簡(jiǎn)評(píng)新舊版“收費(fèi)公路PPP操作指南”

文/北京清控偉仕咨詢有限公司 馬建強(qiáng) 孫丕偉

2015年底，交通運(yùn)輸部辦公廳印發(fā)了《收費(fèi)公路政府和社會(huì)資本合作操作指南（試行）》（交辦財(cái)審〔2015〕192號(hào),以下簡(jiǎn)稱“《指南（試行）》”），經(jīng)過(guò)近兩年的實(shí)施及完善，《收費(fèi)公路政府和社會(huì)資本合作操作指南》（交辦財(cái)審〔2017〕173號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱“《指南》”）正式發(fā)布，為收費(fèi)公路領(lǐng)域PPP模式的應(yīng)用做出了進(jìn)一步的指導(dǎo)和規(guī)范。

新版《指南》的亮點(diǎn)

操作流程更加完善

《指南》明確了收費(fèi)公路PPP項(xiàng)目從識(shí)別、準(zhǔn)備、社會(huì)資本方選擇、項(xiàng)目執(zhí)行、運(yùn)營(yíng)、移交全流程的操作要求，提出PPP項(xiàng)目應(yīng)先進(jìn)行項(xiàng)目審批（核準(zhǔn)），再進(jìn)行社會(huì)資本招標(biāo)/采購(gòu)，修改了《指南（試行）》“社會(huì)資本確定以后再進(jìn)行項(xiàng)目審批（核準(zhǔn)）”的規(guī)定，對(duì)《指南（試行）》發(fā)布后各界爭(zhēng)議最大的問(wèn)題進(jìn)行了回應(yīng)。

不允許對(duì)投標(biāo)資質(zhì)做出限制

《指南》規(guī)定，“項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)接受具備投融資能力的潛在社會(huì)資本方參與投標(biāo)，不得將具備設(shè)計(jì)或施工資格能力作為參與投標(biāo)的強(qiáng)制性條件”。在以往的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)PPP項(xiàng)目中，由于項(xiàng)目建設(shè)投資較大，實(shí)施機(jī)構(gòu)往往在招標(biāo)階段，對(duì)投標(biāo)人的資質(zhì)做出要求，要求社會(huì)資本方具有設(shè)計(jì)或施工資質(zhì)，由此導(dǎo)致的后果是——絕大多數(shù)社會(huì)資本方都希望通過(guò)投標(biāo)實(shí)現(xiàn)“二次招標(biāo)豁免”，直接取得PPP的施工總承包，進(jìn)而導(dǎo)致PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)環(huán)節(jié)薄弱；不具備設(shè)計(jì)、施工資質(zhì)的企業(yè)，特別是運(yùn)營(yíng)能力強(qiáng)的民營(yíng)資本，則失去了參與項(xiàng)目投標(biāo)的機(jī)會(huì)。

根據(jù)《指南》，允許不具有設(shè)計(jì)或施工資質(zhì)的社會(huì)資本方聯(lián)合具有資質(zhì)的主體共同投標(biāo)，或者允許其中標(biāo)后，對(duì)設(shè)計(jì)、施工再進(jìn)行招標(biāo)，這樣有利于提高PPP項(xiàng)目對(duì)民營(yíng)資本、金融機(jī)構(gòu)及其他不具有設(shè)計(jì)、施工資質(zhì)主體的吸引力，強(qiáng)化PPP項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)環(huán)節(jié)，提高項(xiàng)目全生命周期的效率。

明確了項(xiàng)目審批要求

《指南》規(guī)定：政府采用建設(shè)期投資補(bǔ)助、運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼、貸款貼息方式參與收費(fèi)公路PPP項(xiàng)目，按照核準(zhǔn)制管理；政府采用資本金注入或既有資本金注入又有建設(shè)期投資補(bǔ)助、運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼、貸款貼息一種或幾種方式參與收費(fèi)公路PPP項(xiàng)目，按照審批制管理，以政府方是否投入資本金為標(biāo)準(zhǔn)明確了PPP項(xiàng)目批準(zhǔn)的要求，對(duì)于其他類型PPP項(xiàng)目審批要求的確定也具有參考意義。另外需要考慮，在目前的PPP項(xiàng)目中，絕大多數(shù)項(xiàng)目公司均由中標(biāo)社會(huì)資本和政府方出資代表合資設(shè)立，政府方出資代表的出資應(yīng)視為是政府方資本金注入。

突出了項(xiàng)目的財(cái)政預(yù)算管理和項(xiàng)目支持政策

《指南》在項(xiàng)目建設(shè)環(huán)節(jié)之前，單獨(dú)列出一節(jié)，重點(diǎn)對(duì)項(xiàng)目的財(cái)政預(yù)算管理作出了規(guī)定，同時(shí)在全文多處提及了車輛購(gòu)置稅等支持政策，即體現(xiàn)了對(duì)PPP項(xiàng)目加強(qiáng)政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制、規(guī)范PPP項(xiàng)目融資管理的要求，又以適當(dāng)?shù)姆绞綄?duì)合法實(shí)施的PPP項(xiàng)目給予政策性資金支持，將會(huì)提高PPP項(xiàng)目對(duì)投資人的吸引力。

新舊版對(duì)比與簡(jiǎn)評(píng)

以下對(duì)《指南（試行）》和《指南》進(jìn)行了逐條對(duì)比和評(píng)述（為避免重復(fù)，兩份文件中完全一致的條款沒(méi)有進(jìn)行列舉）：

第一條 ／對(duì)比及簡(jiǎn)評(píng)／

《指南（試行）》

第一條 為推動(dòng)收費(fèi)公路領(lǐng)域開(kāi)展政府和社會(huì)資本合作 (Public—Private Partnership，簡(jiǎn)稱PPP)，規(guī)范收費(fèi)公路PPP模式的操作流程，根據(jù)《國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部發(fā)展改革委人民銀行關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式的意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2015〕42號(hào)）、《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》（國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部、住建部、交通運(yùn)輸部、水利部、人民銀行令第25號(hào)）、《關(guān)于在收費(fèi)公路領(lǐng)域推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式的實(shí)施意見(jiàn)》（財(cái)建〔2015〕111號(hào)）等規(guī)定，編制本指南。

《指南》

第一條 為推動(dòng)收費(fèi)公路領(lǐng)域開(kāi)展政府和社會(huì)資本合作（Public-Private Partnership，簡(jiǎn)稱PPP），規(guī)范收費(fèi)公路PPP模式的操作流程，根據(jù)《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于深化投融資體制改革的意見(jiàn)》（中發(fā)﹝2016﹞18號(hào)）、《國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部 發(fā)展改革委 人民銀行關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式的意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2015〕42號(hào)）、《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》（國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部、住建部、交通運(yùn)輸部、水利部、人民銀行令2015年第25號(hào)）、《財(cái)政部關(guān)于印發(fā)〈政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政管理暫行辦法〉的通知》（財(cái)金〔2016〕92號(hào)）、《國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于印發(fā)〈傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域?qū)嵤┱蜕鐣?huì)資本合作項(xiàng)目工作導(dǎo)則〉的通知》（發(fā)改投資〔2016〕2231號(hào)）、《財(cái)政部 交通運(yùn)輸部關(guān)于在收費(fèi)公路領(lǐng)域推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本使用模式的實(shí)施意見(jiàn)》（財(cái)建〔2015〕111號(hào)）等規(guī)定，編制本指南。

簡(jiǎn)評(píng)：《指南（試行）》于2015年年底頒布，之后國(guó)務(wù)院、各有關(guān)部委相繼又頒布了一系列關(guān)于PPP的政策文件，《指南》新增加了近兩年出臺(tái)的重要PPP政策文件，并在后文中吸收了這些文件的要求。

