建立和完善符合智庫(kù)運(yùn)行特點(diǎn)的科研經(jīng)費(fèi)管理制度

黃鑫

高校作為地方黨委、政府的智庫(kù)，在當(dāng)今社會(huì)發(fā)展中扮演著越來(lái)越重要的角色。我國(guó)各級(jí)政府對(duì)科學(xué)研究、科學(xué)決策、科學(xué)行政的重視程度日益提高，支持力度和投資強(qiáng)度不斷提升，各大高校產(chǎn)生了相當(dāng)規(guī)模的資金流，隨之而來(lái)科研經(jīng)費(fèi)管理上出現(xiàn)的問(wèn)題也越來(lái)越多。如不及時(shí)解決，將直接影響著科研事業(yè)的發(fā)展。本文分析了高校及科研機(jī)構(gòu)科研經(jīng)費(fèi)管理及其機(jī)制中存在問(wèn)題的根源，針對(duì)科研項(xiàng)經(jīng)費(fèi)申請(qǐng)、經(jīng)費(fèi)使用、經(jīng)費(fèi)監(jiān)督管理的全過(guò)程給出完善科研經(jīng)費(fèi)管理機(jī)制的具體對(duì)策建議。

高校科研經(jīng)費(fèi)管理制度

高校作為地方黨委、政府的智庫(kù)，在當(dāng)今社會(huì)發(fā)展中扮演著越來(lái)越重要的角色。我國(guó)各級(jí)政府對(duì)科學(xué)研究、科學(xué)決策、科學(xué)行政的重視程度日益提高，支持力度和投資強(qiáng)度不斷提升，各大高校產(chǎn)生了相當(dāng)規(guī)模的資金流，隨之而來(lái)科研經(jīng)費(fèi)管理上出現(xiàn)的問(wèn)題也越來(lái)越多。如不及時(shí)解決，將直接影響著科研事業(yè)的發(fā)展。

一、研究背景及意義

（一）研究背景

近年來(lái)，國(guó)家陸續(xù)制定出臺(tái)了一系列科研經(jīng)費(fèi)管理辦法，不斷加大監(jiān)督檢查力度和密度，建立健全了審計(jì)、財(cái)政、科技等部門(mén)以及社會(huì)中介機(jī)構(gòu)等監(jiān)管機(jī)制。在這種大背景下，各高校也越來(lái)越重視科研經(jīng)費(fèi)管理，相關(guān)管理制度逐步完善，科研經(jīng)費(fèi)管理水平不斷提高，但仍存在著一些共性的問(wèn)題，例如：管理制度不健全；科研經(jīng)費(fèi)使用效益不高；某些支出比較隨意；結(jié)余經(jīng)費(fèi)過(guò)大；等等。我國(guó)高校科研經(jīng)費(fèi)管理面臨的問(wèn)題成為政府相關(guān)部門(mén)監(jiān)督檢查的重點(diǎn)和社會(huì)公眾關(guān)注的熱點(diǎn)，也日益成為高校財(cái)務(wù)管理部門(mén)關(guān)注的重點(diǎn)和難點(diǎn)。

（二）研究意義

本文在借鑒相關(guān)理論與發(fā)達(dá)國(guó)家科研經(jīng)費(fèi)管理經(jīng)驗(yàn)、綜述國(guó)內(nèi)外研究現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，運(yùn)用案例研究、文獻(xiàn)研究、比較研究等方法，從多個(gè)方面、層次分析了高校及科研機(jī)構(gòu)科研經(jīng)費(fèi)管理及其機(jī)制中存在問(wèn)題的根源，針對(duì)科研項(xiàng)經(jīng)費(fèi)申請(qǐng)、經(jīng)費(fèi)使用、經(jīng)費(fèi)監(jiān)督管理的全過(guò)程提出完善科研經(jīng)費(fèi)管理機(jī)制的具體對(duì)策建議。本文研究的實(shí)踐意義體現(xiàn)在：有助于推動(dòng)我國(guó)高?？蒲薪?jīng)費(fèi)管理機(jī)制的完善與創(chuàng)新，推進(jìn)我國(guó)高?？蒲薪?jīng)費(fèi)管理的規(guī)范化、合理化進(jìn)程，充分調(diào)動(dòng)科研活動(dòng)相關(guān)機(jī)構(gòu)及科研人員的積極性和創(chuàng)造性，提升高校科研經(jīng)費(fèi)的使用效益，促進(jìn)高?？蒲惺聵I(yè)全面發(fā)展。

