交通運輸部2016年1號部令宣貫過程中遇到的疑點和難點問題解析

吉林省運輸管理局（130033） 吳東風

交通運輸部2016年1號部令宣貫過程中遇到的疑點和難點問題解析

吉林省運輸管理局（130033） 吳東風

交通運輸部2016年1號部令《道路運輸車輛技術管理規(guī)定》已經(jīng)頒布，并于2016年3月1日開始實施。為宣貫1號部令，交通運輸部黨組成員、部運輸服務司劉小明司長做了解讀1號部令的在線訪談，部先后頒布了《交通運輸部辦公廳關于貫徹落實〈道路運輸車輛技術管理規(guī)定〉的通知》（交辦運〔2016〕16號）、《交通運輸部辦公廳關于進一步規(guī)范〈道路運輸車輛技術管理規(guī)定〉實施工作的通知》（交辦運〔2016〕59號），并分別在昆明和杭州組織了8期1號部令的宣貫培訓班。盡管如此，各地還是對部令的理解存在這樣或那樣的疑惑，在貫徹落實過程中遇到了難題。在此，筆者就自己對1號部令的理解和學習心得與大家交流，以求有的放矢地落實好1號部令。

1 正確解讀1號部令需要破解的三個問題

（1）要依據(jù)新規(guī)重新判斷和認識道路運輸車輛技術管理規(guī)定。從目前的情況來看，許多人對1號部令的落實產(chǎn)生這樣或那樣的疑問，其關鍵原因是還陷在原有規(guī)定的條條框框之中。過去的部門規(guī)章已經(jīng)廢止，決不可用廢止的規(guī)章來評判新的部令，所以要認真學習和領會新的規(guī)章，吃透精神實質(zhì)，并且要融會貫通。

交通運輸部在1號部令頒布后及時對《道路貨物運輸及站場管理規(guī)定》《道路旅客運輸及客運站管理規(guī)定》《道路危險貨物運輸管理規(guī)定》和《機動車維修管理規(guī)定》做了修正，分別以2016年34號令、35號令、36號令和37號令形式頒布實施，與此同時配套出臺了《道路運輸企業(yè)車輛技術管理規(guī)范》（JT/T 1045—2016）和《道路運輸車輛技術等級劃分和評定要求》（JT/T 198—2016），為幫助正確理解1號部令，交通運輸部運輸服務司還組織編寫了部令釋義。任何一個法律法規(guī)都不能孤立地去學習和理解，必須把涉及到的相關法律法規(guī)結合起來解讀，《道路運輸車輛技術管理規(guī)定》是僅就車輛技術管理方面的問題進行了約定，涉及道路運輸貨運、客運和危險貨物運輸?shù)膯栴}時要由相關部門規(guī)章來約束，要做到融會貫通，不能犯教條主義錯誤。

（2）要建立依法行政和簡政放權，管放結合，激活市場活力，還權于民的理念。新的部令是在新《中華人民共和國立法法》頒布之后修訂的，因此是嚴格受《中華人民共和國立法法》約束和《中華人民共和國行政許可法》限定的。新一屆政府要求大力推進依法行政，在民主和法治的旗幟下開展政務活動，一切從建設服務型政府出發(fā)，簡政放權，管放結合，鼓勵萬眾創(chuàng)新，活躍經(jīng)濟，實現(xiàn)經(jīng)濟的可持續(xù)健康發(fā)展。

在上述大環(huán)境和大背景下出臺的新部令必須符合國家法律的基本原則和要求，堅定不移地貫徹落實政府行政管理部門“法無授權不可為”，市場主體“法無禁止則自由”的基本理念和原則，最大限度地約束政府權利，規(guī)范公權的使用，真正做到將權力關進籠子里，全面推進黨中央、國務院關于轉變觀念、轉變職能、轉變工作作風的要求，從建設民主、法治、社會的角度出發(fā)，對涉及市場主體具體經(jīng)濟管理和技術管理細節(jié)的問題移交給市場主體，最大范圍地給予市場主體自主權，挖掘市場潛能，最大限度地激發(fā)市場主體活力和創(chuàng)新力。將那些政府管不了、管不好的具體事務交給市場主體去解決，凡是推廣行業(yè)自律能夠解決的問題，凡是通過行業(yè)協(xié)會能夠協(xié)調(diào)解決的事項，凡是通過市場配置資源的途徑能夠?qū)崿F(xiàn)的都交給市場主體，給予其權利的同時，將責任與義務同時也交給市場主體，最大限度地發(fā)揮市場主體在市場經(jīng)濟中的作用。

