基于供給側(cè)的城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃新思考

張云路 李 雄

北京林業(yè)大學園林學院 北京 100083

問題討論

基于供給側(cè)的城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃新思考

張云路 李 雄

北京林業(yè)大學園林學院 北京 100083

城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃作為指導城市綠地建設(shè)綜合部署管理的規(guī)劃行為，在城鎮(zhèn)化發(fā)展當下從供給側(cè)角度去思考其與城市新需求新問題之間的呼應(yīng)與互動關(guān)系將有效提高城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃的科學性。文章深入剖析了綠地與城市之間的供需矛盾，以適應(yīng)城鎮(zhèn)化為導向，提出了城鎮(zhèn)化影響下的城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃供給側(cè)更新理念和優(yōu)化路徑。

供給側(cè)，城鎮(zhèn)化，風景園林，城市綠地，城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃

“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”這一詞匯從2015年度進入中國政策話語體系后已成為熱點話題之一。從宏觀經(jīng)濟學上看，近年來我國經(jīng)濟發(fā)展出現(xiàn)了有效供給不適應(yīng)市場需求變化的現(xiàn)象，結(jié)構(gòu)性產(chǎn)能過剩比較嚴重[1，2]。2016年1月27日，中央財經(jīng)領(lǐng)導小組第十二次會議提出我國當前經(jīng)濟發(fā)展主要矛盾就是供給與需求不匹配，矛盾的主要方面在供給側(cè)。

從綠色生態(tài)人居健康視角看，人們對居住工作環(huán)境和城市公共空間的綠色需求，對于促進城市發(fā)展和創(chuàng)造城市新的發(fā)展機會都有著不容小視的作用。作為需求側(cè)的城市綠地是以植被為主要存在形態(tài)的一類城市用地[3]，在城市人居環(huán)境中發(fā)揮著自然資源保存、生態(tài)環(huán)境保護、開放空間提供、文化價值保護等諸多功能，具有重要的生態(tài)、游憩、文化、經(jīng)濟和藝術(shù)價值，是改善城市人居環(huán)境的主要實施空間。

城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃作為城市總體規(guī)劃的專項規(guī)劃，其主要工作是針對城市中各種類型和規(guī)模的綠化用地進行定位、定性和定量地統(tǒng)籌安排和統(tǒng)一部署，最終形成一個完善有機的城市綠色空間系統(tǒng)[4]，并能夠指導人們對城市綠地進行合理建設(shè)、利用和保護。綠地系統(tǒng)規(guī)劃可為城市提供綠色供給，是一項滿足市民對于城市綠色需求的公共政策指引。當前中國已進入高速城市化階段，城市生態(tài)環(huán)境面臨嚴峻的挑戰(zhàn)，今后的城市建設(shè)重點將是對城市品質(zhì)和公共環(huán)境的更多關(guān)注，以及提高應(yīng)對城市環(huán)境問題的適應(yīng)力與反應(yīng)力。作為城市規(guī)劃建設(shè)的重要支撐，城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃供給側(cè)將是城市綠色發(fā)展需求的一項基礎(chǔ)和保障。而面對我國快速的城市化進程，優(yōu)化并加強綠地系統(tǒng)規(guī)劃作為供給側(cè)的科學性和實效性，也將是確保城市實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的一項重大研究課題。

1 當前城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃供給側(cè)與需求側(cè)的矛盾

1.1 城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃中“依附總規(guī)”的慣性思維讓城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃建設(shè)與實際脫節(jié)

我國現(xiàn)行的大多城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃基本上是將城市總體規(guī)劃所確定的綠地空間進行進一步細化和落實。而當前我國城市總體規(guī)劃主要是以目標為導向的增量規(guī)劃為主，以土地開發(fā)為核心的規(guī)劃依然注重土地的最大使用價值。城市綠地相比其他用地投資回報較少，所以綠地在城市用地布局時經(jīng)常讓位于其他建設(shè)用地，這樣就導致綠地整體呈現(xiàn)“建筑為底，綠地填空”的狀態(tài)，較為被動及邊緣化。如果僅從單純落實城市總體規(guī)劃的視角來討論綠地，只能是整體城市用地大空間中“尋找”和“組合”綠地。而總體規(guī)劃中的綠地很多是零散的、缺乏層次性和關(guān)聯(lián)性的，所以這樣“依附總規(guī)”的綠地系統(tǒng)規(guī)劃方法與城市實際需求存在一定的脫節(jié)，通過綠地系統(tǒng)規(guī)劃實現(xiàn)城市綠地的生態(tài)效益、經(jīng)濟效益和社會效益的綜合發(fā)揮也將是紙上談兵。

