因素采取有針對性的安置策略。

民族因素：瀾滄江上游少數(shù)民族移民占比較大，有些少數(shù)民族仍沿用自己的語言，受教育水平偏低，適應能力和再就業(yè)能力較差，商品經(jīng)濟觀念陳舊，在選擇移民安置方式時，必須考慮其生產(chǎn)生活特點和需求，尤其是宗教信仰。

環(huán)境容量因素：移民安置方式與環(huán)境容量（即自然資源、經(jīng)濟、社會、環(huán)境等承載能力）相互依托，并由環(huán)境容量決定。

地域條件和人文環(huán)境因素：交通便利、工業(yè)發(fā)達、移民生產(chǎn)生活水平高的地區(qū)，非農(nóng)就業(yè)渠道較多，安置方式較好選擇；但區(qū)域位置條件差的地區(qū)，農(nóng)民較難找到非農(nóng)工作，就業(yè)問題突出，不利于社會的發(fā)展和穩(wěn)定。

社會經(jīng)濟因素：經(jīng)濟發(fā)展水平也是移民安置方式選擇的重要因素之一，經(jīng)濟發(fā)展水平較高的地區(qū)，居民的整體素養(yǎng)較高，對新事物接受能力強，對土地依賴性弱，謀生手段也多種多樣；而經(jīng)濟發(fā)展水平較差的地區(qū)則相反，以土地安置思想嚴重，離開土地后的生活難以保障，理論上應該采取以有土安置為主，多種安置方式并存的安置方式。

移民意愿因素：《國務院關(guān)于大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》規(guī)定“編制移民安置規(guī)劃大綱應當廣泛聽取移民和移民安置區(qū)居民的意見；必要時，應當采取聽證的方式”，在規(guī)劃設計過程中應充分征求移民的意愿。

3 瀾滄江上游水電工程移民逐年補償安置方式分析

3.1 基本原則

完善的安置政策和因地制宜的創(chuàng)新移民安置方式，關(guān)系到移民安置實施后移民的生產(chǎn)生活水平能否恢復或提高，能否實現(xiàn)移民“搬得出、穩(wěn)得住，逐步能致富”的工作目標。瀾滄江流域中下游河段規(guī)劃“兩庫八級”電站均已建成投產(chǎn)，移民安置工作也已接近尾聲，借鑒其成功經(jīng)驗，上游移民安置方式選擇應遵循：①依法合規(guī)，統(tǒng)籌兼顧；②實事求是；③可持續(xù)發(fā)展；④尊重移民意愿；⑤經(jīng)濟合理；⑥合理用地，珍惜土地資源；⑦尊重宗教信仰和少數(shù)民族生產(chǎn)生活習慣等原則。

3.2 逐年補償安置方式分析

逐年補償安置方式主要內(nèi)容包括補償標準和期限、資金及成本、資源需求、利弊分析等方面。

3.2.1 補償標準和期限

逐年補償安置實行“同庫同策”，補償期限與電站運行期限相同。水電站運行終止時，通過整理恢復相應土地后，交由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織分配給移民戶耕種使用，或為移民另辟生產(chǎn)就業(yè)門路。

補償標準按照工程建設征地處理范圍內(nèi)涉及人口人均耕（園）地面積被征收前3年平均年產(chǎn)值或省國土資源部門公布的征地統(tǒng)一年畝產(chǎn)值計算[20]，工程建設征地處理范圍內(nèi)涉及人口人均耕（園）地面積不足0.07 hm2（1畝）的，逐年補償標準按照0.07 hm2（1畝）計算。移民安置規(guī)劃已通過審批的水電工程，按照審定的逐年補償標準執(zhí)行。

3.2.2 補償資金來源及成本

與其它安置方式相比，逐年補償安置方式的移民生產(chǎn)安置成本是不一樣的，一部分按國家政策、法規(guī)規(guī)定計列的建設征地和移民安置補償補助費，主要是土地補償補助費用；另一部分是由于土地征占用的土地補償費和安置補助費等不足以支付移民長期補償補助費情況下，從電站的發(fā)電效益中（或其它途徑）提取一定的資金，以支付移民長期補償費。