（3）要適應新常態(tài)狀態(tài)下政府監(jiān)管模式的轉換。過去我們習慣了事前審批和管理，依靠前期控制解決后續(xù)可能發(fā)生的問題。新一屆政府在大力削減行政許可，積極推進事中、事后監(jiān)管。2015年國務院相繼出臺文件推進職能轉變、簡政放權和依法行政，《國務院辦公廳關于推廣隨機抽查規(guī)范事中事后監(jiān)管的通知》（國辦發(fā)〔2015〕58號）的頒發(fā)標志著行政監(jiān)管模式的轉變，釋放著管放結合和強化事中、事后監(jiān)管的信號，要求建立事中、事后“雙隨機”抽查制度和運行機制，要求行政執(zhí)法機關抓緊制訂隨機抽查事項清單，明確抽查依據(jù)、抽查主體、抽查內(nèi)容、抽查方法等，建立隨機抽取檢查對象、隨機選派執(zhí)法檢查人員的“雙隨機”抽查機制，強化“雙隨機”抽查結果的應用。

上述要求對于長期依靠事前控制、習慣運用審批、年審、路檢路查和罰款等行政手段監(jiān)管道路運輸市場的管理機構來說是一項重大改革，是對道路運輸車輛技術管理執(zhí)法能力和智慧的一次大考驗，對現(xiàn)有組織管理結構、人員分工及崗位設置都是一種挑戰(zhàn)，必須盡快適應，并學會運用“雙隨機”抽查制度，完善道路運輸管理，促進市場主體的規(guī)范性。對車輛技術管理制度、車輛維護計劃、維護記錄等也可以通過“雙隨機”抽查、質(zhì)量信譽考核等實施監(jiān)督檢查，并充分利用好“雙隨機”抽查結果對道路運輸經(jīng)營主體進行客觀評價和約束。

2 對道路運輸車輛技術管理制度要重新認識

（1）對市場主體責任的重新認識。1號部令最大的亮點是厘清了政府和市場主體的責任、權力和義務，明確道路運輸經(jīng)營者是道路運輸車輛技術管理的主體，承擔相關主體責任，縣級以上道路運輸管理機構具體實施道路運輸車輛技術管理監(jiān)督工作。

原來的13號令是在計劃經(jīng)濟和市場經(jīng)濟過渡期出臺的，帶有較為濃重的計劃經(jīng)濟的影子。在上世紀90年代初，承擔社會運輸任務的絕大多數(shù)單位是各級交通主管部門下屬的專業(yè)運輸企業(yè)，運輸企業(yè)的人、財、物均歸屬主管部門直接管理。隨著道路運輸市場的開放，大量社會運力涌入道路運輸市場，運輸主體呈多元化趨勢，原有的管理模式已經(jīng)不適應市場發(fā)展需求，改革勢在必行。

道路運輸經(jīng)營者是道路運輸車輛技術管理的主體，在部令中已經(jīng)明確。那么凡是涉及道路運輸車輛技術管理的相關事項就應該歸還給市場主體，政府不再過多干預經(jīng)營者車輛技術管理工作的具體細節(jié)，在給予道路運輸市場主體車輛技術管理權力的同時，也明確了其責任與義務，列出了擇優(yōu)選配、正確使用、周期維護、視情修理、定期檢測和適時更新的全過程管理清單，要求保證投入道路運輸經(jīng)營的車輛符合技術要求。政府監(jiān)管機構只管方向性、政策性和宏觀引導方面的問題，放權于企、還利于民，充分調(diào)動經(jīng)營者的主觀能動性和積極性。

（2）對車輛維護制度的重新認識。在過去的25年，我們一直采取強制維護制度，現(xiàn)在改革為周期維護，二者之間有何聯(lián)系？如何理解其改革的目的及必要性？改革后是否會出現(xiàn)車輛技術管理倒退？這些都是大家普遍關心和擔憂的問題。