第三條 ／對(duì)比及簡(jiǎn)評(píng)／

《指南（試行）》

第三條 本指南適用于規(guī)范新建收費(fèi)公路領(lǐng)域開(kāi)展的政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目（以下筒稱“收費(fèi)公路PPP項(xiàng)目”）的識(shí)別、準(zhǔn)備、社會(huì)資本選擇、執(zhí)行和移交等活動(dòng)。

《指南》

第三條 本指南適用于規(guī)范新建、改擴(kuò)建收費(fèi)公路領(lǐng)域開(kāi)展的政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目（以下簡(jiǎn)稱收費(fèi)公路PPP項(xiàng)目）的識(shí)別、準(zhǔn)備、社會(huì)資本方選擇、執(zhí)行和移交等活動(dòng)。

簡(jiǎn)評(píng)：《指南》在《指南（試行）》版的基礎(chǔ)上，增加了基于存量道路項(xiàng)目上的改擴(kuò)建類型項(xiàng)目，符合《國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于加快運(yùn)用PPP模式盤(pán)活基礎(chǔ)設(shè)施存量資產(chǎn)有關(guān)工作的通知》（發(fā)改投資〔2017〕1266號(hào)）對(duì)“更好運(yùn)用PPP模式盤(pán)活基礎(chǔ)設(shè)施存量資產(chǎn)、形成良性投資循環(huán)”的要求，在財(cái)承問(wèn)題凸顯之后，存量項(xiàng)目將是未來(lái)發(fā)展的趨勢(shì)之一。

第五條 ／對(duì)比及簡(jiǎn)評(píng)／

《指南(試行)》

第五條 開(kāi)展收費(fèi)公路PPP項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)遵循誠(chéng)實(shí)信用、收益共享、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、物有所值、公共利益最大化、公開(kāi)、公平、公正等原則。

《指南》

第五條 收費(fèi)公路PPP項(xiàng)目的實(shí)施應(yīng)當(dāng)遵循風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、收益共享、物有所值、公共利益最大化等原則，各方應(yīng)當(dāng)按照公平、公正、公開(kāi)和誠(chéng)實(shí)信用的原則參與。

簡(jiǎn)評(píng)：《指南》把風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)放在了原則的第一位，強(qiáng)調(diào)了PPP項(xiàng)目中風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的重要性。

去掉了《指南（試行）》版中的“誠(chéng)實(shí)信用”原則，但這并不意味著“誠(chéng)實(shí)信用”不再適用，“誠(chéng)實(shí)信用”原則是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的一項(xiàng)基本道德準(zhǔn)則，是一種具有道德內(nèi)涵的法律規(guī)范，具有普遍意義。

第六條 ／對(duì)比及簡(jiǎn)評(píng)／

《指南(試行)》

第六條 各級(jí)交通運(yùn)輸部門(mén)應(yīng)根據(jù)發(fā)展規(guī)劃在項(xiàng)目前期研究論證階段，根據(jù)項(xiàng)目的特點(diǎn)及PPP模式的有關(guān)要求，初步判斷項(xiàng)目是否適合引入社會(huì)資本，確定采取PPP模式的潛在項(xiàng)目，建立收費(fèi)公路PPP項(xiàng)目庫(kù)。

《指南》

第六條 各級(jí)交通運(yùn)輸主管部門(mén)應(yīng)根據(jù)公路交通發(fā)展規(guī)劃在項(xiàng)目前期研究論證階段，根據(jù)項(xiàng)目的特點(diǎn)及PPP模式的有關(guān)要求，判斷項(xiàng)目是否適合引入社會(huì)資本方，將確定采取PPP模式的潛在項(xiàng)目，納入PPP項(xiàng)目庫(kù)。

需要使用各類政府投資資金的收費(fèi)公路PPP項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)納入三年滾動(dòng)政府投資計(jì)劃。

簡(jiǎn)評(píng)：《指南》明確了發(fā)展規(guī)劃為公路交通發(fā)展規(guī)劃。“納入PPP項(xiàng)目庫(kù)”“納入三年滾動(dòng)政府投資計(jì)劃”要求在識(shí)別階段完成，并和發(fā)改部門(mén)的審批體系進(jìn)行了銜接。

第七條 ／對(duì)比及簡(jiǎn)評(píng)／

《指南(試行)》

第七條 收費(fèi)公路PPP項(xiàng)目可由政府或社會(huì)資本發(fā)起，以政府發(fā)起為主。

各級(jí)交通運(yùn)輸部門(mén)應(yīng)配合財(cái)政部門(mén)對(duì)擬納入收費(fèi)公路PPP 項(xiàng)目庫(kù)的潛在項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)估篩選，并根據(jù)公路交通發(fā)展規(guī)劃提出年度和中期收費(fèi)公路PPP項(xiàng)目開(kāi)發(fā)建議。

社會(huì)資本可通過(guò)提交項(xiàng)目建議書(shū)的方式向交通運(yùn)輸部門(mén)或財(cái)政部門(mén)直接推薦潛在項(xiàng)目。

《指南》

第七條 收費(fèi)公路PPP項(xiàng)目可由政府或社會(huì)資本方發(fā)起，以政府發(fā)起為主。

各級(jí)交通運(yùn)輸主管部門(mén)應(yīng)配合財(cái)政、發(fā)展改革部門(mén)對(duì)納入收費(fèi)公路PPP項(xiàng)目庫(kù)的潛在項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)估篩選，并根據(jù)公路交通發(fā)展規(guī)劃提出收費(fèi)公路PPP項(xiàng)目開(kāi)發(fā)建議。

社會(huì)資本方可通過(guò)提交項(xiàng)目建議書(shū)的方式向交通運(yùn)輸主管部門(mén)或財(cái)政、發(fā)展改革等部門(mén)直接推薦潛在項(xiàng)目。

簡(jiǎn)評(píng)：《指南》規(guī)定的行政管理部門(mén)增加了發(fā)展改革部門(mén)。

第八條 ／對(duì)比及簡(jiǎn)評(píng)／

《指南(試行)》

第八條 收費(fèi)不足以滿足社會(huì)資本或項(xiàng)目公司成本回收和合理回報(bào)的，且政府對(duì)項(xiàng)目依法給予支持政策仍不能完全覆蓋成本、實(shí)現(xiàn)合理回報(bào)的，可考慮給予合理的財(cái)政支持。對(duì)符合公路交通發(fā)展規(guī)劃和《車輛購(gòu)置稅收入補(bǔ)助地方資金管理暫行辦法》（財(cái)建〔2014〕654號(hào)）要求的項(xiàng)目，可按照交通運(yùn)輸重點(diǎn)項(xiàng)目資金申請(qǐng)和審核規(guī)定，申請(qǐng)車輛購(gòu)置稅資金支持。

《指南》

第八條 收費(fèi)不足以滿足社會(huì)資本方或項(xiàng)目公司成本回收和合理回報(bào)的，且政府對(duì)項(xiàng)目依法給予支持政策仍不能完全覆蓋成本、實(shí)現(xiàn)合理回報(bào)的，可考慮給予合理的財(cái)政支持。對(duì)符合公路交通發(fā)展規(guī)劃和車輛購(gòu)置稅支持政策的項(xiàng)目，可按照交通運(yùn)輸重點(diǎn)項(xiàng)目資金申請(qǐng)和審核規(guī)定，申請(qǐng)車輛購(gòu)置稅資金支持。

可以采取建設(shè)期投資補(bǔ)助、資本金注入、運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼、貸款貼息等一種或多種方式對(duì)收費(fèi)公路PPP項(xiàng)目給予支持，其中建設(shè)期投資補(bǔ)助、運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼和貸款貼息等作為可行性缺口補(bǔ)助，不作為項(xiàng)目資本金。政府采用資本金注入方式支持收費(fèi)公路PPP項(xiàng)目的，應(yīng)明確政府出資人代表。政府指定的出資人代表按照本指南第二十六條第三款中所述的方式與社會(huì)資本方共同設(shè)立項(xiàng)目公司。

