關于圍填海用海手續(xù)的若干思考

許映斌，楊宏兵，葛 蓉

（南通沿海開發(fā)集團有限公司，江蘇 南通 226000）

關于圍填海用海手續(xù)的若干思考

許映斌，楊宏兵，葛 蓉*

（南通沿海開發(fā)集團有限公司，江蘇 南通 226000）

隨著沿海城市發(fā)展戰(zhàn)略的深入實施，港口、旅游等海洋產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟迅速崛起，項目建設用海需求量急劇增長，現(xiàn)有的圍填海審批與產(chǎn)業(yè)招引的矛盾日益突出。通過研究分析國內(nèi)海洋產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟現(xiàn)狀、我國用海審批制度對海洋經(jīng)濟發(fā)展的價值取向和影響，從規(guī)劃管理模式、審批流程、海域儲備等方面入手，分析并提出相應的思考建議。

行政審批；圍填海；海洋經(jīng)濟

0 引言

用海審批制度是解決海域使用許可審批決策的重要依據(jù)，是貫徹實施有關海域使用法律法規(guī)的重要手段，是加強海洋綜合管理、落實科學發(fā)展觀、遏制海洋開發(fā)中普遍存在的“無序、無度、無償”現(xiàn)象的重要舉措。

然而，我國行政審批制度主要產(chǎn)自計劃經(jīng)濟時代，覆蓋到經(jīng)濟社會各個領域。隨著社會主義市場經(jīng)濟的快速發(fā)展，傳統(tǒng)的審批制度也在不斷完善以適應新的發(fā)展需要。本文通過分析國內(nèi)海洋經(jīng)濟發(fā)展形勢和要求以及用海審批制度對海洋經(jīng)濟發(fā)展的價值取向和影響，結(jié)合國內(nèi)正在實施的某大型港口工程，著重從用海規(guī)劃、流程、儲備等方面進行分析并提出設想。

1 我國海洋經(jīng)濟發(fā)展形勢和要求

海洋是人類生存與發(fā)展的資源寶庫和最后空間。21世紀，是海洋世紀，海洋經(jīng)濟成為全球經(jīng)濟新的增長點。據(jù)《海洋產(chǎn)業(yè)全球市場分析報告》預測，2015年全球海洋經(jīng)濟產(chǎn)值將突破4萬億美元，占世界經(jīng)濟的比重達10%左右。一些主要沿海國家紛紛將“海洋戰(zhàn)略”提升為“國家戰(zhàn)略”。

世界上多數(shù)發(fā)達國家，例如美國、荷蘭、日本、新加坡等，均是在20世紀中葉通過大規(guī)模的圍填?；顒影l(fā)展沿海工業(yè)化城市帶、建設港口群、擴大海外貿(mào)易等方式，迅速在國際上占據(jù)一席之地。作為海洋資源大國，目前，我國海洋經(jīng)濟處于快速成長期。據(jù)《2015年中國海洋經(jīng)濟統(tǒng)計公報》顯示，2015年全國海洋生產(chǎn)總值64 669億元[1]，占國內(nèi)生產(chǎn)總值的9.6%，增長速度遠高于同期的國內(nèi)生產(chǎn)總值，其中環(huán)渤海、長三角、珠三角三大沿海經(jīng)濟核心區(qū)支撐起全國80%以上的海洋經(jīng)濟。