1.2 以“用地分類”為主導的方法不能積極應(yīng)對城市發(fā)展需求

《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標準》(GB50137-2011)中對綠地劃分為公園綠地G1、防護綠地G2和廣場綠地G3，而城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃協(xié)調(diào)城市總規(guī)劃后，在此基礎(chǔ)上演變?yōu)楦唧w而詳細的5大綠地分類(公園綠地G1、生產(chǎn)綠地G2、防護綠地G3、附屬綠地G4和其他綠地G5)。雖然城市綠地分類是依據(jù)綠地的功能劃分，但最終的分類歸屬還是將其歸于城市發(fā)展所需要的各種要求[5]。然而和其他建設(shè)用地不一樣，綠地的功能較為復雜，很多綠地功能存在重疊。所以單一標簽和屬性的綠地分類會存在一定的模糊性，當前的分類標準也不能夠充分且科學地展現(xiàn)綠地的功能，體現(xiàn)綠地的綜合價值，也將直接影響城市綠地的功能表達和其多重效益的體現(xiàn)，最終導致綠地系統(tǒng)規(guī)劃不能實際解決城市問題和滿足城市發(fā)展所需。

1.3 城市總體規(guī)劃中“點-線-面”的布局所帶來的局限性制約城市綠地功能的發(fā)揮

城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃中最重要的一個環(huán)節(jié)就是城市綠地系統(tǒng)的規(guī)劃布局，也就是各個綠地所形成的空間格局和布局形態(tài)規(guī)劃。我國現(xiàn)行城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃通常采用“點-線-面”相結(jié)合的空間規(guī)劃方法，多年來這一直作為我國城市綠地的主要空間布局模式。在城市尺度層面，綠地空間格局大多依靠城市建設(shè)用地間獨立的綠地，通過道路綠化帶連接，形成形態(tài)層面的結(jié)構(gòu)體系，看上去面面俱到，但這樣的綠地布局只停留在“幾何圖形概念”，缺乏系統(tǒng)的理論基礎(chǔ)和科學依據(jù)。一方面忽視了綠地所在不同城市區(qū)域存在的多樣自然肌理和資源條件、復雜的土地自然演替模式、多重的城市實際需求和特有的歷史文化背景；另一方面，綠地空間的組合方式和連接過程也僅從形態(tài)構(gòu)圖層面進行非理性科學的分析，讓城市綠地的多種功能不能理性體現(xiàn)和合理表達。所以單純追求城市總體規(guī)劃下的綠地空間完全對位和形式上的美感，會讓綠地系統(tǒng)規(guī)劃逐漸脫離城市綠地建設(shè)的實際，面對日益復雜的城市環(huán)境和多樣的市民需求，城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃也將無法進行有效的應(yīng)對與呼應(yīng)。

1.4 城市總體規(guī)劃中的用地指標評價方法只停留在數(shù)字上的理想狀態(tài)

長久以來，城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃評估的核心在于綠量，也就是在城市總規(guī)所限定的用地指標中去進行量的評估?！傲康倪_標”成為我國城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃的首要目標，也是目前我國城市申報“國家園林城市”“省級園林城市”的評審指標。當前主要是通過綠地“三大指標”進行評價，包含綠地率、綠化覆蓋率和人均公園綠地面積等指標。這些也是我國現(xiàn)階段評估一個城市綠化建設(shè)水平的主要指標體系。但傳統(tǒng)城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃中的“三大指標”僅僅是量的指標，并不是質(zhì)的指標。將這樣的評估標準和工作理念運用到綠地系統(tǒng)規(guī)劃中，雖然能夠在一定程度上，特別是數(shù)量評價上體現(xiàn)出綠地建設(shè)的實際情況，但這只是一個靜態(tài)數(shù)字。對于立地條件資源特殊的城市或者城市老舊區(qū)來說，由于建設(shè)用地面積較小，內(nèi)部建設(shè)用地過于緊張，想要有更多的空間來提高所謂的“綠地率”不太現(xiàn)實。更為重要的是，在增量規(guī)劃的指引下，綠地用地指標評估會讓城市綠地的管理者和建設(shè)者更加強調(diào)“量”，更加強調(diào)綠地在數(shù)量上的增加，而忽視了“質(zhì)”的提升，對于綠地的實際功能效益的提高和加強卻未得到充分重視。