簡(jiǎn)評(píng)：《指南》明確了建設(shè)期投資補(bǔ)助、運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼、貸款貼息和資本金注入的區(qū)別，為后文審批方式的不同做了鋪墊。如擬采用資本金注入方式，《指南》規(guī)定要成立項(xiàng)目公司。

第九條 ／對(duì)比及簡(jiǎn)評(píng)／

《指南(試行)》

第九條 對(duì)于已經(jīng)確定的潛在項(xiàng)目，交通運(yùn)輸部門(mén)或有關(guān)單位可以接受政府授權(quán)作為項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)項(xiàng)目識(shí)別和準(zhǔn)畚、社會(huì)資本選擇、執(zhí)行和移交等PPP模式全生命周期的管理工作。

《指南》

第九條 經(jīng)過(guò)本級(jí)人民政府授權(quán)，各級(jí)交通運(yùn)輸主管部門(mén)可作為項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)或者指定有關(guān)單位作為項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)項(xiàng)目識(shí)別和準(zhǔn)備、社會(huì)資本方選擇、執(zhí)行和移交等PPP模式全生命周期的管理工作。

簡(jiǎn)評(píng)：對(duì)于實(shí)施機(jī)構(gòu)的確定，原則上應(yīng)由交通運(yùn)輸主管部門(mén)擔(dān)任，如果經(jīng)市政府授權(quán)，也可指定其他單位承擔(dān)。如其他單位擔(dān)任實(shí)施機(jī)構(gòu)的，《指南》對(duì)授權(quán)的表述似乎不太清晰（是由政府授權(quán)還是交通運(yùn)輸主管部門(mén)授權(quán)），一般應(yīng)由本級(jí)人民政府授權(quán)。

第十一條 ／對(duì)比及簡(jiǎn)評(píng)／

《指南(試行)》

第十一條 對(duì)于確定采用PPP模式的項(xiàng)目，在開(kāi)展項(xiàng)目前期各項(xiàng)工作的同時(shí)，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)組織編制PPP實(shí)施方案。

實(shí)施方案主要內(nèi)容包括：項(xiàng)目基本情況、項(xiàng)目產(chǎn)出說(shuō)明、項(xiàng)目采用PPP模式的可行性分析、項(xiàng)目運(yùn)作方式、項(xiàng)目投融資結(jié)構(gòu)、項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)分配方案、特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議框架草案及特許經(jīng)營(yíng)期限、社會(huì)投資者應(yīng)當(dāng)具備的條件及選擇方式、政府承諾及配套安排、應(yīng)當(dāng)明確的其他事項(xiàng)等。

實(shí)施方案可委托第三方進(jìn)行編制，承擔(dān)編制任務(wù)的第三方應(yīng)避免與潛在的社會(huì)資本存在利益關(guān)聯(lián)關(guān)系。

對(duì)于申請(qǐng)車輛購(gòu)置稅資金的項(xiàng)目，還應(yīng)當(dāng)在實(shí)施方案中提出資金申請(qǐng)理由及支持額度。

《指南》

第十一條 對(duì)于確定采用PPP模式的項(xiàng)目，在開(kāi)展項(xiàng)目前期各項(xiàng)工作的同時(shí)，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)組織編制PPP項(xiàng)目實(shí)施方案。

實(shí)施方案主要內(nèi)容包括：項(xiàng)目基本情況、項(xiàng)目運(yùn)作方式、交易結(jié)構(gòu)（包括投融資結(jié)構(gòu)、財(cái)務(wù)測(cè)算和回報(bào)機(jī)制等）、建設(shè)運(yùn)營(yíng)和移交方案、風(fēng)險(xiǎn)分配方案、績(jī)效評(píng)價(jià)、合同體系和主要內(nèi)容、社會(huì)資本方應(yīng)當(dāng)具備的條件及選擇方式、保障和監(jiān)管措施以及應(yīng)當(dāng)明確的其他事項(xiàng)等。

在實(shí)施方案編制過(guò)程中，各級(jí)交通運(yùn)輸主管部門(mén)應(yīng)積極依托本級(jí)人民政府建立的PPP項(xiàng)目部門(mén)聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)機(jī)制，統(tǒng)籌考慮開(kāi)展PPP項(xiàng)目政府可賦予的政策措施，包括征地拆遷、項(xiàng)目沿線土地開(kāi)發(fā)使用、建設(shè)期投資補(bǔ)助或者運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼等，并在實(shí)施方案和社會(huì)資本方選擇招標(biāo)文件中予以明示。

對(duì)于申請(qǐng)車輛購(gòu)置稅資金的項(xiàng)目，還應(yīng)當(dāng)在實(shí)施方案中提出資金申請(qǐng)理由、支持額度和政府支持方式，有關(guān)政府支持方式參見(jiàn)本指南第八條。

實(shí)施方案可委托第三方進(jìn)行編制，承擔(dān)編制任務(wù)的第三方應(yīng)盡量避免與潛在社會(huì)資本方存在關(guān)聯(lián)關(guān)系，如存在關(guān)聯(lián)關(guān)系，不得利用其關(guān)聯(lián)關(guān)系損害社會(huì)資本方選擇的公正性。

簡(jiǎn)評(píng)：《指南》中項(xiàng)目實(shí)施方案規(guī)定的內(nèi)容有增有減，突出了建設(shè)運(yùn)營(yíng)和移交方案、績(jī)效評(píng)價(jià)、保障和監(jiān)管措施，去掉了特許經(jīng)營(yíng)的提法。

《指南》明確了方案編制過(guò)程中應(yīng)依托PPP項(xiàng)目部門(mén)聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)機(jī)制。

對(duì)于PPP項(xiàng)目可適用的政策，《指南》提到了項(xiàng)目沿線土地開(kāi)發(fā)使用，與目前PPP模式的引導(dǎo)政策一脈相承，但考慮到目前土地管理的規(guī)定并未出現(xiàn)實(shí)質(zhì)性突破，目前，直接通過(guò)沿線土地開(kāi)發(fā)收益反哺PPP項(xiàng)目成本仍然存在法律障礙。

對(duì)于《實(shí)施方案》編制單位和社會(huì)資本方存在關(guān)聯(lián)關(guān)系的問(wèn)題，《指南》略有放松，這樣有利于提高項(xiàng)目的競(jìng)爭(zhēng)性，但應(yīng)符合《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》的規(guī)定。

第十二條 ／對(duì)比及簡(jiǎn)評(píng)／

《指南(試行)》

第十二條 實(shí)施方案編制完成后，實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)組織有關(guān)專家對(duì)實(shí)施方案進(jìn)行評(píng)審，并根據(jù)評(píng)審意見(jiàn)對(duì)方案進(jìn)行修改完善。

《指南》

第十二條 項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)在編制完成項(xiàng)目實(shí)施方案后，向發(fā)展改革部門(mén)提交項(xiàng)目可行性研究報(bào)告（含相關(guān)附件，下同）或項(xiàng)目申請(qǐng)報(bào)告履行項(xiàng)目審批（核準(zhǔn)）程序。

政府采用建設(shè)期投資補(bǔ)助、運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼、貸款貼息方式參與收費(fèi)公路PPP項(xiàng)目，按照核準(zhǔn)制管理；政府采用資本金注入、或既有資本金注入又有建設(shè)期投資補(bǔ)助、運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼、貸款貼息一種或幾種方式參與收費(fèi)公路PPP項(xiàng)目，按照審批制管理。

