反思中國城鎮(zhèn)化現(xiàn)狀與“利益重構(gòu)”的本質(zhì)

況宇

目前，中國正經(jīng)歷著世界上規(guī)模最大、也許是速度最快的城市化進程，中國城市化發(fā)展的成就令人矚目，發(fā)展過程中遇到的問題極具挑戰(zhàn)性，研究、汲取和借鑒所有先行國家的成功經(jīng)驗和慘痛教訓(xùn)，對探索中國特色城鎮(zhèn)化道路，促進我國城鎮(zhèn)化的健康、有序發(fā)展具有重要意義。

城鎮(zhèn)化模式外國城鎮(zhèn)化中國新型城鎮(zhèn)化利益重構(gòu)

一、主要國家城鎮(zhèn)化的模式及分類

（一）以美國為代表的市場主導(dǎo)型城鎮(zhèn)化模式

美國作為市場經(jīng)濟高度發(fā)達(dá)的老牌資本主義國家，自由主義傳統(tǒng)深厚。各級政府長期對城市化奉行自由放任的政策，主要借助市場促進資金、技術(shù)、人才等生產(chǎn)要素在城市的集聚與配置，并由此形成了東北部大西洋沿岸和五大湖區(qū)城市群等。

優(yōu)點：市場機制在城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中對資源的配置較為高效，有利于打破區(qū)域間行政藩籬與人為的隔離封閉，加速城鎮(zhèn)化進程。

弊端：由于政府調(diào)控手段比較薄弱，市場主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化出現(xiàn)了放任自流的發(fā)展態(tài)勢。初期城市問題相當(dāng)嚴(yán)重，城市內(nèi)部矛盾突出，城鄉(xiāng)沖突劇烈；聚集之后又出現(xiàn)經(jīng)濟活動由城市中心向郊區(qū)轉(zhuǎn)移的“逆城市化”現(xiàn)象。

（二）以西歐國家為代表的政府引導(dǎo)型城鎮(zhèn)化模式

西歐國家在城鎮(zhèn)化過程中始終堅持公共干預(yù)政策，在發(fā)揮市場機制主導(dǎo)作用的同時，把政府規(guī)劃與調(diào)整放在重要位置，力求通過法律、行政和經(jīng)濟手段，引導(dǎo)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展。

優(yōu)點：注重產(chǎn)業(yè)與城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)發(fā)展，城鎮(zhèn)化與工業(yè)化總體呈協(xié)同共進關(guān)系，與經(jīng)濟、社會、環(huán)境等各方面的關(guān)系亦得到較好處理。

弊端：市場活力不強，對經(jīng)濟發(fā)展的推動力不足，產(chǎn)業(yè)衰退，內(nèi)需不振，特別是隨著人口老齡化的發(fā)展，引起了一系列連鎖制約反應(yīng)。

（三）以日本為代表的都市圈型城鎮(zhèn)化模式

日本堅持以三大都市圈為核心，形成以中心城市為依托、中小城市為網(wǎng)絡(luò)，小城鎮(zhèn)星羅棋布、大中城市發(fā)展與小城鎮(zhèn)建設(shè)相銜接的城市化體系。三大都市圈包括：“東京都圈”、“名古屋圈”、“大阪圈”，每個都市圈都集中了3000萬左右的人口，相應(yīng)有一套較為完整的產(chǎn)業(yè)體系，都市圈內(nèi)部的人口需求基本上可以被其內(nèi)部制造業(yè)產(chǎn)出所滿足。

優(yōu)點：推進了大中小城市和城鄉(xiāng)之間的協(xié)調(diào)發(fā)展，促進了土地資源和人力資源的合理利用，大大提高了土地使用的集約化程度。減少了對交通、能源的依賴，增強了大城市及其周圍地區(qū)在國際和國內(nèi)經(jīng)濟社會中的作用與地位。

弊端：城市人口過于聚集導(dǎo)致房地產(chǎn)價格飛漲。1955-1983年，日本三大都市圈土地價格上漲72倍，而同期消費者物價僅僅上漲5倍，導(dǎo)致泡沫經(jīng)濟愈演愈烈，泡沫破滅后經(jīng)濟長期低迷。

二、反思中國城鎮(zhèn)化現(xiàn)狀與問題

（一）主體錯位扭曲了企業(yè)和農(nóng)民的意愿

從國外的經(jīng)驗來看，發(fā)達(dá)國家的城鎮(zhèn)化基本上都是由市場主導(dǎo)的發(fā)展進程。在發(fā)達(dá)國家城鎮(zhèn)化的過程中，政府的作用被嚴(yán)格限制在市場經(jīng)濟的“守夜人”角色上。不過，這期間也出現(xiàn)了土地糾紛、勞資矛盾和貧民窟問題突出等現(xiàn)象，這就為政府干預(yù)提供了理論和實踐的基礎(chǔ)。但是，盡管在市場失靈時，政府“有形的手”干預(yù)力度越來越大、干預(yù)的范圍也越來越廣，但其本質(zhì)并未脫離市場主導(dǎo)的軌道。