2 作為供給側(cè)的城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃理念更新

當前，我國城市化發(fā)展所出現(xiàn)的問題已初現(xiàn)端倪，城市發(fā)展重量不求質(zhì)已經(jīng)成為當前我國城市發(fā)展的一大瓶頸。城市人居環(huán)境問題面臨著生態(tài)環(huán)境惡化、綠地資源銳減和景觀破碎等諸多問題。面對城市需求側(cè)的新需求和新挑戰(zhàn)，作為政策性、實踐性、綜合性、空間性很強的城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃供給側(cè)的優(yōu)化與更新勢在必行。

面對城市需求側(cè)的新變化，主動介入城市未來的發(fā)展需求，積極解決城市現(xiàn)在的問題，并在城市規(guī)劃建設(shè)中提前謀劃和科學運作，讓城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃成為城市綠色發(fā)展的重要保障和實踐藍本。

2.1 充分發(fā)揮綠地功能，主動解決城市問題

城市綠地依附于城市空間體系，是以一種土地綜合利用的方式而存在，承擔著生態(tài)、景觀和游憩等多重功能。隨著城鎮(zhèn)化的逐步推進，城市所面臨的各項問題越發(fā)復雜化，更需要綠地在城市中充分發(fā)揮其綜合功能。綠地系統(tǒng)規(guī)劃應(yīng)主動將各級各類綠地按照一定的科學規(guī)律和實際要求進行整體布局，共同構(gòu)成一個完整有機的整體，并主動參與城市建設(shè)、積極解決城市問題和促進城市健康發(fā)展。

2.2 塑造城市綠色基底，引導城市空間合理布局

城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展勢必會出現(xiàn)綠地與其他功能用地之間的博弈。在這個過程中，城市綠地系統(tǒng)除了發(fā)揮基本功能以外，還作為城市土地空間中重要的一類，對城市空間結(jié)構(gòu)和布局形態(tài)有著重要的引導作用。面對城市硬質(zhì)空間的快速增長，綠地系統(tǒng)規(guī)劃該擯棄以往在城市中“綠地填空城鎮(zhèn)建設(shè)用地”的舊思維，重新樹立“綠色自然為底、建設(shè)用地填充”的城市發(fā)展綠色基底的理念，合理引導城市空間布局，控制人工建設(shè)用地的無序蔓延和肆意擴張。

2.3 尋找發(fā)展平衡點，促進城市綠色轉(zhuǎn)型

在當前和可預見的未來，我國城市的發(fā)展仍將以城鎮(zhèn)化為主要動力，城市環(huán)境承受壓力會逐漸加大。在這種背景之下，綠地系統(tǒng)規(guī)劃供給側(cè)更應(yīng)將生態(tài)環(huán)境與城市的經(jīng)濟、社會發(fā)展結(jié)合起來，通過規(guī)劃供給滿足城市所發(fā)揮的生態(tài)、景觀、游憩等需求，并為城市綠色產(chǎn)業(yè)建立和拓展提供指引。樹立綠色環(huán)境與經(jīng)濟發(fā)展相互協(xié)調(diào)的新思維，在其中找到一個平衡點可持續(xù)優(yōu)化城市環(huán)境、提升城市品質(zhì)。

3 城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃供給側(cè)優(yōu)化路徑

3.1 構(gòu)建綠色網(wǎng)絡(luò)空間作為城市公共服務(wù)載體和支撐平臺

城市是一個空間復合體系，是服務(wù)城市、市民的一項綠色基礎(chǔ)設(shè)施。所以作為基礎(chǔ)設(shè)施“公平共享”“優(yōu)先布局”等特征應(yīng)該成為綠地系統(tǒng)規(guī)劃需要強化和引導的。在新形勢和新問題導向下，城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃供給側(cè)需打破單純服從城市總體規(guī)劃“用地填空”的被動布局，充分發(fā)揮綠地空間跨區(qū)域整合不同尺度的優(yōu)勢，通過綠色網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)建強調(diào)對城市總體規(guī)劃綠地板塊的相互聯(lián)系和溝通串聯(lián)。同時跳開城市建設(shè)用地的限制，積極整合城市周邊自然環(huán)境和城市建設(shè)用地內(nèi)的綠色空間，最終構(gòu)建一個既能實現(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)價值和功能，也能為市民提供多樣的服務(wù)功能，確保城市經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展等多功能的綠色基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)[6]。