對(duì)于需要交通運(yùn)輸部進(jìn)行行業(yè)審查的項(xiàng)目，同步逐級(jí)向交通運(yùn)輸部報(bào)送可行性研究報(bào)告或項(xiàng)目申請(qǐng)報(bào)告等相關(guān)材料，并在上報(bào)文件中提出政府支持方式。

交通運(yùn)輸部按程序出具行業(yè)審查（核準(zhǔn)）意見(jiàn)，對(duì)于符合國(guó)家公路發(fā)展規(guī)劃、國(guó)家投資政策和車輛購(gòu)置稅資金安排規(guī)定的項(xiàng)目，將同時(shí)明確車輛購(gòu)置稅資金的安排上限和支持方式。

簡(jiǎn)評(píng)：《指南》對(duì)實(shí)施方案編制完成后的事項(xiàng)和程序，進(jìn)行了更詳細(xì)的約定，明確了實(shí)施方案和項(xiàng)目批準(zhǔn)的關(guān)系，減少了操作上的模糊性。

《指南》對(duì)適用核準(zhǔn)制或?qū)徟频臈l件進(jìn)行了明確。

根據(jù)交通運(yùn)輸部《關(guān)于進(jìn)一步做好部分交通項(xiàng)目前期工作的通知》：“對(duì)政府投資的國(guó)家高速公路改擴(kuò)建項(xiàng)目、納入“十三五”交通規(guī)劃且車購(gòu)稅資金按總投資相應(yīng)比例進(jìn)行補(bǔ)助的國(guó)省道項(xiàng)目，部將根據(jù)各省提出的申請(qǐng)，抓緊出具行業(yè)審查意見(jiàn)”，《指南》據(jù)此補(bǔ)充了行業(yè)審查的內(nèi)容。

第十三條、第十四條、第十五條 ／對(duì)比及簡(jiǎn)評(píng)／

《指南(試行)》

第十三條 實(shí)施方案評(píng)審?fù)ㄟ^(guò)后，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)將修改后的實(shí)施方案連同其它項(xiàng)目材料一并提交本級(jí)財(cái)政部門(mén)，并配合本級(jí)財(cái)政部門(mén)做好物有所值評(píng)價(jià)，對(duì)需要財(cái)政投入的項(xiàng)目還要做好財(cái)政承受能力論證工作。

第十四條 擬申請(qǐng)車輛購(gòu)置稅資金支持的收費(fèi)公路PPP項(xiàng)目，省級(jí)交通運(yùn)輸部門(mén)應(yīng)向交通運(yùn)輸部提交項(xiàng)目資金申請(qǐng)函、通過(guò)專家預(yù)審查的工程可行性研究報(bào)告、項(xiàng)目實(shí)施方案、物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政承受能力論證等相關(guān)材料。

其他收費(fèi)公路PPP項(xiàng)目按照項(xiàng)目管理權(quán)限上報(bào)有關(guān)部門(mén)。

第十五條 交通運(yùn)輸部收到省級(jí)交通運(yùn)輸部門(mén)上報(bào)的材料并確認(rèn)符合條件后，對(duì)材料進(jìn)行審查。通過(guò)審查的，交通運(yùn)輸部出具資金安排意向函，明確資金支持的方式和支持的規(guī)模上限。

《指南》

第十三條 項(xiàng)目審批（核準(zhǔn)）后，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)根據(jù)項(xiàng)目審批或核準(zhǔn)意見(jiàn)對(duì)項(xiàng)目實(shí)施方案進(jìn)行完善。

各級(jí)交通運(yùn)輸主管部門(mén)或項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)重視項(xiàng)目初步設(shè)計(jì)方案的深化研究，細(xì)化工程技術(shù)方案和投資概算等內(nèi)容，并作為確定項(xiàng)目實(shí)施方案的重要依據(jù)。

第十四條 項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)可組織相關(guān)專家對(duì)項(xiàng)目實(shí)施方案進(jìn)行評(píng)審。實(shí)施方案評(píng)審?fù)ㄟ^(guò)后，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)可委托專家或第三方編制項(xiàng)目物有所值評(píng)價(jià)報(bào)告。

項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)積極配合本級(jí)財(cái)政部門(mén)對(duì)物有所值評(píng)價(jià)報(bào)告進(jìn)行審核。物有所值評(píng)價(jià)審核未通過(guò)的，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)可對(duì)實(shí)施方案進(jìn)行調(diào)整后重新提請(qǐng)審核。

第十五條 經(jīng)審核通過(guò)物有所值評(píng)價(jià)的項(xiàng)目，由交通運(yùn)輸主管部門(mén)協(xié)調(diào)本級(jí)財(cái)政部門(mén)，依據(jù)項(xiàng)目實(shí)施方案和物有所值評(píng)價(jià)報(bào)告，組織編制財(cái)政承受能力論證報(bào)告，并出具財(cái)政承受能力論證報(bào)告審核意見(jiàn)。財(cái)政承受能力論證審核未通過(guò)的，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)可對(duì)實(shí)施方案進(jìn)行調(diào)整后重新提請(qǐng)審核。

簡(jiǎn)評(píng)：《指南》進(jìn)一步細(xì)化了項(xiàng)目可研批復(fù)、初設(shè)研究、實(shí)施方案評(píng)審、物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政可承受能力論證的過(guò)程。相較于《指南（試行）》，在項(xiàng)目可研批復(fù)環(huán)節(jié)進(jìn)行了強(qiáng)化。

《指南》規(guī)定對(duì)“兩評(píng)報(bào)告”未通過(guò)的項(xiàng)目，可調(diào)整實(shí)施方案重新提請(qǐng)審核，體現(xiàn)了靈活處理的思路。

第十六條、第十七條 ／對(duì)比及簡(jiǎn)評(píng)／

《指南(試行)》

第十六條 通過(guò)審查的項(xiàng)目，由項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)按照相關(guān)規(guī)定選擇社會(huì)資本。

第十七條 項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)將上級(jí)或本級(jí)政府相關(guān)部門(mén)明確的投資或補(bǔ)助規(guī)模等支持政策作為選擇社會(huì)資本的基本條件對(duì)外公開(kāi)發(fā)布。

《指南》

第十六條 項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)向本級(jí)人民政府上報(bào)項(xiàng)目實(shí)施方案申請(qǐng)聯(lián)合評(píng)審。通過(guò)實(shí)施方案聯(lián)合評(píng)審并經(jīng)本級(jí)人民政府批準(zhǔn)后，由項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)按照相關(guān)規(guī)定組織開(kāi)展社會(huì)資本方選擇工作。

第十七條 項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)將上級(jí)或本級(jí)人民政府相關(guān)部門(mén)明確的支持政策作為選擇社會(huì)資本方的基本條件對(duì)外公開(kāi)發(fā)布。

簡(jiǎn)評(píng)：在第十六條中，《指南（試行）》并未提到實(shí)施方案要經(jīng)聯(lián)合評(píng)審，《指南》明確了這一要求，也符合目前各地PPP項(xiàng)目的實(shí)踐。

在第十七條中，《指南》中的“支持政策”比《指南（試行）》中的“投資或補(bǔ)助規(guī)?！狈秶鼜V。

第二十條、第二十一條、第二十二條 ／對(duì)比及簡(jiǎn)評(píng)／

《指南(試行)》

第二十條 項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)根據(jù)項(xiàng)目的特點(diǎn)和需要，編制資格預(yù)審文件或者招標(biāo)文件。招標(biāo)文件中各項(xiàng)承諾和保障等相關(guān)交易條件不得超出已批準(zhǔn)的實(shí)施方案規(guī)定的范圍。

第二十一條 收費(fèi)公路PPP項(xiàng)目社會(huì)資本招標(biāo)的評(píng)標(biāo)辦法可以采用綜合評(píng)估法、最低投標(biāo)價(jià)法、最短收費(fèi)期限法或者法律法規(guī)允許的其他評(píng)標(biāo)辦法。