一般情況下，按國家移民條例規(guī)定的補償標準測算的移民資金，采取逐年補償方式后只能夠滿足10 ～ 12 a的資金需求，后續(xù)資金采用何種標準及對電價影響等問題需深入研究確定。資金來源主要包括：國家審定的征收農(nóng)村集體經(jīng)濟組織用于長期補償補助耕地的費用；電站運行期間，從電價或發(fā)電收益中提取的補償資金；省級以上人民政府批準的其他資金。

移民安置規(guī)劃報告中計列的補償費用由項目業(yè)主管理，費用進行年度結(jié)算，優(yōu)先用于支付逐年補償費，由業(yè)主按計劃轉(zhuǎn)入地方專戶，由地方政府兌付給移民和集體經(jīng)濟組織。

產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金由地方人民政府結(jié)合當?shù)貙嶋H，編制移民產(chǎn)業(yè)發(fā)展和基礎設施建設規(guī)劃，經(jīng)過省級移民主管機構(gòu)審核后，統(tǒng)籌安排。

電站工程壽命期滿后，原則上土地復墾的工程費、熟化費，土地熟化期產(chǎn)出損失補償費，在長期補償和產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金中列支，但還需進一步探討。

3.2.3 補償標準遞增機制

瀾滄江流域水電站移民逐年補償遞增機制根據(jù)《云南省人民政府關(guān)于進一步做好大中型水電工程移民工作的意見》（云政發(fā)〔2015〕12號）的要求：“審定的逐年補償標準每年按照一定金額作逐年調(diào)整。本次調(diào)整期為2015年1月1日至2017年12月31日，對確定享受逐年補償?shù)囊泼袢丝冢?015年在審定的逐年補償標準基礎上每人增加120元，2016年在2015年的基礎上增加120元，2017年在2016年的基礎上增加120元。2018年1月1日后的逐年補償標準調(diào)整，屆時根據(jù)國家和省的有關(guān)政策，綜合考慮有關(guān)因素另行確定”執(zhí)行。

3.2.4 移民安置任務及資源需求

就生產(chǎn)安置人口來說，逐年補償與大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安置方式淹沒耕地資源量相同，生產(chǎn)安置人口相當。實行逐年補償，一些僅淹沒耕地資源、能解決水電路等基礎設施的生產(chǎn)安置人口就不需要遠遷和外遷，減少移民搬遷安置人口規(guī)模。據(jù)統(tǒng)計，若瀾滄江上游7個項目采用傳統(tǒng)大農(nóng)業(yè)安置方式，將產(chǎn)生搬遷人口約4.0萬人，而采用逐年補償安置方式搬遷人口降至約2.8萬人。

逐年補償安置方式減小移民安置總體資源需求量，體現(xiàn)了節(jié)約用地的原則，可以最大限度地管理使用淹沒線以上剩余資源，是水電開發(fā)移民安置的有效途徑。降低了移民安置工作難度，大幅度提高工作效率，給移民一個穩(wěn)定的生活保障，有利于提高移民安置區(qū)可持續(xù)發(fā)展能力，其效果優(yōu)于大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安置；除此之外，降低了水電項目業(yè)主的融資貸款壓力等；同時也遵循云南省人民政府辦公廳《關(guān)于怒江和瀾滄江上游云南境內(nèi)水電開發(fā)移民安置規(guī)劃有關(guān)問題的請示》的批復（云政辦2008 — 6091號)相關(guān)要求，實現(xiàn)了移民“搬得出、穩(wěn)得住、能發(fā)展”的目標。

3. 2.5 利弊分析

3.2.5.1 逐年補償安置方式的優(yōu)越性

逐年補償安置方式是我國水電工程建設水庫移民工作的重大創(chuàng)新，其根本在于把“以新?lián)Q舊”的實物補償轉(zhuǎn)變成“貨幣補償”；把單一的“以土安置”發(fā)展為“多渠道多形式安置”[21-22]。其有利之處表現(xiàn)在：

（1）由于電站征收耕地數(shù)量較多、質(zhì)量較好，而庫周土地后備資源不足，或是水利供水難以保證，為后靠移民安置用的土地（耕地）難以配置，而異地調(diào)整土地的難度又越來越大，“逐年補償”能夠較大幅度地減少移民搬遷數(shù)量，大部分“淹地不淹房”人口，可以就地、后靠安置，能較好地解決“人地矛盾突出”“調(diào)整土地困難”“外遷難度大”的問題。