二、文獻(xiàn)綜述

（一）發(fā)達(dá)國(guó)家的高?？蒲薪?jīng)費(fèi)管理介紹

1.美國(guó)

美國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)一直實(shí)行科研計(jì)劃課題制管理。其研究型大學(xué)科研經(jīng)費(fèi)管理的重點(diǎn)就是以項(xiàng)目合同為依據(jù)，并且嚴(yán)格執(zhí)行項(xiàng)目實(shí)施各階段的經(jīng)費(fèi)預(yù)算，將項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中實(shí)際需求的所有費(fèi)用都明確列入預(yù)算，預(yù)算經(jīng)審查通過(guò)即成為合同經(jīng)費(fèi)執(zhí)行的根本依據(jù)。大學(xué)因承擔(dān)科研項(xiàng)目而產(chǎn)生的公共開(kāi)支在政府許可范圍內(nèi)以間接費(fèi)用的形式列入項(xiàng)目預(yù)算。

2.德國(guó)

德國(guó)高校的科研經(jīng)費(fèi)主要來(lái)自州政府的財(cái)政撥款，撥付方式分為直接資金和一般資金，政府左右著高?？蒲械姆较颉？蒲薪?jīng)費(fèi)的州政府將資金撥到學(xué)校財(cái)務(wù)部門(mén)，學(xué)校根據(jù)各院系教職工人數(shù)、學(xué)生人數(shù)、科研成果等標(biāo)準(zhǔn)，把相應(yīng)的資金分配給院系，院系再依據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行分配。科研經(jīng)費(fèi)一般由課題負(fù)責(zé)人管理支配，學(xué)校不從中提取管理費(fèi)。在課題結(jié)束后財(cái)政劃撥的科研經(jīng)費(fèi)如果仍有結(jié)余，就劃入該課題負(fù)責(zé)人的下一年度經(jīng)費(fèi)中，如超過(guò)總數(shù)1-5%的剩余科研經(jīng)費(fèi)會(huì)被收回。

3.英國(guó)

英國(guó)1999年開(kāi)始在高校推行透明核算方法（TRAC），對(duì)來(lái)自政府和其他資助方的各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)按標(biāo)準(zhǔn)的方法進(jìn)行核算，分為直接發(fā)生成本、直接分配成本、間接成本以及其他成本。包括項(xiàng)目聘用的專(zhuān)職工作人員費(fèi)用、設(shè)備、消耗品費(fèi)用，及差旅費(fèi)等其他科研費(fèi)用。直接分配成本是指幾個(gè)項(xiàng)目共用應(yīng)分?jǐn)偟娜藛T費(fèi)、設(shè)備費(fèi)等，間接成本是指提供科研支撐條件的人員費(fèi)用、行政管理人員費(fèi)用及圖書(shū)館、信息中心等費(fèi)用。2005年開(kāi)始對(duì)競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目進(jìn)行全經(jīng)濟(jì)成本核算，以期解決高校快速增長(zhǎng)的競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目嚴(yán)重?cái)D占教學(xué)經(jīng)費(fèi)的問(wèn)題。

