中國野生動物及其制品貿(mào)易法治評述

文|孫江

中國野生動物及其制品貿(mào)易法治評述

文|孫江

一、與野生動物及其制品貿(mào)易相關(guān)國際條約、國內(nèi)立法及評析

（一）與野生動物及其制品貿(mào)易相關(guān)國際條約及國內(nèi)立法

1.中國締結(jié)的相關(guān)國際公約

為了保護(hù)野生動物，中國積極締結(jié)或批準(zhǔn)了一些國際公約或條約。比如1973年《瀕危野生動植物物種國際貿(mào)易公約》（又稱《華盛頓公約》）是一個旨在管制而非完全禁止野生動植物國際貿(mào)易的公約，中國政府在1981年向保存國瑞士政府交存了加入書，該公約于同年4月對中國生效?！秶H捕鯨管制公約》是確保鯨魚族類可持續(xù)利用的公約，該公約的締約國在1982年決定禁止商業(yè)性捕鯨，中國于1980年加入該公約，并成為當(dāng)事國。1992年《生物多樣性公約》是一項保護(hù)地球生物資源的國際性公約，其措施包括了限制野生動植物國際貿(mào)易，中國于1993年批準(zhǔn)該公約。

西北政法大學(xué)新聞傳播學(xué)院院長兼動物保護(hù)法研究中心主任、教授孫江

2.中國與野生動物及其制品貿(mào)易的相關(guān)立法

(1)《中華人民共和國刑法》的相關(guān)規(guī)定

《中華人民共和國刑法》規(guī)定了“非法捕撈水產(chǎn)品罪”、“非法捕殺珍貴、瀕危野生動物罪和非法收購、運(yùn)輸、出售珍貴、瀕危野生動物、珍貴、瀕危野生動物制品罪”。“非法捕撈水產(chǎn)品罪”，雖然是對于捕撈水產(chǎn)品進(jìn)行的規(guī)定，但在客觀上起到了保護(hù)海洋野生動物的作用?！胺欠ú稓⒄滟F、瀕危野生動物罪和非法收購、運(yùn)輸、出售珍貴、瀕危野生動物、珍貴、瀕危野生動物制品罪”，是集中對珍貴、瀕危野生動物的保護(hù)法律規(guī)定，包括珍貴、瀕危的陸生野生動物和水生野生動物，該條規(guī)定對保護(hù)珍貴、瀕危野生動物發(fā)揮了重要作用。

(2)《中華人民共和國野生動物保護(hù)法》的相關(guān)規(guī)定

1988年頒布的《中華人民共和國野生動物保護(hù)法》專門對野生動物進(jìn)出口管理做了明確的規(guī)定。第24條規(guī)定：“出口國家重點保護(hù)野生動物或者其產(chǎn)品的，進(jìn)出口中國參加的國際公約所限制進(jìn)出口的野生動物或者其產(chǎn)品的，必須經(jīng)國務(wù)院野生動物行政主管部門或者國務(wù)院批準(zhǔn)，并取得國家瀕危物種進(jìn)出口管理機(jī)構(gòu)核發(fā)的允許進(jìn)出口證明書。海關(guān)憑允許進(jìn)出口證明書查驗放行”。第25條規(guī)定：“禁止偽造、倒賣、轉(zhuǎn)讓特許獵捕證、狩獵證、馴養(yǎng)繁殖許可證和允許進(jìn)出口證明書?！?第36條規(guī)定：“非法進(jìn)出口野生動物或者其產(chǎn)品的由海關(guān)依照海關(guān)法處罰；情節(jié)嚴(yán)重、構(gòu)成犯罪的，依照刑法關(guān)于走私罪的規(guī)定追究刑事責(zé)任”。第37條規(guī)定：“偽造、倒賣、轉(zhuǎn)讓特許獵捕證、狩獵證、馴養(yǎng)繁殖許可證或者允許進(jìn)出口證明書的，由野生動物行政主管部門或者工商行政管理部門吊銷證件，沒收違法所得，可以并處罰款?！眰卧?、倒賣特許獵捕證或者允許進(jìn)出口證明書，情節(jié)嚴(yán)重、構(gòu)成犯罪的，比照刑法第一百六十七條的規(guī)定追究刑事責(zé)任。第40條規(guī)定：“中華人民共和國締結(jié)或者參加的與保護(hù)野生動物有關(guān)的國際條約與本法有不同規(guī)定的，適用國際條約的規(guī)定，但中華人民共和國聲明保留的條款除外?！?/p>