3.2 主動介入城市發(fā)展規(guī)劃，充分發(fā)揮綠色基礎(chǔ)設(shè)施綜合效能

快速城鎮(zhèn)化的城市需求除了長遠的愿景目標勾勒之外，更需提高解決城市問題的靈活性。在這樣的需求下，綠地系統(tǒng)規(guī)劃供給側(cè)可主動介入城市未來的事件發(fā)展，積極解決城市現(xiàn)在的問題，充分發(fā)揮綠色基礎(chǔ)設(shè)施的綜合效能。以城市環(huán)境的自然過程、生物過程和人文過程為研究基礎(chǔ)，通過綠地系統(tǒng)規(guī)劃對城市環(huán)境進行綜合分析，甄別出各種要素單元在整體生態(tài)結(jié)構(gòu)中的功能作用和地位，得出代表土地屬性和特征的理論數(shù)據(jù)，并從人類和自然的服務(wù)角度出發(fā)決定該區(qū)域土地的利用方式。對于維持生態(tài)過程特別重要的綠地單元予以重點保護或加強，對于一些生態(tài)脆弱的綠地單元予以修復。這種規(guī)劃方法給予土地利用和環(huán)境保護有力的科學支撐，為包括城市綠地系統(tǒng)在內(nèi)的各項城市規(guī)劃建設(shè)提供理性的規(guī)劃依據(jù)。

3.3 建立彈性供給機制，適應(yīng)城市快速發(fā)展對綠地的要求

城市在不同發(fā)展階段對土地空間的功能要求使城市發(fā)展充滿著不確定性，為了讓這一切發(fā)展能夠被控制和掌握，并引導這種不確定的未知情況向著良性方向發(fā)展，需要采用一個動態(tài)的、可塑性強的規(guī)劃方法作為指導。

綠地系統(tǒng)規(guī)劃的彈性供給對環(huán)境的彈性適應(yīng)包括生態(tài)系統(tǒng)不同階段的適應(yīng)、不同對象需求的適應(yīng)，以及不同尺度范圍、不同目標任務(wù)的適應(yīng)等。城市處于不斷變化的發(fā)展過程中，尤其在我國當今快速發(fā)展的時期，這種動態(tài)性更加明顯。綠地系統(tǒng)規(guī)劃供給側(cè)應(yīng)積極建構(gòu)一個應(yīng)對這種日益加劇的動態(tài)變化的綜合發(fā)展戰(zhàn)略框架，將可能的動態(tài)因素納入到綠地系統(tǒng)規(guī)劃布局中，而非限定于一個定時定量的規(guī)劃目標。強化綠地系統(tǒng)規(guī)劃供給側(cè)的彈性特征，增強規(guī)劃的彈性適應(yīng)力，以此來化解建設(shè)與保護、近期與遠期之間的矛盾，滿足城市良性持續(xù)發(fā)展的需求。

3.4 建立綠地系統(tǒng)規(guī)劃供給側(cè)的多尺度應(yīng)對策略

城市是一個由眾多元素緊密組成并相互聯(lián)系的有機體[7]，涵蓋了區(qū)域、組團、社區(qū)等擁有不同尺度內(nèi)容的空間，而城市綠地存在于不同尺度的空間之中。城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃應(yīng)該充分考慮城市體系多尺度內(nèi)容的這一基本特點，針對城市總規(guī)劃提出綠地尺度多樣性的規(guī)劃引導，為城市總體規(guī)劃中區(qū)域、城市和社區(qū)等不同尺度的綠地建設(shè)規(guī)模提供指導，并按照不同空間尺度有針對性地提出布局策略。綠地系統(tǒng)規(guī)劃具體的路徑方法：對區(qū)域內(nèi)的各綠地景觀要素進行規(guī)劃前的尺度解析，在空間上對綠地進行合理分類，同時將不同尺度層面的要素進行分層解析，并提出不同的規(guī)劃目標。這將讓綠地系統(tǒng)規(guī)劃面對不同尺度與規(guī)模的城市需求更有針對性和可操作性。