（二）國(guó)內(nèi)高?？蒲薪?jīng)費(fèi)管理研究現(xiàn)狀

隨著高等學(xué)?？蒲薪?jīng)費(fèi)管理的重要性的提高，針對(duì)科研經(jīng)費(fèi)管理中存在的問(wèn)題，國(guó)內(nèi)學(xué)者提出了很多建議措施。郝立紡、聶占五（2004）提出了科研項(xiàng)目實(shí)行嚴(yán)格的成本管理。黃愛(ài)華（2005）針對(duì)高校科研結(jié)余經(jīng)費(fèi)管理提出完善要對(duì)科研經(jīng)費(fèi)實(shí)行全過(guò)程控制，準(zhǔn)確核算科研結(jié)余；將結(jié)余經(jīng)費(fèi)使用權(quán)重點(diǎn)放在院級(jí)，調(diào)動(dòng)學(xué)院參與科研經(jīng)費(fèi)管理的積極性。張德英（2006）提出建立科研經(jīng)費(fèi)管理獨(dú)立核算科或二級(jí)科研財(cái)務(wù)核算機(jī)構(gòu)，將科研項(xiàng)目管理與財(cái)務(wù)管理相結(jié)合，由專(zhuān)人進(jìn)行項(xiàng)目全程財(cái)務(wù)監(jiān)督管理，科研財(cái)務(wù)管理從事后管理轉(zhuǎn)變?yōu)槿坦芾?。黃永林、李茂峰（2013）認(rèn)為應(yīng)規(guī)范間接費(fèi)用管理，建立課題組勞務(wù)補(bǔ)償機(jī)制；改進(jìn)經(jīng)費(fèi)預(yù)算管理，實(shí)行動(dòng)態(tài)分類(lèi)科學(xué)管理；完善經(jīng)費(fèi)資助方式，建立績(jī)效考核撥款機(jī)制。

綜觀上述文獻(xiàn)，國(guó)內(nèi)研究者在科研經(jīng)費(fèi)的管理研究方面己經(jīng)做了大量的工作，針對(duì)高校科研經(jīng)費(fèi)管理存在的問(wèn)題及措施進(jìn)行了大量的研究，借鑒了國(guó)外的部分先進(jìn)管理經(jīng)驗(yàn)，提出了解決目前高校科研經(jīng)費(fèi)管理某些方面問(wèn)題的相關(guān)對(duì)策，這為本文的研究奠定了良好的基礎(chǔ)。盡管如此，既有研究成果還存在著諸多不盡人意之處，主要表現(xiàn)在：相關(guān)研究成果的理論基礎(chǔ)薄弱，系統(tǒng)性稍欠；相關(guān)分析不夠深入，不夠深刻；現(xiàn)有的研究成果多數(shù)是對(duì)會(huì)計(jì)業(yè)務(wù)具體操作手段的研究，從信息經(jīng)濟(jì)學(xué)角度的研究集中在國(guó)家政策、體制層面，對(duì)構(gòu)建和完善高?？蒲薪?jīng)費(fèi)管理機(jī)制缺乏系統(tǒng)的研究，在措施的可操作性和實(shí)施效果方面存在著明顯差距。

三、我國(guó)高?？蒲薪?jīng)費(fèi)運(yùn)行過(guò)程中存在的問(wèn)題

我國(guó)社科研究科研項(xiàng)目在組織實(shí)施的過(guò)程中，科研經(jīng)費(fèi)的管理還相對(duì)比較薄弱，雖然有相關(guān)的法規(guī)依據(jù)，但是在實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中，仍存在著制度不夠健全、管理需進(jìn)一步規(guī)范等亟待解決的問(wèn)題，尤其是社科科研項(xiàng)目管理未能很好體現(xiàn)社科研究的特殊性。主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）現(xiàn)行社科科研經(jīng)費(fèi)管理體制機(jī)制難以適應(yīng)現(xiàn)實(shí)需要

相比自然科學(xué)研究，我國(guó)人文社科研究領(lǐng)域在經(jīng)費(fèi)資助方面起步比較晚，無(wú)論在政策法規(guī)支撐上還是管理體制機(jī)制完善與創(chuàng)新上，都存在較多的問(wèn)題。特別是在經(jīng)費(fèi)管理和使用等方面，表現(xiàn)更為突出。