(3)國務(wù)院相關(guān)條例的規(guī)定

依據(jù)《野生動物保護(hù)法》，1992年《中華人民共和國陸生野生動物保護(hù)實施條例》對陸生野生動物及其制品貿(mào)易做了具體規(guī)定。如第24條規(guī)定“從國外引進(jìn)的珍貴、瀕危野生動物，經(jīng)國務(wù)院林業(yè)行政主管部門核準(zhǔn)，可以視為國家重點保護(hù)野生動物；從國外引進(jìn)的其他野生動物，經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府林業(yè)行政主管部門核準(zhǔn)，可以視為地方重點保護(hù)野生動物。”第30條規(guī)定“出口國家重點保護(hù)野生動物或者其產(chǎn)品的，以及進(jìn)出口中國參加的國際公約所限制進(jìn)出口的野生動物或者其產(chǎn)品的，必須經(jīng)進(jìn)出口單位或者個人所在地的省、自治區(qū)、直轄市人民政府林業(yè)行政主管部門審核，報國務(wù)院林業(yè)行政主管部門或者國務(wù)院批準(zhǔn)；屬于貿(mào)易性進(jìn)出口活動的，必須由具有有關(guān)商品進(jìn)出口權(quán)的單位承擔(dān)?！?/p>

1993年《中華人民共和國水生野生動物保護(hù)條例》是一項專門保護(hù)水生野生動物的行政法規(guī)，第十八條規(guī)定：“禁止出售、收購國家重點保護(hù)的水生野生動物或者其產(chǎn)品。因科學(xué)研究、馴養(yǎng)繁殖、展覽等特殊情況，需要出售、收購、利用國家一級保護(hù)水生野生動物或者其產(chǎn)品的，必須向省、自治區(qū)、直轄市人民政府漁業(yè)行政主管部門提出申請，經(jīng)其簽署意見后，報國務(wù)院漁業(yè)行政主管部門批準(zhǔn)；需要出售、收購、利用國家二級保護(hù)水生野生動物或者其產(chǎn)品的，必須向省、自治區(qū)、直轄市人民政府漁業(yè)行政主管部門提出申請，并經(jīng)其批準(zhǔn)?！钡诙畻l規(guī)定：“運(yùn)輸、攜帶國家重點保護(hù)的水生野生動物或者其產(chǎn)品出縣境的，應(yīng)當(dāng)憑特許捕捉證或者馴養(yǎng)繁殖許可證，向縣級人民政府漁業(yè)行政主管部門提出申請，報省、自治區(qū)、直轄市人民政府漁業(yè)行政主管部門或者其授權(quán)的單位批準(zhǔn)。動物園之間因繁殖動物，需要運(yùn)輸國家重點保護(hù)的水生野生動物的，可以由省、自治區(qū)、直轄市人民政府漁業(yè)行政主管部門授權(quán)同級建設(shè)行政主管部門審批?！钡诙l規(guī)定：”從國外引進(jìn)水生野生動物的，應(yīng)當(dāng)向省、自治區(qū)、直轄市人民政府漁業(yè)行政主管部門提出申請，經(jīng)省級以上人民政府漁業(yè)行政主管部門指定的科研機(jī)構(gòu)進(jìn)行科學(xué)論證后，報國務(wù)院漁業(yè)行政主管部門批準(zhǔn)?！钡诙龡l規(guī)定：“出口國家重點保護(hù)的水生野生動物或者其產(chǎn)品的，進(jìn)出口中國參加的國際公約所限制進(jìn)出口的水生野生動物或者其產(chǎn)品的，必須經(jīng)進(jìn)出口單位或者個人所在地的省、自治區(qū)、直轄市人民政府漁業(yè)行政主管部門審核，報國務(wù)院漁業(yè)行政主管部門批準(zhǔn)；屬于貿(mào)易性進(jìn)出口活動的，必須由具有有關(guān)商品進(jìn)出口權(quán)的單位承擔(dān)。動物園因交換動物需要進(jìn)出口前款所稱水生野生動物的，在國務(wù)院漁業(yè)行政主管部門批準(zhǔn)前，應(yīng)當(dāng)經(jīng)國務(wù)院建設(shè)行政主管部門審核同意?！?/p>

研討會現(xiàn)場

2006年《中華人民共和國瀕危野生動植物進(jìn)出口管理條例》是為加強(qiáng)對瀕危野生動植物及其產(chǎn)品的進(jìn)出口管理，保護(hù)和合理利用野生動植物資源所制定的專門性法規(guī)。該法自2006年9月1日起施行，共28條，全面對瀕危野生動植物的進(jìn)出口管理作了具體規(guī)定。