過去實施道路運輸車輛強制維護制度，是由于絕大多數(shù)車輛屬于交通運輸主管部門直屬運輸企業(yè)，在那個時期，統(tǒng)一模式的強制維護是有管理依據(jù)的，那個時期搞運輸?shù)慕y(tǒng)一調(diào)度和貨源調(diào)配，有專門的統(tǒng)計數(shù)據(jù)支撐；另外，那個時期車型單一，可通過運單和統(tǒng)計報表來協(xié)調(diào)車輛維護計劃。隨著道路運輸市場的全面開放，尤其是道路運輸商用車車型、品牌的劇增，道路運輸市場車型結構由原來的幾個品牌和型號，發(fā)展成上萬個品牌和車型，道路運輸不再是統(tǒng)一調(diào)度和調(diào)配，再加上我國幅員遼闊，南北氣候、環(huán)境、使用條件及道路條件差異非常大，強制維護制度在后期的執(zhí)行過程中已經(jīng)顯露出弊端。原有的車輛維護制度是從政府監(jiān)管的角度出發(fā)，目的是國有資產(chǎn)的保值增值，凡是不在統(tǒng)一規(guī)定時間、地點和企業(yè)做的維護作業(yè)一律不予承認，還要予以罰款，如此硬性的強制維護，違背了車輛使用規(guī)律，同時也給市場主體帶來了諸多不便，加之個別人利用政策本身的缺陷，搞強買強賣，服務質(zhì)量逐漸變差，買證賣證問題凸顯，社會矛盾增加，客貨運輸主體對不規(guī)范的維護管理操作產(chǎn)生強烈的反感，再不改革就將讓車輛技術管理走向死胡同。而新的部令建立了周期維護制度，由道路運輸市場主體依據(jù)《汽車維護、檢測、診斷技術規(guī)范》（GB/T 18344）推薦的維護作業(yè)周期、主機廠提供的車輛使用或維修說明書、車輛具體運行技術條件和車輛具體技術狀況（包括使用年限和行駛總里程），客觀、科學、合理確定車輛維護作業(yè)周期。

此次對道路運輸車輛維護制度進行大幅度改革，就是要回歸維護制度本質(zhì)，達到制度設計初衷。車輛維護制度是建國60多年來，經(jīng)幾代車輛技術管理工作者辛勤努力、刻苦專研、不斷摸索出來的科學制度，在理論上和實踐上都是行之有效的。從1951年起車輛維護制度逐步建立起來，歷經(jīng)過數(shù)次修訂，它的建立是有著深厚的理論基礎和實踐依據(jù)的。預防為主的維護作業(yè)制度充分體現(xiàn)了可靠性理論和摩擦理論，汽車作為運行裝載機械，經(jīng)過一段時間的運行，摩擦副間的配合關系一定會發(fā)生變化，各機件的性能會因磨損而逐漸下降，潤滑油和潤滑脂的潤滑能力會逐漸喪失，要保持車輛原有設計技術能力和狀況，必須通過實施車輛維護制度，依照維護工藝、工序確定的潤滑、緊固、調(diào)整作業(yè)來維持車輛技術狀況。60多年的車輛維護制度實踐證明，堅持科學的維護制度，按照車輛使用規(guī)律和機件、潤滑油、潤滑脂性能變化規(guī)律，實施正確的維護，是保持車輛技術狀況，確保在車輛使用全壽命周期內(nèi)運行消耗最低、材料消耗最合理的有效途徑。國外道路運輸發(fā)達國家的車輛維護實踐也證明了這一點，在車輛維護制度編制和部令修訂過程中，收集到了日本、德國和美國大量的車輛維護資料，用于服務我們的車輛維護管理。

（3）對道路運輸車輛檢測檢驗制度的重新認識。此次部令規(guī)定了道路運輸車輛分類管理的原則，突出了客運車輛和危險貨物運輸車輛的管理，對自車輛注冊日起超過60個月的客運車輛和危險貨物運輸車輛增加了車輛技術等級評定檢查頻次，超過60個月的每6個月檢查一次。這條規(guī)定既汲取了近年來我國道路運輸車輛重特大事故的經(jīng)驗教訓，也吸收了日本、德國和美國等道路運輸發(fā)達國家的成功經(jīng)驗，突出了重點。

對于維護竣工檢測，部令要求所有承擔維護作業(yè)的單位，必須執(zhí)行檢測、診斷、維護和修理的技術原則，應完備車輛進廠檢驗、維護過程檢驗和竣工檢驗，開具維護竣工出廠合格證，竣工檢驗項目依據(jù)《汽車維護、檢測、診斷技術規(guī)范》規(guī)定執(zhí)行，所需檢測檢驗設備按表1配置。依據(jù)《交通運輸部辦公廳關于貫徹落實國家標準〈汽車維修開業(yè)條件〉（GB/T 16739—2014）的通知》（交辦運〔2014〕227號）文件要求，具備竣工檢驗條件的無需再到綜檢站進行整車上線檢測。在2016年12月31日前不具備維護竣工檢驗技術條件的可以委托具備資質(zhì)的綜檢站進行維護竣工檢測，自2017年1月1日起不得再委托綜檢站進行維護竣工質(zhì)量檢測，凡不具備維護竣工檢測檢驗能力的維護企業(yè)不得再承擔道路運輸車輛二級維護作業(yè)。