3.5 建立科學的綠地系統(tǒng)績效評估指標

面對城市生態(tài)環(huán)境的日趨惡化以及市民對于綠色空間質(zhì)量和數(shù)量的更高要求[8]，城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃供給側(cè)應(yīng)對此進行充分反饋。建立綠地系統(tǒng)規(guī)劃的績效評估體系，準確評估城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃的各項內(nèi)容，并進行規(guī)劃的優(yōu)化與調(diào)整是建立綠地系統(tǒng)規(guī)劃反饋供給的關(guān)鍵。結(jié)合現(xiàn)行城市規(guī)劃對于剛性數(shù)據(jù)的控制，城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃評價更應(yīng)該關(guān)注綠地效益的綜合性、規(guī)劃建設(shè)過程的科學性和對城市綜合發(fā)展的引導性。除了對綠地規(guī)模與數(shù)量的評估外，針對綠地布局結(jié)構(gòu)的合理性、生態(tài)功能的完整性以及土地利用的適宜性等具有引導作用的分析評價指標都應(yīng)該通過定量的方法，全面衡量城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃供給側(cè)的綜合績效，并對規(guī)劃的全過程進行評估。這種硬性目標控制標準與彈性過程引導標準相結(jié)合的績效評價將引領(lǐng)綠色發(fā)展的前瞻性和面臨挑戰(zhàn)的應(yīng)對能力。

3.6 催化城市建設(shè)各方的大聯(lián)合，創(chuàng)造合作平臺

城市綠地的有序建設(shè)離不開城建、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、園林、水利、經(jīng)濟、交通等眾多部門的緊密配合，也需要從政府、企業(yè)、軍隊到普通民眾的多方力量的協(xié)作。城市的綠地系統(tǒng)規(guī)劃供給側(cè)不應(yīng)是某個部門或某個專業(yè)單一的工作平臺。推動供給側(cè)方發(fā)揮更大效能的關(guān)鍵之一就是構(gòu)建一個多部門協(xié)調(diào)合作體系，打破各部門的職能權(quán)限隔離。通過多方力量形成一個大聯(lián)合大協(xié)作的態(tài)勢，給予相關(guān)部門施展職能的空間，讓綠地系統(tǒng)規(guī)劃不再是單一部門主導的獨立編制。這將有效推進綠地系統(tǒng)規(guī)劃中的某些問題順利解決，也讓不同專業(yè)為城市人居環(huán)境建設(shè)提供技術(shù)支持，有利于未來規(guī)劃的具體實施。

[1]劉元春,閆衍,劉曉.實質(zhì)性去產(chǎn)能是決定中國經(jīng)濟探底的重要因素[N].21世紀經(jīng)濟報道,2015-12-09(4).

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New Thought on Urban Green Space System Planning Based on the Perspective of Supply Side

Zhang Yunlu Li Xiong

(School of Landscape Architecture, Beijing Forestry University, Beijing 100083, China)

The core of structural reforms on supply side that is implemented in China is to improve the active adaption and flexible coordination of supply structure to the change in demand. The rapid urbanization has brought opportunities to the cities in China and also imposed the challenges for city environment and life quality. Urban green space system planning as the planning action to guide the integrated deployment and management to develop the green spaces in cities is to ponder from the angle of urbanization process the echoing and interaction between urbanization development and arising new demand and new issues found in cities, which will effectively improve the scienficalness of urban green space system. The paper analyzed in detail the supply-demand conflicts between green spaces and cities with the aim at adapting to urbanization. Based on this, the concept updating and optimization approaches were proposed to the supply side of urban green space system planning under the urbanization.

supply side, urbanization, landscape architecture, urban green space, green space system planning

2016-08-29

張云路(1986-)，男,博士，講師，研究方向為風景園林規(guī)劃設(shè)計理論與實踐、城鄉(xiāng)綠地系統(tǒng)規(guī)劃。E-mail:zhangyunlu1986829@163.com

李雄(1964-), 男，博士，北京林業(yè)大學副校長，教授，博士生導師，研究方向為風景園林規(guī)劃設(shè)計理論與實踐。E-mail: bearlixiong@sina.com

10.3969/j.issn.1672-4925.2017.01.001