一是政策法規(guī)較為滯后，支持人文社科繁榮發(fā)展的作用有限。目前，各地高校、黨校、社科研究機(jī)構(gòu)執(zhí)行的是2007年頒發(fā)的《國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理辦法》，各地社科規(guī)劃部門(mén)也是據(jù)此制定本省市的管理辦法。而此管理辦法（包括地方的管理辦法）的一些規(guī)定已難以適應(yīng)現(xiàn)實(shí)發(fā)展的需要，亟待作更加符合人文社科研究特殊性的修訂。

二是現(xiàn)行的專(zhuān)項(xiàng)資金撥付體制影響了資金使用的效果。專(zhuān)項(xiàng)資金撥付，主要通過(guò)財(cái)政部門(mén)或上級(jí)主管部門(mén)進(jìn)行，但是由于項(xiàng)目從立項(xiàng)到審批、到資金配套有一個(gè)過(guò)程，因此很多專(zhuān)項(xiàng)資金撥付到科研單位的時(shí)間都比較遲，甚至有的將近年底才撥下來(lái)。這一狀況導(dǎo)致出現(xiàn)項(xiàng)目資金突擊“花錢(qián)”的現(xiàn)象，甚至造成會(huì)計(jì)年終時(shí)形成大量的資金結(jié)余。

三是一些應(yīng)急項(xiàng)目，如上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)交辦、具有較強(qiáng)時(shí)效性的課題等，立項(xiàng)與財(cái)政資金預(yù)算管理存在一定的矛盾。

（二）科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理不夠科學(xué)規(guī)范

雖然一直強(qiáng)調(diào)預(yù)算管理，但由于科研專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)預(yù)算的不確定性，加上經(jīng)費(fèi)管理有欠規(guī)范，預(yù)算與實(shí)際執(zhí)行不符的“兩張皮”情況時(shí)不時(shí)會(huì)出現(xiàn)，使預(yù)算編制難度加大，甚至影響經(jīng)費(fèi)使用的安全。

一是預(yù)算申報(bào)環(huán)節(jié)過(guò)于盲目和倉(cāng)促。多數(shù)情況下，在專(zhuān)項(xiàng)課題立項(xiàng)申報(bào)的過(guò)程中，項(xiàng)目課題組存在前期工作準(zhǔn)備不足，僅僅是憑借自己的主觀經(jīng)驗(yàn)編制經(jīng)費(fèi)預(yù)算。而財(cái)務(wù)部門(mén)缺乏對(duì)項(xiàng)目的認(rèn)識(shí)和理解，難以對(duì)專(zhuān)項(xiàng)課題經(jīng)費(fèi)預(yù)算的科學(xué)性、合理性做出判斷。

二是資金使用缺乏計(jì)劃性。據(jù)有關(guān)研究人員的調(diào)查，高校及科研單位，一方面存在著經(jīng)費(fèi)匱乏的問(wèn)題，另一方面，又由于部分經(jīng)費(fèi)負(fù)責(zé)人缺乏經(jīng)費(fèi)管理使用的經(jīng)驗(yàn)，計(jì)劃意識(shí)不強(qiáng)，經(jīng)費(fèi)使用中常常出現(xiàn)“前緊后松”或“前松后緊”的現(xiàn)象，導(dǎo)致出現(xiàn)經(jīng)費(fèi)沉淀嚴(yán)重、科研項(xiàng)目結(jié)題不結(jié)賬的現(xiàn)象。

三是專(zhuān)項(xiàng)資金的預(yù)算管理缺乏約束力。在項(xiàng)目立項(xiàng)時(shí)，對(duì)預(yù)算的認(rèn)識(shí)理解不足，對(duì)資金使用進(jìn)度和使用方向核算不準(zhǔn)確，甚至沒(méi)有制定相應(yīng)的管理辦法和經(jīng)費(fèi)使用方案來(lái)加以約束，導(dǎo)致一些資金在使用時(shí)有較大的隨意性。