(4)中國地方性立法中的規(guī)定

自《野生動物保護(hù)法》實施以來，陜西、山東、江西等省、自治區(qū)或直轄市紛紛結(jié)合地方具體情況出臺了《〈野生動物保護(hù)法〉實施辦法》，其中均對野生動物及其制品的貿(mào)易做出了禁止或限制性規(guī)定。

此外，《森林和野生動物類型自然保護(hù)區(qū)管理辦法》《水生動植物類型自然保護(hù)區(qū)管理辦法》等部門規(guī)章也涉及到野生動物保護(hù)及其制品貿(mào)易的規(guī)定，2000 年最高人民法院出臺的《關(guān)于審理破壞野生動物資源刑事案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》完善了野生動物刑法保護(hù)的懲治體系。

(二) 中國與野生動物及其制品貿(mào)易立法的評析

總體而言，中國加入《公約》以后，基本建立了與《公約》相配套的野生動物進(jìn)出口管理法規(guī)體系，使我國野生動植物進(jìn)出口管理做到有法可依、有章可循，增加了《公約》在我國執(zhí)行的力度。1988年頒布《中華人民共和國野生動物保護(hù)法》，進(jìn)一步明確了對野生動物進(jìn)出口實施管理，在國家法律上確立了《公約》在中國的地位。但是，我國在野生動物及其制品貿(mào)易立法方面還存在一些不足：

1.《野生動物保護(hù)法》相較《憲法》之立法錯位

《憲法》第九條：“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有；由法律規(guī)定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外。國家保障自然資源的合理利用，保護(hù)珍貴的動物和植物。禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或者破壞自然資源?！?/p>

珍貴動物從憲法表述上與自然資源相區(qū)分。對自然資源是“保障……合理利用”“禁止……侵占或者破壞”，珍貴動物則是獨(dú)立于自然資源，另作要求為“保護(hù)”，沒有賦予經(jīng)營利用的權(quán)限。

原本作為部門法的《野生動物保護(hù)法》應(yīng)嚴(yán)格在憲法要求的框架內(nèi)以保護(hù)珍貴動物為唯一原則制定和實施，但其第一條便規(guī)定為：“為保護(hù)、拯救珍貴、瀕危野生動物，保護(hù)、發(fā)展和合理利用野生動物資源，維護(hù)生態(tài)平衡，制定本法?！?/p>

本條款首先是擅自創(chuàng)設(shè)了“野生動物資源”的概念，其后以此為基礎(chǔ)，在保護(hù)珍貴動物的憲法要求之外，擅自提出了對野生動物資源可以“合理利用”。

一個定義一個短句的錯位，使中國的野生動物保護(hù)嚴(yán)重游離于憲法要求之外，其危害在于從根本上改變了野生動物在我國法律中的定位——憲法要求下，野生動物是保護(hù)的對象，保護(hù)是目的；野生動物保護(hù)法語境下，野生動物成為了資源，保護(hù)是方式，利用是目的。

可能有對野生動物保護(hù)法研究不透徹者會問，“這第一條的理解也可認(rèn)為是對野生動物物種的一種區(qū)分，珍貴者保護(hù)，一般者利用?！蹦敲?，請君注意野生動物保護(hù)法第二條，我國的野生動物保護(hù)法中所稱“野生動物”僅指珍貴、瀕危的陸生、水生野生動物和有益的或者有重要經(jīng)濟(jì)、科學(xué)研究價值的陸生野生動物。因此，本法全文規(guī)定，均指向憲法明文保護(hù)的珍貴動物，立法錯位顯而易見。

在此開宗明義、提綱挈領(lǐng)的原則性規(guī)定下，《野生動物保護(hù)法》大部分變?yōu)榱恕耙吧鷦游镔Y源利用法”，其各條對“野生動物”和“野生動物資源”混同使用。這種立法錯位為其后亂象的發(fā)生奠定了基礎(chǔ)，最終的決定性事件則是以一部與憲法法律要求偏離乃至相悖的部門規(guī)章為標(biāo)志的。