為推進海洋經(jīng)濟發(fā)展，近年來國家陸續(xù)出臺了一系列的規(guī)劃和相關政策，啟動批復了若干全國海洋經(jīng)濟發(fā)展試點、海洋經(jīng)濟創(chuàng)新發(fā)展示范城市，“支持產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新，加強與金融資本的結(jié)合，引導更多資金投向海洋戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)”。去年出臺實施的《國家“十三五”規(guī)劃綱要》中提出要“拓展藍色經(jīng)濟空間”、“建設海洋強國”，國家局今年3月份也啟動了《海洋經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》的編制工作。在這種新形勢下，各地區(qū)主動調(diào)整海洋產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、布局，一方面改造提升海洋傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，一方面重點培育海洋高端裝備、海洋新能源、海洋生物、海水淡化等新興產(chǎn)業(yè)，加快海洋運輸、港口物流、臨港產(chǎn)業(yè)的建設布局，形成門類齊全的海洋經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)鏈條。海洋經(jīng)濟供給側(cè)結(jié)構(gòu)性的改革，將推動海洋經(jīng)濟向產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)高端化、產(chǎn)業(yè)支撐科技化、能源利用綠色化發(fā)展。海洋，正成為新興產(chǎn)業(yè)集聚的重要平臺和載體。

2 我國用海審批制度對海洋經(jīng)濟發(fā)展的價值取向

從上世紀90年代開始，我國就開始大規(guī)模圍填海用于城鎮(zhèn)建設、臨海工業(yè)、濱海旅游、港口開發(fā)等，目前我國每年圍填海面積約為130 km2，在支持沿海地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展、緩解建設用地緊張等方面發(fā)揮了重要作用。但隨著沿海產(chǎn)業(yè)項目的加速聚集，而國家用海政策又逐步收緊，現(xiàn)有的用海審批速度難以支撐“十三五”期間沿海經(jīng)濟的發(fā)展。

當前，用海審批與項目招引主要矛盾體現(xiàn)為用海審批涉及環(huán)節(jié)繁雜、周期長（50 hm2填海項目報批周期為1 a以上，區(qū)域建設用海報批周期5 a左右），用海審批、圍海造地完成后還要經(jīng)過地基沉降、地基處理、“三通一平”的建設時間，導致相當部分有用海需求的企業(yè)因用海審批繁冗“知難而退”，錯失了產(chǎn)業(yè)項目的發(fā)展窗口期。因此，有些地方政府顧慮到本地稅收問題以及出于保護本地經(jīng)濟的目的，往往容易導致很多填海工程都是先斬后奏的“三邊”工程，即邊施工、邊審批、邊論證或者報批時采取分散審批、化整為零的手法躲避國家監(jiān)管，海域資源開發(fā)利用變得無序，各地違規(guī)用?，F(xiàn)象日益加劇[2]。

3 幾點思考和設想

近期國家局提出的“十三五”海洋經(jīng)濟創(chuàng)新發(fā)展示范工作中要求“創(chuàng)新體制機制，集中優(yōu)勢資源，帶動社會投入，爭取在重點領域率先突破”。現(xiàn)針對某工程用海申報過程中遇到的若干問題進行分析思考并提出設想，供參考：

1）創(chuàng)新用海規(guī)劃管理模式

隨著海域利用向集約化發(fā)展，針對目前存在的圍而不填、填而不建等海域資源嚴重浪費的現(xiàn)象，可創(chuàng)新用海管理，由國家層面統(tǒng)一緊抓規(guī)劃，項目審批下放至省、市地方政府，項目規(guī)模依據(jù)實際需求而定，前提條件要符合國家制定的項目規(guī)劃，同時論證合理可行。

縱觀國際海洋經(jīng)濟的發(fā)展，我國要大力推行海洋戰(zhàn)略，國家層面在劃出各開發(fā)區(qū)域、對發(fā)展區(qū)域進行空間規(guī)劃后，例如2015年8月國務院批準實施的《全國海洋主體功能區(qū)規(guī)劃》，同時在劃定的基本功能岸段內(nèi)進行項目的平面規(guī)劃，統(tǒng)籌沿海11省市區(qū)的規(guī)劃，包括資源配置、產(chǎn)業(yè)推薦、設施建設、生態(tài)治理、交通等。通過這三個不同層次的規(guī)劃，可形成上下銜接的圍填海規(guī)劃管理系統(tǒng)，從宏觀布局的層面更有利于提高海陸資源的利用效率，同時，也可減少現(xiàn)有的因項目包裝帶來的功能頻繁調(diào)整的問題[2]。鑒于目前用海周期從工可研、用海審批到土地圍墾出讓至少在3 a以上，地方政府可新建針對圍填海的管理規(guī)定，根據(jù)圍海造地的類型進行分類審批和管理，簡化冗長的審批程序以配合項目盡早落戶。