（2）征地多為少數(shù)民族聚居區(qū)，具有“大雜居，小聚集”的生活習慣和獨特的民風民情，移民多有“故土難離”的情結(jié)，不愿意遠遷，采取“長期補償”，可以解決這些問題和困難，民族文化、民族特色得以保護和發(fā)揚。

（3）建立以不降低移民原有生活標準為前提的長期生活保障制度，電站征收耕地后就給移民發(fā)放貨幣，移民收入來得快且穩(wěn)定，為移民安居樂業(yè)打下堅實基礎；在很長一段時間內(nèi)，移民不需從事原來的農(nóng)業(yè)勞動即可獲得一份長期固定的補償收入，移民比較滿意，樂于接受[17]。

（4）可實現(xiàn)移民與電站利益共享，長期補償不同于傳統(tǒng)安置方式的“有限補償”，只要電站存在，移民就能獲得補償，一定程度上移民與電站可以利益共享。

（5）把移民勞動力從耕種土地中解放出來，外出務工或?qū)ふ倚碌纳a(chǎn)和就業(yè)門路，能夠拓寬經(jīng)濟收入途徑，為致富奔小康開辟了新途徑，同時也加快了城鎮(zhèn)化建設。

（6）移民“老有所養(yǎng)、病有所醫(yī)、學有所用”等問題得到了根本解決，促進了社會主義和諧社會建設。

（7）逐年補償逐年支付降低了水電項目法人的融資成本。

3.2.5.2 逐年補償安置方式的局限性

（1）逐年補償安置雖然解決了人與耕地矛盾突出、移民不愿意遠遷等主要問題，但從理論上講，移民不需要在耕地中勞作，使得大量勞動力閑置，容易引起社會不平衡和不安定。

（2）逐年補償安置需要為大量的閑散勞動力尋找其它生產(chǎn)、就業(yè)出路，但瀾滄江流域移民大多群居山區(qū)，文化水平和就業(yè)技能受限，增加了移民再就業(yè)難度。

（3）只適用于農(nóng)業(yè)安置環(huán)境容量不足，移民不愿遠遷、有從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)意愿的情況。

（4）補償資金前期可以從計入概算的16倍耕地補償費中開支，后期要從項目業(yè)主發(fā)電收益中開支，補償標準將隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展、物價上漲而不斷調(diào)增，如果企業(yè)虧損，很難保障后期逐年補償資金。

（5）對于逐年補償安置，尤其是長期分年支付，現(xiàn)階段缺乏相應的國家政策規(guī)定，從國家水電工程移民政策依據(jù)分析，逐年補償安置需在政策上有所突破。還需要國家、移民主管機構(gòu)和水電開發(fā)業(yè)主相互密切合作，從國家層面指定相關(guān)政策性文件、建立移民逐年補償運行保障機制、水電運行風險評估機制、延長被征地移民的土地承包期等方面，降低逐年補償安置的不確定風險[18,22]。

4 結(jié) 語

通過對云南瀾滄江流域電站移民安置方式調(diào)研和綜合研究，分析國內(nèi)外移民政策及云南瀾滄江中下游電站移民安置的成功經(jīng)驗和存在問題，以國家現(xiàn)行相關(guān)法律法規(guī)、政策規(guī)定為基礎，分析瀾滄江上游電站移民安置方式，對中下游現(xiàn)行的大農(nóng)業(yè)安置和逐年補償安置方式進行了分析，針對瀾滄江上游特殊的自然及人文環(huán)境，從多方面，針對傳統(tǒng)和創(chuàng)新性移民安置方式進行了戰(zhàn)略選擇。主要得出以下結(jié)論：

（1）移民問題涉及到政治、經(jīng)濟、社會、人口、資源、環(huán)境諸多因素。移民安置方式的選擇既受到自然資源、社會環(huán)境條件的限制，又受到法律的制約，同時移民安置對移民區(qū)域經(jīng)濟、社會、人文，特別是移民的生存環(huán)境產(chǎn)生重要影響，是移民工作的關(guān)鍵、核心內(nèi)容，關(guān)系到移民安置實施后移民的生產(chǎn)生活水平能否恢復或提高，能否實現(xiàn)移民“搬得出，穩(wěn)得住，能致富，環(huán)境得到保護”的總體目標。