2.《國家重點保護(hù)野生動物馴養(yǎng)繁殖許可證管理辦法》相較《野生動物保護(hù)法》之立法越位

經(jīng)營利用的核心環(huán)節(jié)是買賣，1988年出臺的《野生動物保護(hù)法》對相關(guān)問題有兩條規(guī)定：第十七條：“國家鼓勵馴養(yǎng)繁殖野生動物。馴養(yǎng)繁殖國家重點保護(hù)野生動物的，應(yīng)當(dāng)持有許可證。許可證的管理辦法由國務(wù)院野生動物行政主管部門制定?！钡诙l：“禁止出售、收購國家重點保護(hù)野生動物或者其產(chǎn)品。因科學(xué)研究、馴養(yǎng)繁殖、展覽等特殊情況，需要出售、收購、利用國家一級保護(hù)野生動物或者其產(chǎn)品的，必須經(jīng)國務(wù)院野生動物行政主管部門或者其授權(quán)的單位批準(zhǔn)；需要出售、收購、利用國家二級保護(hù)野生動物或者其產(chǎn)品的，必須經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市政府野生動物行政主管部門或者其授權(quán)的單位批準(zhǔn)。馴養(yǎng)繁殖國家重點保護(hù)野生動物的單位和個人可以憑馴養(yǎng)繁殖許可證向政府指定的收購單位，按照規(guī)定出售國家重點保護(hù)野生動物或者其產(chǎn)品。工商行政管理部門對進(jìn)入市場的野生動物或者其產(chǎn)品，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行監(jiān)督管理?！鄙鲜鰞蓷l中包含如下要求：（1）珍貴野生動物及其制品原則上不允許買賣，除非因科學(xué)研究、馴養(yǎng)繁殖、展覽等特殊情況。（2）合法馴養(yǎng)繁殖的珍貴野生動物只得向政府制定的收購單位按照規(guī)定出售。

1991年《國家重點保護(hù)野生動物馴養(yǎng)繁殖許可證管理辦法》作為野生動物馴養(yǎng)繁殖行政許可的重要依據(jù)，至今仍有效，而正是這一規(guī)章，讓中國的野生動物保護(hù)徹底喪失可以堅守的底線，一系列的嚴(yán)重違法行為在這一規(guī)章的遮掩下貌似合法的運(yùn)作著。其第二條第二款：“本辦法所稱野生動物，是指國家重點保護(hù)的陸生野生動物；所稱馴養(yǎng)繁殖，是指在人為控制條件下，為保護(hù)、研究、科學(xué)實驗、展覽及其他經(jīng)濟(jì)目的而進(jìn)行的野生動物馴養(yǎng)繁殖活動。 ”此條款直接將經(jīng)濟(jì)利益作為馴養(yǎng)繁殖活動的目的，并且使用了一個可以任意界定的“其他”作為定語，其含義就是將所有經(jīng)濟(jì)目的列入馴養(yǎng)繁殖的合法依據(jù)中。僅有馴養(yǎng)繁殖沒有買賣是無法實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)目的的，于是規(guī)章第十條規(guī)定：“取得《馴養(yǎng)繁殖許可證》的單位和個人，需要出售、利用其馴養(yǎng)繁殖的國家一級保護(hù)野生動物及其產(chǎn)品的，必須經(jīng)林業(yè)部或其授權(quán)的單位批準(zhǔn)；需要出售、利用其馴養(yǎng)繁殖的國家二級保護(hù)野生動物及其產(chǎn)品的，必須經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市政府林業(yè)行政主管部門或其授權(quán)的單位批準(zhǔn)。取得《馴養(yǎng)繁殖許可證》的單位和個人未經(jīng)批準(zhǔn)不得出售、 利用其馴養(yǎng)繁殖的野生動物及其產(chǎn)品。”依據(jù)此條，《野生動物及其制品經(jīng)營許可證》作為出售馴養(yǎng)繁殖野生動物及其制品的合法依據(jù)出現(xiàn)了。而法律所要求的只得向指定單位而非公民個人出售的規(guī)定被選擇性遺忘，似乎只要有了主管部門的一紙行政許可證書，便可以合法實施憲法、法律所明文禁止、嚴(yán)厲處罰的犯罪行為。這就好比當(dāng)刑法禁止殺人時另一機(jī)關(guān)自設(shè)權(quán)力頒布“殺人許可證”一樣可笑。但在過去將近三十年中，在我國從馴養(yǎng)繁殖到出售收購到加工經(jīng)營最終走進(jìn)食肆、藥房、服裝店、古玩城再到消費(fèi)者個人，整個產(chǎn)業(yè)鏈由黑至白，買賣野生動物的勾當(dāng)就是這樣披著合法的外衣毫不隱晦的進(jìn)行著。