（二）動力扭曲弱化了城鎮(zhèn)化的可持續(xù)性和城鄉(xiāng)均衡性

中國特色城鎮(zhèn)化模式采取了人和土地兩大要素非均衡發(fā)展的做法，使得中國的城鎮(zhèn)化出現(xiàn)了土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化的現(xiàn)象。更重要的是我國傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化模式的最大動力源于城市和政府對“土地”的渴望。隨著土地資源的緊張，隨著農(nóng)民“偽城鎮(zhèn)化”帶來的城市問題的加劇，高度依賴于“賣地生財”的城鎮(zhèn)化動力體系正逐步耗盡，已經(jīng)無法維系城鎮(zhèn)化的持續(xù)發(fā)展。城鎮(zhèn)化最重要的是人和土地兩大要素的城鎮(zhèn)化，但在現(xiàn)行戶籍制度和土地制度未有實質(zhì)性和突破性改革的情況下，這兩大要素的城鎮(zhèn)化采取了不同的路徑，得到了不相同的結(jié)果。由于嚴(yán)格的戶籍制度遲遲得不到松動，而土地則可以采取強征的方式獲取，結(jié)果就出現(xiàn)了數(shù)以千萬計的失地農(nóng)民，即人還留在農(nóng)村，但土地已被征入城鎮(zhèn)。有關(guān)研究表明，我國人的城鎮(zhèn)化落后于土地城鎮(zhèn)化的問題十分突出。

（三）目標(biāo)偏差損害了三農(nóng)的權(quán)利

城鎮(zhèn)化本應(yīng)是城鄉(xiāng)互利共贏，共同發(fā)展的過程，但傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化模式的目標(biāo)基本上是城市導(dǎo)向型的，片面地強調(diào)城市空間的單向擴展和城市人口的聚集。

首先，城鎮(zhèn)化被演繹成了城鎮(zhèn)對農(nóng)村的空間侵占和資源侵入，農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民作為城鎮(zhèn)化的被動接受者被逐漸邊緣化。隨著城鄉(xiāng)之間新的土地、資本和人才剪刀差的出現(xiàn)，三農(nóng)的弱質(zhì)化特征被進一步強化，這是有悖于我國城鎮(zhèn)化初衷的。

其次，中國特色城鎮(zhèn)化模式強調(diào)的是優(yōu)先發(fā)展小城鎮(zhèn)、限制大城市發(fā)展，結(jié)果造成了小城鎮(zhèn)缺乏活力、“大城市病”流行的后果。早在上世紀(jì)80年代，我國就確定了“大力發(fā)展小城鎮(zhèn)、合理發(fā)展中等城市、限制發(fā)展大城市”的城鎮(zhèn)發(fā)展思路。從國內(nèi)流行的“城鎮(zhèn)化”和國外普遍采用的“城市化”這兩個詞的區(qū)別中，我們就可以看出其中的差異性來。

三、根據(jù)城鄉(xiāng)“利益重構(gòu)”本質(zhì)探索城鎮(zhèn)化出路

（一）新城鎮(zhèn)化強調(diào)要“推進以人為核心的城鎮(zhèn)化”

關(guān)注進城農(nóng)民的權(quán)益保障，就是實現(xiàn)城鎮(zhèn)居民與進城農(nóng)民之間的利益重構(gòu)，改變農(nóng)民利益向城鎮(zhèn)居民的單向流動路徑。改革開放以來的城鎮(zhèn)化過程中，土地增值的收益大都以城市面積擴張和城市基礎(chǔ)設(shè)施投入擴大的方式轉(zhuǎn)化為城市居民的公共福利。以“人的城鎮(zhèn)化”為核心的新城鎮(zhèn)化理念，強調(diào)農(nóng)民土地收益權(quán)的回歸，強調(diào)進城農(nóng)民在生活質(zhì)量，包括就業(yè)、子女教育、社會保障、高考、住房、基礎(chǔ)設(shè)施等方面與城鎮(zhèn)居民的同等權(quán)益，這些都直接或間接涉及到城鎮(zhèn)居民與外來人口的利益分配，這種利益的硬碰硬既是城鄉(xiāng)居民利益流動路徑的變更，也是改革的最大難點。

（二）新城鎮(zhèn)化強調(diào)推進城鄉(xiāng)經(jīng)濟的同步發(fā)展

實現(xiàn)“城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置”，就是對城鎮(zhèn)化過程中城市與農(nóng)村之間利益格局的重新配置。過去片面強調(diào)城市發(fā)展的城鎮(zhèn)化模式下，已經(jīng)形成了一種固化的利益單向流動，即以土地和廉價勞動力為主的農(nóng)村資源不斷流入城市，支撐了城鎮(zhèn)化進程的快速推進。推動“四化”同步發(fā)展，在繁榮城市的同時也促進農(nóng)業(yè)的發(fā)展和農(nóng)村的富裕，最根本的是要改變資源向城市的單向流動機制，消除傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化道路產(chǎn)生的新城鄉(xiāng)剪刀差。這最終要改變城鄉(xiāng)二元戶籍制度、二元財政制度和二元土地制度，這種體制、制度層面的變革，是城鄉(xiāng)不同利益群體城鎮(zhèn)化紅利分配格局的根本性重構(gòu)。