采用綜合評(píng)估法的，應(yīng)當(dāng)在招標(biāo)文件中載明對(duì)收費(fèi)期限（或者投標(biāo)報(bào)價(jià)）、管理經(jīng)驗(yàn)、專業(yè)能力、融資實(shí)力以及信用狀況等評(píng)價(jià)內(nèi)容的評(píng)分權(quán)重和評(píng)分方法，根據(jù)綜合得分由高到低推薦中標(biāo)候采用最低投標(biāo)價(jià)法的，應(yīng)當(dāng)在投標(biāo)人實(shí)質(zhì)性響應(yīng)招標(biāo)文件的前提下，根據(jù)投標(biāo)報(bào)價(jià)（需要政府給予的財(cái)政補(bǔ)貼額度或者社會(huì)資本承諾的合理投資回報(bào)率等）由低到高推薦中標(biāo)候選人。

采用最短收費(fèi)期限法的，應(yīng)當(dāng)在投標(biāo)人實(shí)質(zhì)性響應(yīng)招標(biāo)文件的前提下，推薦經(jīng)評(píng)審的收費(fèi)期限最短的投標(biāo)人為中標(biāo)候選人。收費(fèi)公路項(xiàng)目特許經(jīng)菅期限最長(zhǎng)不超過(guò)30年。對(duì)于投資規(guī)模大、回報(bào)周期長(zhǎng)的項(xiàng)目可以由政府或者其授權(quán)部門(mén)與特許經(jīng)營(yíng)者根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際情況，約定特許經(jīng)營(yíng)期限。

第二十二條 公開(kāi)招標(biāo)意向社會(huì)資本少于三家的，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)分析具體原因并采取相應(yīng)措施后，重新發(fā)布招標(biāo)公告。

重新招標(biāo)后意向社會(huì)資本為兩家的，經(jīng)本級(jí)人民政府批準(zhǔn)后可以采用競(jìng)爭(zhēng)性談判等方式選擇社會(huì)資本；意向社會(huì)資本只有一家的，經(jīng)本級(jí)人民政府批準(zhǔn)后可以采用單一來(lái)源采購(gòu)方式選擇社會(huì)資本。

《指南》

第二十條 項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)根據(jù)項(xiàng)目的特點(diǎn)和需要，依據(jù)批準(zhǔn)的實(shí)施方案編制招標(biāo)文件和PPP合同草案。招標(biāo)文件和PPP合同草案中各項(xiàng)承諾和保障等相關(guān)交易條件不得超出已批準(zhǔn)的實(shí)施方案規(guī)定的范圍。

第二十一條 項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)根據(jù)收費(fèi)公路PPP項(xiàng)目的特點(diǎn)和需要，對(duì)潛在社會(huì)資本方的財(cái)務(wù)狀況、投融資能力、商業(yè)信譽(yù)、市場(chǎng)信用、項(xiàng)目建設(shè)管理經(jīng)驗(yàn)和項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)管理經(jīng)驗(yàn)等資格條件作出要求，但不得以不合理的條件限制或者排斥潛在社會(huì)資本方，不得對(duì)不同所有制形式的潛在社會(huì)方實(shí)行歧視性待遇。

項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)接受具備投融資能力的潛在社會(huì)資本方參與投標(biāo)，不得將具備設(shè)計(jì)或施工資格能力作為參與投標(biāo)的強(qiáng)制性條件。對(duì)于具備設(shè)計(jì)或施工資格能力的社會(huì)資本方，或者自身不具備設(shè)計(jì)或施工資格能力但聯(lián)合了具有相應(yīng)資格能力的設(shè)計(jì)或施工單位共同組成聯(lián)合體投標(biāo)的社會(huì)資本方，按照《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第九條規(guī)定，中標(biāo)后可以不再對(duì)設(shè)計(jì)或施工任務(wù)進(jìn)行招標(biāo)。對(duì)于不具備設(shè)計(jì)或施工資格能力的社會(huì)資本方，應(yīng)當(dāng)允許其中標(biāo)后依法對(duì)設(shè)計(jì)或施工任務(wù)進(jìn)行招標(biāo)。

第二十二條 收費(fèi)公路PPP項(xiàng)目社會(huì)資本方招標(biāo)的評(píng)標(biāo)辦法可以采用綜合評(píng)估法或者法律、行政法規(guī)允許的其他評(píng)標(biāo)辦法。

采用綜合評(píng)估法的，應(yīng)當(dāng)在招標(biāo)文件中載明對(duì)競(jìng)價(jià)因素、管理經(jīng)驗(yàn)、專業(yè)能力、投資能力、融資實(shí)力以及信用狀況等評(píng)價(jià)內(nèi)容的評(píng)分權(quán)重和評(píng)分方法，根據(jù)綜合得分由高到低推薦中標(biāo)候選人。

根據(jù)收費(fèi)公路PPP項(xiàng)目的運(yùn)作模式和特點(diǎn)，社會(huì)資本方招標(biāo)的競(jìng)價(jià)因素可設(shè)置為項(xiàng)目合作期限、需要政府給予的財(cái)政補(bǔ)貼額度、社會(huì)資本方提出的合理投資回報(bào)率、通行費(fèi)收入最低需求等一項(xiàng)或者多項(xiàng)因素。

簡(jiǎn)評(píng)：《指南》第二十條中去掉了“編制資格預(yù)審文件”，并不意味著在項(xiàng)目招標(biāo)/采購(gòu)過(guò)程中不再需要編制資格預(yù)審文件，《指南》第二十一條規(guī)定了對(duì)社會(huì)資本方的資質(zhì)要求，在實(shí)際編制資格預(yù)審文件中，應(yīng)當(dāng)遵循這些約定。

《指南》第二十一條特別強(qiáng)調(diào)了“不得以不合理的條件限制或者排斥潛在社會(huì)資本方”“不得對(duì)不同所有制形式的潛在社會(huì)方實(shí)行歧視性待遇”“不得將具備設(shè)計(jì)或施工資格能力作為參與投標(biāo)的強(qiáng)制性條件”，有利于提高項(xiàng)目的競(jìng)爭(zhēng)性，增強(qiáng)PPP項(xiàng)目對(duì)民營(yíng)企業(yè)、外資企業(yè)的吸引力。但第二十一條最后一句的規(guī)定“對(duì)于不具備設(shè)計(jì)或施工資格能力的社會(huì)資本方，應(yīng)當(dāng)允許其中標(biāo)后依法對(duì)設(shè)計(jì)或施工任務(wù)進(jìn)行招標(biāo)”略有瑕疵，在社會(huì)資本方中標(biāo)后成立項(xiàng)目公司的情況下，應(yīng)該由屆時(shí)成立的“項(xiàng)目公司”作為招標(biāo)主體，而不是中標(biāo)社會(huì)資本方作為招標(biāo)主體。

就評(píng)標(biāo)辦法，《指南》第二十二條去掉了《指南（試行）》列舉“最低投標(biāo)價(jià)法、最短收費(fèi)期限法”，僅保留了“綜合評(píng)估法”以及“法律、行政法規(guī)允許的其他評(píng)標(biāo)辦法”。需要注意的是“最低價(jià)中標(biāo)法”往往適用于簡(jiǎn)單的貨物或者工程采購(gòu)，PPP項(xiàng)目由于邊界條件復(fù)雜，往往涉及建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)等多個(gè)環(huán)節(jié)，采用綜合評(píng)估法更具有合理性。同時(shí)《指南》明確了評(píng)標(biāo)僅可適用“法律、行政法規(guī)”允許的評(píng)標(biāo)辦法，對(duì)法律文件層級(jí)要求很高，除人大和國(guó)務(wù)院發(fā)布的法律、行政法規(guī)之外，部門(mén)規(guī)章、地方性法規(guī)和規(guī)章均不可適用。