（三）課題勞務(wù)費(fèi)的相關(guān)規(guī)定亟待合理改進(jìn)

國(guó)家現(xiàn)行的經(jīng)費(fèi)管理辦法規(guī)定對(duì)沒(méi)有工資性收入的參與人員、臨時(shí)聘用人員計(jì)列5%—10%的勞務(wù)費(fèi)；對(duì)外聘的專(zhuān)家計(jì)列5%—10%的咨詢(xún)費(fèi)，而課題組成員則不得領(lǐng)取勞務(wù)費(fèi)。從一定意義上說(shuō)，這種規(guī)定，忽視了社科研究的特殊性，輕視了社科研究的腦力勞動(dòng)價(jià)值。由于目前沒(méi)有一個(gè)明確的制度規(guī)定作為依據(jù)，使社科項(xiàng)目的科研人員不能名正言順地領(lǐng)取腦力勞動(dòng)報(bào)酬，因而造成了科研經(jīng)費(fèi)管理和使用的亂象。

一是經(jīng)費(fèi)報(bào)銷(xiāo)存在“虛假”現(xiàn)象。目前，高校及社科研究單位在科研經(jīng)費(fèi)使用報(bào)銷(xiāo)中存在虛構(gòu)項(xiàng)目組成員以套取人員勞務(wù)費(fèi)，虛列各種符合名目的發(fā)票套取經(jīng)費(fèi)等。

二是財(cái)務(wù)審核難度加大。由于會(huì)計(jì)核算往往處于事后階段，只能視原始憑證是否合法、合理給予報(bào)銷(xiāo)，卻很難對(duì)資金使用的真實(shí)性進(jìn)行核查，更難以衡量和把握項(xiàng)目資金的支出是否符合效益最大化的原則、有無(wú)浪費(fèi)現(xiàn)象。

（四）缺乏有效的跟蹤管理和監(jiān)督機(jī)制

在科研經(jīng)費(fèi)的實(shí)際管理中，往往缺乏有效跟蹤管理、績(jī)效評(píng)價(jià)和監(jiān)督機(jī)制，主要表現(xiàn)為重立項(xiàng)、輕管理，重結(jié)果、輕過(guò)程，重預(yù)算、輕審核，重預(yù)算編制、輕決算審計(jì)等。尤其是對(duì)中期的項(xiàng)目進(jìn)展和經(jīng)費(fèi)使用的管理、檢查、監(jiān)督比較薄弱。

四、對(duì)我國(guó)社科研究機(jī)構(gòu)科研經(jīng)費(fèi)管理制度的意見(jiàn)建議

中央制定八項(xiàng)規(guī)定，開(kāi)展群眾路線(xiàn)教育實(shí)踐活動(dòng)，嚴(yán)格控制“三公”經(jīng)費(fèi)的開(kāi)支，公開(kāi)所有財(cái)政撥款的“三公”，打造陽(yáng)光財(cái)政，這在一定程度上抑制了科研經(jīng)費(fèi)的浪費(fèi)揮霍情況，同時(shí)也為管理人員和財(cái)務(wù)人員對(duì)科研經(jīng)費(fèi)的管理提供了依據(jù)。因此，本人想提出以下建議：

（一）財(cái)政部門(mén)要從源頭上關(guān)緊“水龍頭”

中科院院士姚檀棟說(shuō)：“現(xiàn)在科技項(xiàng)目和經(jīng)費(fèi)分配仍以政府配置為主，這種以行政為主導(dǎo)的方式往往造成花了大錢(qián)而收效不大?！睉?yīng)嚴(yán)格測(cè)評(píng)項(xiàng)目支出，依據(jù)“據(jù)實(shí)撥款”，不可隨意撥款，撥款這個(gè)環(huán)節(jié)口子開(kāi)的太大在一定程度上導(dǎo)致了項(xiàng)目組亂花經(jīng)費(fèi)的后果。