2）港口類區(qū)域建設用海圍填

大面積填海工程的實施帶動了一項創(chuàng)新性的制度——區(qū)域建設用海規(guī)劃制度。區(qū)域建設用海是指在同一區(qū)域內(nèi)、集中布置多個建設項目，進行連片開發(fā)并需要整體圍填用于工業(yè)、城鎮(zhèn)和港口等建設的用海方式[3]。

隨著大規(guī)模、大范圍的海洋開發(fā)活動，一些環(huán)境和生態(tài)問題逐漸暴露，區(qū)域建設用海規(guī)劃工作的開展，對于引導區(qū)域建設用海合理規(guī)劃，促進科學、有序使用海域，實現(xiàn)海域資源的可持續(xù)發(fā)展具有重要意義[4]。

目前區(qū)域建設用海的獲批僅僅是對規(guī)劃功能布局的認可，不能實質(zhì)性開展圍填海施工，后續(xù)仍需按照項目用海逐個申報[5]。這樣對于港池這種需要一次性成型的工程項目，給它的前期研究、用海申報以及施工帶來了不少困擾。例如南通港通州灣港區(qū)二港池項目，從港區(qū)規(guī)劃層面考慮建設是可行的，但用海層面需要根據(jù)各擬落戶的實體項目情況進行申報從而領取海域權證，因此，港區(qū)的基礎設施、港池航道標深短期內(nèi)難以到位，極大地增加了施工難度、風險以及造價，同時，港區(qū)的招商引資也面臨著“先有雞還是先有蛋”的問題。因此，對于需要開挖港池形成碼頭岸線的區(qū)域用海項目，在規(guī)劃的前提下能否一次性完成匡圍吹填值得深入研究。

3）建立項目預審制度，服務招商引資

為切實扶持、促進項目盡快落戶，可以探索建立項目預審制度，以項目來優(yōu)化用海審批。針對當年招商引資落戶的重大產(chǎn)業(yè)項目，在辦理各項審批流程的同時，可經(jīng)省、市人民政府審議后，優(yōu)先考慮提前辦理項目用海預審手續(xù)，并允許預審通過后即可啟動圍海造地，以此留住項目。在項目取得立項批復后，立即進入項目海域使用權證的審核和發(fā)放。

4）提前謀劃，建立海域儲備機制

在經(jīng)濟新常態(tài)下，要吸引龍頭型、基地型、旗艦型項目，形成產(chǎn)業(yè)集聚，就必須完善基礎設施條件、優(yōu)化投資環(huán)境、具備一定存量的土地儲備，進行一定規(guī)模的圍海造陸，未雨綢繆。

提前謀劃，創(chuàng)新體制機制，具體可參照部分地級城市試行的漁業(yè)養(yǎng)殖用海儲備管理辦法、土地儲備管理辦法等，對規(guī)劃范圍內(nèi)的建設用?！敖y(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一儲備、統(tǒng)一配置”，建立市級政府層面的“海域儲備中心”。該中心根據(jù)所在地海洋功能區(qū)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃和港口建設規(guī)劃，建立地級市人民政府主導的海域資源儲備機制。沿海各縣區(qū)每年可以申請海域儲備面積指標不超過100 hm2，優(yōu)先用于經(jīng)地級市人民政府審議的重大產(chǎn)業(yè)項目；同時建立海域使用權到期及時回收制度，建立統(tǒng)一的自上而下的海域儲備數(shù)據(jù)庫，避免出現(xiàn)海域權過期引發(fā)的爭議。