第二十三條 ／對(duì)比及簡(jiǎn)評(píng)／

《指南(試行)》

第二十三條 采用公開(kāi)招標(biāo)時(shí)，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在省級(jí)人民政府交通運(yùn)輸主管部門(mén)政府網(wǎng)站上公示前三名中標(biāo)候選社會(huì)資本名單及排名，公示期不得少于3日。

《指南》

第二十三條 采用公開(kāi)招標(biāo)方式的，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在省級(jí)交通運(yùn)輸主管部門(mén)政府網(wǎng)站或者其他政府網(wǎng)站上公示前三名中標(biāo)候選社會(huì)資本方名單及排名，公示期不得少于3個(gè)工作日。

簡(jiǎn)評(píng)：《指南》規(guī)定公開(kāi)招標(biāo)公示網(wǎng)站，不限定于省級(jí)人民政府交通運(yùn)輸主管部門(mén)政府網(wǎng)站，操作更具有靈活性。

第二十四至第二十九條 ／對(duì)比及簡(jiǎn)評(píng)／

《指南（實(shí)行）》

第二十四條 公示期滿后，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)與依法選定的社會(huì)資本簽訂初步協(xié)議，約定其在規(guī)定期限內(nèi)注冊(cè)成立項(xiàng)目公司，并與項(xiàng)目公司簽訂特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議。特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議應(yīng)經(jīng)縣級(jí)以上人民政府批準(zhǔn)，并在縣級(jí)以上人民政府交通運(yùn)輸部門(mén)政府網(wǎng)站上公告，但特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議中涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密的內(nèi)容除外。

特許經(jīng)菅協(xié)議應(yīng)當(dāng)主要包括以下內(nèi)容

一）項(xiàng)目名稱、內(nèi)容；

二）特許經(jīng)營(yíng)范圍和期限；

三）政府和項(xiàng)目公司的權(quán)利和義務(wù)；

四）融資方案，投融資期限和方式；

五）收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)及其調(diào)整機(jī)制；

六）養(yǎng)護(hù)管理和服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)；

七）合理投資回報(bào)確定及調(diào)整機(jī)制；

八）履約保證金的有關(guān)要求；

九）特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)與保障；

十）建設(shè)和運(yùn)營(yíng)監(jiān)測(cè)評(píng)估；

十一）安全質(zhì)量保證金制度及其責(zé)任；

十二）政府承諾和保障；

十三）應(yīng)急預(yù)案和臨時(shí)接管預(yù)案；

十四）特許經(jīng)菅期限屆滿后，項(xiàng)目移交方式、程序和要求等；

十五）合同變更、提前終止及補(bǔ)償；

十六）監(jiān)督檢查；

十七）違約責(zé)任；

十八）爭(zhēng)議解決方式；

十九）需要明確的其他事項(xiàng)。

第二十五條 項(xiàng)目公司可以由社會(huì)資本單獨(dú)設(shè)立，也可以由政府指定相關(guān)機(jī)構(gòu)采取出資入股或設(shè)立特殊股份的方式與社會(huì)資本共同設(shè)立。

《指南》

第二十四條 公示結(jié)束后，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)可根據(jù)需要組織項(xiàng)目談判小組，必要時(shí)邀請(qǐng)第三方提供專業(yè)支持。

談判小組按照候選社會(huì)資本方的排名，依次與候選社會(huì)資本方進(jìn)行合同確認(rèn)談判，率先達(dá)成一致的即為中選社會(huì)資本方。項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)與中選社會(huì)資本方簽署確認(rèn)談判備忘錄，并根據(jù)信息公開(kāi)相關(guān)規(guī)定，公示相關(guān)信息。

第二十五條 談判確定的合同文本及相關(guān)文件不能與實(shí)施方案、物有所值評(píng)價(jià)報(bào)告、財(cái)政承受能力論證報(bào)告及招標(biāo)文件中已明確不得變動(dòng)的核心條款發(fā)生實(shí)質(zhì)性變更。

第二十六條 公示期滿無(wú)異議的，由項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)或交通運(yùn)輸主管部門(mén)會(huì)同投資主管部門(mén)將PPP項(xiàng)目合同提交本級(jí)人民政府批準(zhǔn)。

經(jīng)批準(zhǔn)通過(guò)后，根據(jù)本級(jí)人民政府的授權(quán)由相關(guān)單位或項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)與依法選定的社會(huì)資本方簽訂投資協(xié)議，約定其在規(guī)定期限內(nèi)注冊(cè)成立項(xiàng)目公司（項(xiàng)目法人），并與項(xiàng)目公司簽訂收費(fèi)公路PPP項(xiàng)目合同。

項(xiàng)目公司可以由社會(huì)資本方單獨(dú)設(shè)立，也可以由政府指定出資人代表采取出資入股或設(shè)立特殊股份的方式與社會(huì)資本方共同設(shè)立。

收費(fèi)公路PPP項(xiàng)目合同應(yīng)當(dāng)主要包括以下內(nèi)容：

一）項(xiàng)目名稱、內(nèi)容；

二）合作范圍和期限；

三）政府和項(xiàng)目公司的權(quán)利和義務(wù)；

四）融資方案，投融資期限和方式；

五）收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)及其調(diào)整機(jī)制；

六）項(xiàng)目建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)及相關(guān)要求；

七）養(yǎng)護(hù)管理和服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)；

八）合理投資回報(bào)確定及調(diào)整機(jī)制；

九）履約保證金的有關(guān)要求；

十）合作期內(nèi)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)與保障；

十一）建設(shè)運(yùn)營(yíng)服務(wù)監(jiān)測(cè)和績(jī)效評(píng)價(jià)；

十二）安全質(zhì)量保證金制度及其責(zé)任；

十三）政府承諾和保障；

十四）應(yīng)急預(yù)案和臨時(shí)接管預(yù)案；

十五）合同期限屆滿后，項(xiàng)目移交方式、程序和要求等；

十六）合同變更、提前終止及補(bǔ)償；

十七）監(jiān)督檢查；

十八）違約責(zé)任；

十九）爭(zhēng)議解決方式；

二十）需要明確的其他事項(xiàng)。

第二十七條 收費(fèi)公路PPP項(xiàng)目法人確定后，如與審批或核準(zhǔn)時(shí)的項(xiàng)目法人不一致，由項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)或交通運(yùn)輸主管部門(mén)組織協(xié)調(diào)按照有關(guān)規(guī)定依法辦理項(xiàng)目法人變更手續(xù)。

第二十八條 對(duì)于申請(qǐng)車輛購(gòu)置稅資金支持的收費(fèi)公路PPP項(xiàng)目，在正式簽署收費(fèi)公路PPP項(xiàng)目合同后，由省級(jí)交通運(yùn)輸主管部門(mén)組織向交通運(yùn)輸部報(bào)送項(xiàng)目車輛購(gòu)置稅資金申請(qǐng)函、收費(fèi)公路PPP項(xiàng)目合同及各項(xiàng)審批文件等相關(guān)材料。

其他收費(fèi)公路PPP項(xiàng)目按照項(xiàng)目管理權(quán)限上報(bào)有關(guān)部門(mén)。

第二十九條 交通運(yùn)輸部收到省級(jí)交通運(yùn)輸主管部門(mén)上報(bào)的材料并確認(rèn)符合條件后，對(duì)材料進(jìn)行審查。通過(guò)審查的，交通運(yùn)輸部出具資金安排確認(rèn)函，明確車輛購(gòu)置稅資金具體安排數(shù)額。

簡(jiǎn)評(píng)

《指南（試行）》沒(méi)有評(píng)標(biāo)完成后由項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)與社會(huì)資本方談判的相關(guān)約定，但該環(huán)節(jié)對(duì)PPP項(xiàng)目而言十分必要，是雙方對(duì)合作條件的進(jìn)一步確認(rèn)和細(xì)化，因此《指南》補(bǔ)充了該內(nèi)容。