（二）設(shè)置科學(xué)合理的績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制，完善科研立項(xiàng)環(huán)節(jié)的評(píng)審論證制度

要改變“錢(qián)隨項(xiàng)目走”的經(jīng)費(fèi)分配方式，通過(guò)績(jī)效評(píng)價(jià)讓每位研究人員獲得相應(yīng)的科研經(jīng)費(fèi)，經(jīng)費(fèi)使用要公開(kāi)透明。要改變項(xiàng)目立了項(xiàng)、經(jīng)費(fèi)就能拿到手的局面，完善科研立項(xiàng)環(huán)節(jié)的評(píng)審論證制度，實(shí)行同行評(píng)議機(jī)制和評(píng)審回避制度。

（三）加強(qiáng)預(yù)、決算管理，使一切課題的分撥、開(kāi)支公開(kāi)透明、陽(yáng)光化

加強(qiáng)預(yù)、決算管理，建立嚴(yán)格的預(yù)、決算管理、監(jiān)督機(jī)制，尤其是要加大預(yù)、決算執(zhí)行的監(jiān)督力度。據(jù)筆者了解，在實(shí)際報(bào)銷(xiāo)過(guò)程中，雖然按照財(cái)務(wù)規(guī)定必須嚴(yán)格按預(yù)算表執(zhí)行，但由于科研人員的科研經(jīng)費(fèi)支出在很大程度上是不真實(shí)的，經(jīng)常出現(xiàn)大量課題中途修改預(yù)算的情況，甚至有的課題是在經(jīng)費(fèi)支出完之后再做預(yù)算。

（四）完善績(jī)效考核制度，對(duì)科研人員的科研成果嚴(yán)格實(shí)行產(chǎn)出考核

應(yīng)進(jìn)一步完善績(jī)效考核制度，嚴(yán)格按照科研目標(biāo)設(shè)置科學(xué)合理、適用有效的績(jī)效考核指標(biāo)，對(duì)科研人員的科研成果嚴(yán)格實(shí)行產(chǎn)出考核，同時(shí)，在設(shè)置考核指標(biāo)時(shí)，也要注重與調(diào)動(dòng)科研人員的積極性相結(jié)合。建立績(jī)效考核撥款機(jī)制，嚴(yán)格按照績(jī)效考核結(jié)果對(duì)課題實(shí)行撥款。

（五）建立科研經(jīng)費(fèi)審計(jì)制度，加強(qiáng)對(duì)科研經(jīng)費(fèi)的監(jiān)督

為加強(qiáng)科研經(jīng)費(fèi)的使用監(jiān)管和跟蹤反饋，科研單位應(yīng)設(shè)立專(zhuān)門(mén)的科研經(jīng)費(fèi)管理人員。每半年對(duì)科研經(jīng)費(fèi)使用情況進(jìn)行審計(jì)。重點(diǎn)審核課題負(fù)責(zé)人在經(jīng)費(fèi)使用上執(zhí)行預(yù)算方案的情況。大中型課題經(jīng)費(fèi)應(yīng)按進(jìn)度撥款，便于對(duì)課題的進(jìn)展進(jìn)行監(jiān)督。在跟蹤監(jiān)督過(guò)程中，發(fā)現(xiàn)課題經(jīng)費(fèi)不按規(guī)定使用的，應(yīng)及時(shí)予以糾正。發(fā)現(xiàn)嚴(yán)重問(wèn)題又無(wú)法糾正的，應(yīng)停止撥款，并追回剩余經(jīng)費(fèi)，避免造成更大的經(jīng)濟(jì)損失。課題完成后，要督促課題負(fù)責(zé)人及時(shí)做好經(jīng)費(fèi)決算。參考文獻(xiàn)：

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