（2）采取逐年補償安置方式可以不配備或者少配備土地資源，能較好的增加失地移民經(jīng)濟收入，解決瀾滄江流域“人多地少”的突出矛盾，維護移民的根本利益，也符合城鄉(xiāng)一體化要求，是瀾滄江流域電站移民安置方式的必然選擇。逐年補償安置方式更適宜于“人地矛盾”高度集中的區(qū)域和具有“大裝機、小移民”特點的水電工程，尤其是我國西南V形河谷地帶、少數(shù)民族區(qū)域性較強的地區(qū)，為實行逐年補償安置移民提供了得天獨厚的條件，而具有“小裝機、大移民”的水電工程，要實行逐年補償安置移民將面臨更加復雜的問題[23-24]。

（3）瀾滄江上游受多民族聚集的特性和特殊自然環(huán)境制約，移民再就業(yè)機會很少，社會需求會隨著社會經(jīng)濟發(fā)展和物價上漲而不斷增加，單一的逐年補償資金不可能一味地上漲，否則電站經(jīng)營效益很難滿足移民的補償資金需求，對征地補償移民安置成本控制顯得尤為重要。盡管逐年補償安置方式是瀾滄江流域電站移民安置方式的必然選擇，但并不是唯一選擇。創(chuàng)新移民安置方式迫在眉睫，只有通過移民安置思路的不斷創(chuàng)新和完善，才能解決移民搬遷安置實施工作中存在的困難問題，最終實現(xiàn)電站庫區(qū)和移民安置區(qū)的社會穩(wěn)定，實現(xiàn)長治久安。

（4）任何一種安置方式都有其優(yōu)越性和局限性，如果能在逐年補償安置方式的基礎上，將多種安置方式有機組合起來，例如“農(nóng)業(yè)安置與逐年補償安置方式組合”“基本養(yǎng)老保障與逐年安置方式相組合”“城鎮(zhèn)化與逐年補償安置方式相結(jié)合”“城鎮(zhèn)化與基本養(yǎng)老保障安置方式相結(jié)合”等多種安置方式，可以實現(xiàn)移民安置方式多樣化，能夠揚長避短，解決單一安置方式不能夠解決的問題，也符合國家“可持續(xù)發(fā)展”移民的方針政策。

（5）瀾滄江上游水電移民可以探索大農(nóng)業(yè)安置、逐年補償、養(yǎng)老保障和城鎮(zhèn)化安置等不同組合方式的多元化安置模式，在此基礎上，引進并根據(jù)實際情況和需求自由組合，既能有效地緩解農(nóng)村閑散勞動力就業(yè)壓力，又能確保移民在喪失勞動能力后的基本生活保障。尤其是在逐年安置方式的基礎上將基本養(yǎng)老保障和城鎮(zhèn)化安置方式加以應用，多種安置方式有機組合，采用科學、合理的逐年補償對象和補償標準確定辦法，堅持在移民充分參與、統(tǒng)籌兼顧多方利益的基礎上進行移民安置方式多元化選擇，能夠更好地解決移民安置問題。

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（責任編輯 黃 超）

Study on Resettlement Approaches of Displaced Persons Caused by Hydropower Projects in the Upper - stream of Lancang River Basin in Yunnan Province

Niu Jin - lin1，2，Zhang Zhi - ping2，Shi Guo - qing1
(1. Hohai University，Nanjing 210098，Jiangsu，China；2. HuanengLancang River Hydropower Co.,Ltd.,Kunming 650214，Yunnan，China)

Based on the current laws，regulations and policies of China，considering its special natural and human environment，the basic selection principles of resettlement mode in Lancang River upstream were proposed by learning the resettlement ways in the middle and lower reaches of this basin. Eightmajor factors for resettlement mode selection in the upperstream wereput forward by analyzing the effects and problems of the existing compensation and resettlement ways. Advantages and problems that may arise in yearly compensation mode wereanalyzed from the pros and cons. Based on the yearly compensation，a diversif i edresettlement mode combining different ways was proposed.

Lancang river basin；hydropower engineering；resettlement；yearly compensation and resettlement

D632.4

A

1008 - 701X(2017)05 - 0008 - 05

10.13641/j.cnki.33 - 1162/tv.2017.05.003

2016-03-28

牛金林(1982 - )，男，工程師，碩士，主要從事工程移民研究工作。E - mail：niujinlin2008@qq.com

施國慶(1959 - )，男，教授、博士生導師，主要從事征地拆遷移民管理方向研究工作。E - mail：gshi1@126.com