5）建立聯(lián)席會議審查機制，服務用海審批

建立以聯(lián)席會議為基本形式的組織建設。首先是健全市級政府職能部門間橫向合作機制，并與省級縱向協(xié)調(diào)機制結(jié)合起來，以市級橫向協(xié)作，作為省級協(xié)調(diào)機制的基本構(gòu)成和制度延伸。其次，組建省級層面的合作委員會作為市、縣區(qū)域涉海管理部門間協(xié)調(diào)組織的領導機構(gòu)，負責區(qū)域用海重大事務決策和研究規(guī)劃審批先后排序、協(xié)調(diào)用海矛盾等工作[2]。再則，可建立常態(tài)化的聯(lián)席會議制度，以不固定周期聯(lián)席會議機制，研討并解決用海審批與相關政策法規(guī)間的矛盾。

4 結(jié)語

本文通過分析國內(nèi)海洋經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)狀和走向，提出了用海審批與沿海產(chǎn)業(yè)項目招引之間存在的矛盾。為使海域使用在向集約化邁進的同時更好地服務于海洋產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展，論文分析提出創(chuàng)新用海規(guī)劃管理、創(chuàng)新港口類區(qū)域建設用海實施的模式，建立項目預審、海域儲備、聯(lián)席會議審查機制等設想，在及時、全面地掌握海域資源利用情況的同時，促進海域資源的科學生態(tài)管理、集約利用和有序開發(fā)。

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DONG Yang.Study on the effect of marine economy on the eco原nomic development of China憶s coastal areas[J].Macroeconomics, 2016(11):161-166.

[2]胡斯亮.圍填海造地及其管理制度研究[D].青島：中國海洋大學，2011.

HU Si-liang.A study on land reclamation and its management system[D].Qingdao:Ocean University of China,2011.

[3]王平，趙明利，謝健.提高對區(qū)域用海規(guī)劃的認識——對區(qū)域建設用海規(guī)劃工作的思考與建議（上）[N].中國海洋報，2009-06-19（1）.

WANG Ping,ZHAO Ming-li,XIE Jian.Understanding of regional marine planning:reflections and suggestions on marine planning for regional construction(Part I)[N].China Ocean News.2009-06-19 (1).

[4]孫欽幫，陳艷珍，陳兆林，等.區(qū)域建設用海規(guī)劃工作中的幾點思考[J].海洋開發(fā)與管理，2015，32（1）：15-17.

SUN Qin-bang,CHEN Yan-zhen,CHEN Zhao-lin,et al.Some thinking about the planning of sea usage of regional construction [J].Ocean Development and Management,2015,32(1):15-17.

[5] 徐偉，劉淑芬，張靜怡.區(qū)域建設用海規(guī)劃編制問題的思考[J].海洋開發(fā)與管理，2011，28（11）：14-17.

XU Wei,LIU Shu-fen,ZHANG Jing-yi.Thinking on the problems of sea usage planning of regional construction[J].Ocean Develop原ment and Management,2011,28(11):14-17.

Some thoughts on the procedure of sea reclamation

XU Ying-bin,YANG Hong-bing,GE Rong
（Nantong Coastal Development Group Co.,Ltd.,Nantong,Jiangsu 226000,China）

With the deepening of Coastal City Development Strategy,marine industry such as ports and tourism has raised rapidly,and the land reclamation of project has increased dramatically,the contradiction between reclamation approval procedures and industrial investment has become increasingly prominent.Through the analysis of the current situation of the domestic marine industry economy,and the value orientation and influence of the reclamation approval system on the marine economic development in China,we made some suggestions from the planning management mode,approval process,and sea reserves,etc.

administrative approval;sea reclamation;marine economy

U651

A

2095-7874（2017）04-0012-03

10.7640/zggwjs201704004

2017-02-27

2017-03-20

許映斌（1966— ），男，江蘇海安人，碩士，高級經(jīng)濟師，董事長，總經(jīng)理，財務管理專業(yè)。

*通訊作者：葛蓉，E-mail：878804020@qq.com