《指南》規(guī)定PPP項(xiàng)目合同由本級(jí)人民政府批準(zhǔn)，比《指南（試行）》中規(guī)定的“縣級(jí)以上人民政府”更明確（例如，如果項(xiàng)目是市級(jí)政府發(fā)起的，則應(yīng)由市級(jí)政府批準(zhǔn)）。

《指南》第二十六條用“PPP項(xiàng)目合同”代替《指南》（試行）第二十四條中的“特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議”，以及兩個(gè)文件后續(xù)章節(jié)中類似的“PPP合同期”與“特許經(jīng)營(yíng)期”等，涉及到PPP與特許經(jīng)營(yíng)的關(guān)系。而我國(guó)目前推廣的PPP模式包含政府付費(fèi)、使用者付費(fèi)和可行性缺口補(bǔ)貼三種類型，收費(fèi)公路PPP項(xiàng)目可以是后兩種類型。

《指南》第二十六條規(guī)定實(shí)施機(jī)構(gòu)與社會(huì)資本方簽訂投資協(xié)議，對(duì)社會(huì)資本方成立項(xiàng)目公司做出約定，此要求在以往的PPP政策文件中并不常見(jiàn)，以往PPP項(xiàng)目中，通常由實(shí)施機(jī)構(gòu)和社會(huì)資本方草簽《PPP合同》，再由實(shí)施機(jī)構(gòu)和項(xiàng)目公司正式簽署《PPP合同》，而《指南》明確了投資協(xié)議的要求后，草簽程序可以省卻。

《指南》第二十六條提出“項(xiàng)目公司也可以由政府指定出資人代表采取出資入股或設(shè)立特殊股份的方式與社會(huì)資本方共同設(shè)立”，此處“特殊股份”意思不明，根據(jù)我國(guó)《公司法》，項(xiàng)目公司一般應(yīng)為有限責(zé)任公司，而采用股份有限公司的并不常見(jiàn)。

《指南》在PPP合同內(nèi)容中增加了“項(xiàng)目建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)及相關(guān)要求”，相較《指南（試行）》更加完備。

《指南》第二十七條提到項(xiàng)目法人批復(fù)變更，與國(guó)家發(fā)改委《傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域?qū)嵤┱蜕鐣?huì)資本合作項(xiàng)目工作導(dǎo)則》的要求一致，但對(duì)于其他前期批復(fù)文件（例如規(guī)劃、土地、環(huán)評(píng)等），目前并無(wú)辦理變更的明確依據(jù)，實(shí)踐中此問(wèn)題也影響了部分項(xiàng)目的融資落地。

《指南》中多處對(duì)“車輛購(gòu)置稅資金”的申請(qǐng)、批準(zhǔn)做出規(guī)定，線條和程序十分清楚，顯示了對(duì)收費(fèi)公路PPP項(xiàng)簡(jiǎn)評(píng)目給予專項(xiàng)支持的決心，也可以緩解目前地方政府財(cái)政承受能力論證的壓力。

第四章第三十條、第三十一條

《指南(試行)》

第四章 項(xiàng)目執(zhí)行

《指南》

第四章 項(xiàng)目執(zhí)行

第一節(jié) 項(xiàng)目財(cái)政預(yù)算管理

第三十條 各級(jí)交通運(yùn)輸主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)根據(jù)預(yù)算管理要求，將收費(fèi)公路PPP項(xiàng)目合同中約定的政府跨年度財(cái)政支出責(zé)任納入中期財(cái)政規(guī)劃，經(jīng)財(cái)政部門(mén)審核匯總后，報(bào)本級(jí)人民政府審核，保障政府在項(xiàng)目全生命周期內(nèi)的履約能力。

第三十一條 經(jīng)本級(jí)人民政府同意納入中期財(cái)政規(guī)劃的收費(fèi)公路PPP項(xiàng)目，由交通運(yùn)輸主管部門(mén)按照預(yù)算編制程序和要求，將合同中符合預(yù)算管理要求的下一年度財(cái)政資金支出納入預(yù)算管理，報(bào)請(qǐng)財(cái)政部門(mén)審核后納入預(yù)算草案，經(jīng)本級(jí)人民政府同意后報(bào)本級(jí)人民代表大會(huì)審議。

簡(jiǎn)評(píng)：《指南》根據(jù)《預(yù)算法》《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政管理暫行辦法》，明確了收費(fèi)公路PPP項(xiàng)目的財(cái)政預(yù)算管理，確保收費(fèi)公路PPP項(xiàng)目的財(cái)政支出納入中長(zhǎng)期預(yù)算，政府可依法履行支付義務(wù)。

第四章第一節(jié)、第二節(jié)部分條款

《指南(試行)》

第二節(jié) 項(xiàng)目建設(shè)

第三十二條 項(xiàng)目公司成立后，應(yīng)盡快開(kāi)展項(xiàng)目融資。項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)會(huì)同本級(jí)財(cái)政部門(mén)敦促和監(jiān)督社會(huì)資本方或項(xiàng)目公司做好項(xiàng)目融資工作。

各級(jí)交通運(yùn)輸主管部門(mén)不得為項(xiàng)目公司或社會(huì)資本方的融資提供擔(dān)保。項(xiàng)目公司或社會(huì)資本方未按照收費(fèi)公路PPP項(xiàng)目合同約定完成融資的，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)可依法提出履約要求，必要時(shí)提出終止收費(fèi)公路PPP項(xiàng)目合同的要求。

第三十三條 項(xiàng)目公司或社會(huì)資本方要按照合同約定統(tǒng)籌項(xiàng)目投入和產(chǎn)出，嚴(yán)格按照設(shè)計(jì)文件組織工程建設(shè)，加強(qiáng)施工管理，確保工程質(zhì)量，并對(duì)工程質(zhì)量負(fù)責(zé)。

第三十四條 項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)可以采取聘請(qǐng)?jiān)O(shè)計(jì)審查單位、對(duì)項(xiàng)目監(jiān)理單位或者中心試驗(yàn)室試驗(yàn)檢測(cè)服務(wù)進(jìn)行直接招標(biāo)等措施，對(duì)設(shè)計(jì)及工程質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)控；也可以聘請(qǐng)第三方中介機(jī)構(gòu)對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行成本審計(jì)或者承擔(dān)其他評(píng)估工作。

第三十五條 各級(jí)交通運(yùn)輸主管部門(mén)應(yīng)根據(jù)收費(fèi)公路PPP項(xiàng)目合同及有關(guān)規(guī)定，對(duì)項(xiàng)目公司或社會(huì)資本方履行PPP項(xiàng)目建設(shè)責(zé)任進(jìn)行監(jiān)督。

第三十六條 項(xiàng)目建成后至試運(yùn)營(yíng)通車前，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)對(duì)項(xiàng)目的建設(shè)規(guī)模、建設(shè)內(nèi)容等合同約定和涉及公眾服務(wù)的內(nèi)容進(jìn)行驗(yàn)收，并向交通運(yùn)輸主管部門(mén)出具驗(yàn)收意見(jiàn)，作為試運(yùn)營(yíng)通車收費(fèi)的前置條件。

對(duì)于不具備項(xiàng)目建設(shè)管理、設(shè)計(jì)、施工任務(wù)等能力且依法中標(biāo)的社會(huì)資本，項(xiàng)目公司可通過(guò)招標(biāo)等方式選擇符合項(xiàng)目建設(shè)管理要求的代建單位承擔(dān)項(xiàng)目建設(shè)管理工作，或選擇擁有相應(yīng)設(shè)計(jì)、施工資質(zhì)和能力的單位承擔(dān)設(shè)計(jì)、施工任務(wù)。