重新梳理上述法律條款，回顧下黑色產(chǎn)業(yè)的洗白過程：憲法規(guī)定，珍貴動物非資源，要保護(hù)而非利用；野生動物保護(hù)法突破將其列為資源可利用，但對買賣設(shè)定了嚴(yán)格限制——非因科學(xué)研究、馴養(yǎng)繁殖、展覽等特殊原因不得買賣，經(jīng)濟(jì)目的的買賣是被禁止的。林業(yè)部以馴養(yǎng)繁殖規(guī)章為突破，繞行上位法限制，明確保護(hù)以經(jīng)濟(jì)利益為目的馴養(yǎng)繁殖行為和野生動物買賣行為，只要取得了《馴養(yǎng)繁殖許可證》和《經(jīng)營利用許可證》，兩證齊全，便合法上市。個人禁買規(guī)定形同虛設(shè)。于是，鱷魚肉、熊膽藥、豹骨酒從此走向千家萬戶?！兑吧鷦游锉Ｗo(hù)法》在部門規(guī)章的嚴(yán)重越位下淪為了無用的馬其諾防線。

二、中國野生動物及其制品貿(mào)易執(zhí)法分析

近年來，全球野生動物及其制品非法貿(mào)易活動日益猖獗，嚴(yán)重破壞野生動植物資源和影響全球生態(tài)安全。作為負(fù)責(zé)任大國和《瀕危野生動植物種國際貿(mào)易公約》成員國，中國政府始終致力于打擊野生動物非法貿(mào)易領(lǐng)域的國際合作，切實承擔(dān)了相關(guān)的國際義務(wù)，積極推進(jìn)與相關(guān)國家和國際組織的合作，聯(lián)合開展了打擊野生動物非法貿(mào)易的國際行動，為共同遏制全球野生動物非法交易作出了重要貢獻(xiàn)。執(zhí)法部門經(jīng)常進(jìn)行各種培訓(xùn)和交流，提高執(zhí)法能力，并且實施了一系列國內(nèi)聯(lián)合執(zhí)法行動以及國際聯(lián)合打擊行動，進(jìn)一步彰顯了中國作為一個負(fù)責(zé)任的大國形象。 但是，我國執(zhí)法依然存在一些問題：

第一，執(zhí)法主體不明。公安、林業(yè)、農(nóng)業(yè)等部門互相推諉。

第二，執(zhí)法能力不強(qiáng)。打擊野生動物及其制品貿(mào)易犯罪，需要專業(yè)的人員和先進(jìn)的認(rèn)定技術(shù)，我國在此方面仍有不足。

第三，執(zhí)法監(jiān)督不力。

三、中國野生動物及其制品貿(mào)易法治工作未來努力的方向

（一）加強(qiáng)國際合作，積極履行公約義務(wù)，樹立良好的大國形象

應(yīng)加強(qiáng)國家間的信息共享、跨國執(zhí)法、能力建設(shè)、資金援助、技術(shù)支持等方面的合作，通過雙邊或多邊的合作機(jī)制，積極打擊野生動物及其制品貿(mào)易，杜絕將我國作為野生動物及其制品的中轉(zhuǎn)國、來源國和消費(fèi)國，以公約精神為指導(dǎo)，保證履約工作順利進(jìn)行。

（二）以修改《野生動物保護(hù)法》為契機(jī)，完善野生動物及其制品貿(mào)易的相關(guān)立法

當(dāng)前，我國正處于修改《野生動物保護(hù)法》的關(guān)鍵時期，我國應(yīng)以此為契機(jī)以遵守憲法要求為根本底線，改變或撤銷違反上位法的規(guī)定和條款，讓修改后的《野生動物保護(hù)法》回歸憲法本義，切實成為野生動物的守護(hù)神。

（三）加強(qiáng)國內(nèi)執(zhí)法，完善執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制，提高執(zhí)法能力

（四）廣泛開展保護(hù)宣傳和公眾教育，減少非法交易野生動物及其制品需求

野生動物及其制品市場非法需求驅(qū)動了非法貿(mào)易。只有減少市場非法需求，才強(qiáng)反盜獵和打擊非法貿(mào)易的執(zhí)法成效。在打擊非法貿(mào)易的戰(zhàn)役中，必須贏得國內(nèi)和其他國家消費(fèi)者的支持，向他們宣傳野生動植物非法貿(mào)易對人類和野生動物的影響，并鼓勵他們從更長遠(yuǎn)的視角，而非個人的期望或文化傳統(tǒng)角度去考慮需求問題。提高公眾意識和改變公眾行為。努力提升公眾對于野生動物非法貿(mào)易的意識和認(rèn)知，以及非法貿(mào)易對物種、環(huán)境、安全、食品供給、經(jīng)濟(jì)和人類健康的負(fù)面影響。通過對消費(fèi)方式的關(guān)注，尋求公眾增加直接參與的機(jī)會。

【本文系2016年4月7日中英野生動物保護(hù)法制建設(shè)國際研討會（倫敦）演講稿。】