表1 二級維護竣工檢測檢驗設備的配備要求

新部令將原來由道路運輸管理機構委托汽車綜合性能檢測機構為道路運輸車輛進行車輛技術等級評定檢測改為由道路運輸經(jīng)營者委托汽車綜合性能檢測機構為道路運輸車輛進行車輛技術等級評定檢測，同時將道路運輸車輛市場準入的燃料消耗量限值核查和客運車輛類型劃分及等級評定業(yè)務交給了汽車綜合性能檢測機構，體現(xiàn)了其技術保障和支撐作用。

3 對管理就是服務的再認識

在過去很長時間里，我們強調(diào)管理就是服務，但往往是停留在口號上，并沒有真正落實在行動上。此次1號部令的出臺，改革了舊的管理模式，在強化依法行政和依法經(jīng)營的前提下，從制度設計層面突出了管理就是服務，迫使道路運輸管理機構轉變觀念、轉變職能、轉變工作作風，在簡政放權、管放結合的整體要求下，將管理就是服務變?yōu)閷嶋H行動。

1號部令設置了道路運輸車輛技術管理的基本要求，其中包括車輛技術管理基本要求、車輛技術管理制度的建立、車輛技術檔案的建立及管理、車輛維護計劃的編制和車輛維護記錄等一系列規(guī)定動作。道路運輸行業(yè)的結構特點表現(xiàn)為個體運輸經(jīng)營者占絕大多數(shù)，運輸企業(yè)小散亂的問題比較突出，面對這樣一種行業(yè)格局，要求道路運輸管理機構必須服務在先，否則無法建立起高效的車輛技術管理制度運行體系。道路運輸管理機構必須簡政放權，充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會的作用和大中型客貨運輸企業(yè)的示范作用，培育典型、總結經(jīng)驗、以點帶面、逐漸規(guī)范。也就是說，道路運輸管理機構應充分發(fā)揮市場配置資源的作用，運用市場規(guī)律整合行業(yè)資源，調(diào)整行業(yè)結構，加快政府職能轉變，加大簡政放權，加強市場監(jiān)管，創(chuàng)造公平公正的市場環(huán)境，加速推進經(jīng)濟體制改革和道路運輸業(yè)轉型發(fā)展。1號部令為了便民設定了普通貨運車輛可以異地檢測，危險品車輛在消除危險源后可以到普通機動車維修企業(yè)維修，二級維護作業(yè)不再受區(qū)域和企業(yè)限定，只要具備承擔二級維護作業(yè)資質(zhì)的企業(yè)均可委托其作業(yè)，對于客貨運輸企業(yè)具備維護作業(yè)條件的可以承擔自有車輛的維護作業(yè)，這一系列便民措施一定會激發(fā)經(jīng)營者的潛能和創(chuàng)造力，加快道路運輸經(jīng)濟發(fā)展。

具體服務項目和內(nèi)容應該遵循1號部令的總體要求有的放矢地組織實施。首先，遵循建設綜合交通、智慧交通、綠色交通、平安交通的理念和目標，為不同類型、不同規(guī)模、不同經(jīng)營范圍的道路運輸客貨經(jīng)營者提供技術標準服務，幫助經(jīng)營者梳理設計車輛運用、維護、修理和檢測方面的技術標準和規(guī)范性文件，幫助經(jīng)營者建立起車輛技術管理標準化體系，為正確有效實施車輛技術管理奠定基礎。其次，應該幫助道路運輸經(jīng)營者建立車輛技術管理制度，做好相關技術咨詢服務，針對不同的經(jīng)營者建立起切實可行，具有可操作性的車輛技術管理制度，使之能夠正確貫徹落實1號部令。再則，通過必要的培訓和法律咨詢服務，為道路運輸經(jīng)營者提供人才培育和儲備，提升其技術能力和管理能力，保障道路運輸經(jīng)營者的合法權益。通過培訓增強其依法經(jīng)營的意識、技能和管理水平，確保掌握道路運輸車輛技術管理相關法律法規(guī)、技術標準，并有能力自覺貫徹落實。

2016-05-14）