《指南》

第一節(jié) 項(xiàng)目建設(shè)

第二十六條 社會(huì)資本確定以后，應(yīng)當(dāng)向項(xiàng)目核準(zhǔn)（審批）機(jī)關(guān)報(bào)送項(xiàng)目核準(zhǔn)（審批）材料。收費(fèi)公路PPP項(xiàng)目申請(qǐng)政府投資或資金補(bǔ)助的，由項(xiàng)目公司編制資金申請(qǐng)報(bào)告并明確資金申請(qǐng)數(shù)額，報(bào)相關(guān)政府部門(mén)核準(zhǔn)（審批）。

第二十七條 社會(huì)資本或項(xiàng)目公司在項(xiàng)目獲得核準(zhǔn)（審批）后，盡快開(kāi)展項(xiàng)目融資。

項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)會(huì)同本級(jí)財(cái)政部門(mén)敦促和監(jiān)督社會(huì)資本或項(xiàng)目公司做好項(xiàng)目融資工作。

第二十八條 政府對(duì)收費(fèi)公路PPP項(xiàng)目的投入可以采取投資補(bǔ)助、資本金注入等方式，其中投資補(bǔ)助資金作為政府對(duì)項(xiàng)目的無(wú)償投入，不作為社會(huì)資本投入項(xiàng)目的資本金。

第二十九條 對(duì)于具備項(xiàng)目建設(shè)管理、設(shè)計(jì)和施工資質(zhì)條件和能力且依法中標(biāo)的社會(huì)資本，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)可以將項(xiàng)目的管理、設(shè)計(jì)、施工任務(wù)或其中的某一項(xiàng)賦予社會(huì)資本。

第三十條 項(xiàng)目公司要按照特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議約定統(tǒng)籌項(xiàng)目投入和產(chǎn)出，嚴(yán)格按照設(shè)計(jì)文件組織工程建設(shè)，加強(qiáng)施工管理，確保工程質(zhì)量，并對(duì)工程質(zhì)量負(fù)責(zé)。

第三十一條 項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)可以采取聘請(qǐng)?jiān)O(shè)計(jì)審查單位、對(duì)項(xiàng)目監(jiān)理單位或者中心試驗(yàn)室試驗(yàn)檢測(cè)服務(wù)進(jìn)行直接招標(biāo)等措施，對(duì)設(shè)計(jì)及工程質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)控；也可以聘請(qǐng)第三方中介機(jī)構(gòu)對(duì)項(xiàng)目迸行成本審計(jì)或者承擔(dān)其他評(píng)估工作。

簡(jiǎn)評(píng)：《指南》（試行）中先確定社會(huì)資本再進(jìn)行項(xiàng)目核準(zhǔn)（審批）的程序性規(guī)定已經(jīng)被《指南》修正。

關(guān)于PPP項(xiàng)目融資，《指南》明確政府方不得提供擔(dān)保，同時(shí)將融資落地作為項(xiàng)目公司嚴(yán)重違約事件之一（可導(dǎo)致合同提前終止）。

《指南》規(guī)定實(shí)施機(jī)構(gòu)對(duì)項(xiàng)目的驗(yàn)收意見(jiàn)應(yīng)向交通運(yùn)輸主管部門(mén)出具，并作為試運(yùn)營(yíng)通車收費(fèi)的前置條件，充分考慮了如實(shí)施機(jī)構(gòu)和交通主管部門(mén)并非同一主體的情況，將兩個(gè)部門(mén)的責(zé)任進(jìn)行了銜接和明確。

第三十二條、第三十七條 ／對(duì)比及簡(jiǎn)評(píng)／

《指南(試行)》

第三十二條 項(xiàng)目公司要根據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范和特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議，對(duì)收費(fèi)公路及其沿線設(shè)施迸行日常檢查、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)，保證收費(fèi)公路處于良好的技術(shù)狀態(tài)，為社會(huì)公眾提供安全便捷、暢通高效、綠色智能的公共服務(wù)。

《指南》

第三十七條 項(xiàng)目公司或社會(huì)資本方要根據(jù)有關(guān)法律、行政法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范和收費(fèi)公路PPP項(xiàng)目合同，對(duì)收費(fèi)公路及其沿線設(shè)施進(jìn)行日常檢查、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)，保證收費(fèi)公路處于良好的技術(shù)狀態(tài)，為社會(huì)公眾提供安全便捷、暢通高效、綠色智能的公共服務(wù)。

簡(jiǎn)評(píng)：《指南》對(duì)PPP項(xiàng)目實(shí)施主體增加了“社會(huì)資本方”，表明可以允許社會(huì)資本方直接作為項(xiàng)目承接主體。但目前該種操作并不常見(jiàn)。即使政府方并不采取資本金注入的方式和社會(huì)資本共同組建項(xiàng)目公司，社會(huì)資本方也會(huì)通過(guò)組建獨(dú)資公司的形式實(shí)施PPP項(xiàng)目。

第三十八條、第三十三條

《指南(試行)》

第三十三條 項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議嚴(yán)格履行有關(guān)義務(wù)，為項(xiàng)目公司建設(shè)運(yùn)營(yíng)特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目提供便利和支持，提高公共服務(wù)水平。

行政區(qū)劃調(diào)整，政府換屆、部門(mén)調(diào)整和負(fù)責(zé)人變更，不影響特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議履行。

《指南》

第三十八條 交通運(yùn)輸主管部門(mén)或項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照收費(fèi)公路PPP項(xiàng)目合同嚴(yán)格履行有關(guān)義務(wù)，為項(xiàng)目公司建設(shè)運(yùn)營(yíng)收費(fèi)公路PPP項(xiàng)目提供便利和支持，提高公共服務(wù)水平。

簡(jiǎn)評(píng)：《指南》第三十八條在“項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)”前加上“交通運(yùn)輸主管部門(mén)”，但對(duì)應(yīng)的客體是“按照收費(fèi)公路PPP項(xiàng)目合同”，似乎交通運(yùn)輸主管部門(mén)和實(shí)施機(jī)構(gòu)均是PPP合同簽約主體，容易產(chǎn)生歧義。

“行政區(qū)劃調(diào)整，政府換屆、部門(mén)調(diào)整和負(fù)責(zé)人變更，不影響特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議履行”是《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》第三十四條的內(nèi)容，《指南》中去掉了此條并不意味著此條內(nèi)容不用遵循，而是可以放在PPP合同中去具體約定。

第三十九條

《指南(試行)》

《指南》

第三十九條 交通運(yùn)輸主管部門(mén)或項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)收費(fèi)公路PPP項(xiàng)目合同中的運(yùn)營(yíng)服務(wù)績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)和考核辦法，定期對(duì)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)服務(wù)進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)作為項(xiàng)目公司或社會(huì)資本方取得項(xiàng)目回報(bào)的依據(jù)。

簡(jiǎn)評(píng)：《指南》增加第三十九條，強(qiáng)調(diào)了項(xiàng)目要按績(jī)效付費(fèi),強(qiáng)化項(xiàng)目產(chǎn)出績(jī)效對(duì)項(xiàng)目回報(bào)的激勵(lì)約束效果,符合近期政策導(dǎo)向。

收費(fèi)公路領(lǐng)域是PPP模式應(yīng)用最廣泛的領(lǐng)域之一。《指南》的頒布，對(duì)收費(fèi)公路PPP項(xiàng)目市場(chǎng)的規(guī)范有序發(fā)展提供了重要指導(dǎo)，是對(duì)收費(fèi)公路PPP項(xiàng)目流程的完善，更符合邏輯，更貼近實(shí)際，后續(xù)的收費(fèi)公路PPP項(xiàng)目，有望在《指南》的指導(dǎo)下，得到更規(guī)范更有序的實(shí)施。