以 “官馬瘦”為鑒，淺議PPP模式的必要性

韓文利

【摘 要】 從“官馬瘦”這一民諺引申到PPP模式的由來(lái)，通過總結(jié)PPP模式的優(yōu)缺點(diǎn)，對(duì)于社會(huì)資本參與公共項(xiàng)目建設(shè)具有實(shí)踐意義。

【關(guān)鍵詞】官馬瘦；PPP模式

“官馬瘦，官船漏”這是過去老百姓經(jīng)常說的一句話，說的是官府養(yǎng)的馬不長(zhǎng)膘，官家的船容易壞，寓意官辦事成本高，效率低。

在歷史上，這樣的例子比比皆是，比如北宋年間，為了在軍事上與遼、金、西夏等少數(shù)民族爭(zhēng)雄，對(duì)抗少數(shù)民族的鐵騎，宋太祖設(shè)立了專門的政府機(jī)構(gòu)，開始大力發(fā)展養(yǎng)馬事業(yè)，但是效果始終不佳。首先是成本高昂，其次是官馬的死亡率遠(yuǎn)超出民間養(yǎng)馬的死亡率。

這種采取官辦牧監(jiān)養(yǎng)馬的機(jī)制到了宋朝已經(jīng)不堪重負(fù)，王安石也針對(duì)這種弊端采取了改革措施，即推行著名的“保馬法”：即基本廢除牧馬監(jiān)舍，通過官府出馬，由民間代養(yǎng)，同時(shí)減免民間賦稅和給予適當(dāng)?shù)呢泿叛a(bǔ)貼來(lái)進(jìn)行激勵(lì)，下詔：“凡五路義勇保甲愿養(yǎng)馬者，戶一匹，有物力養(yǎng)馬二匹者聽。以監(jiān)牧見馬給之，或官與其直使自市，毋或強(qiáng)與。在府界者，歲免體量草二百五十束，加給以錢布；在五路者，歲免折變緣納錢。保戶馬斃，即馬主獨(dú)償之?！辈扇×恕氨ｑR法”改革后，戶馬可以補(bǔ)充軍馬，這也直接證明“保馬法”的改革取得了很大實(shí)效。

從北宋“保馬法”改革上，我們不難看出公共事業(yè)部分由私人承擔(dān)可以起到良好的作用，我國(guó)目前正面臨著經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率下滑，2016年前三個(gè)季度的GDP增長(zhǎng)率均為6.7%，杠桿率高（截止到2015年12月31日）全社會(huì)杠桿率249%，債務(wù)總額168.48萬(wàn)億元。流動(dòng)性泛濫，從股市到房市，一個(gè)個(gè)泡沫此起彼伏，貨幣寬松政策已到盡頭；財(cái)政政策由于負(fù)債率高企的原因，也受到很大的制約。此時(shí)，我們更應(yīng)該借鑒歷史上的經(jīng)驗(yàn)，通過公私合營(yíng)的模式，也就是PPP模式來(lái)進(jìn)行公共事業(yè)的建設(shè)，從而起到對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)起到托底的作用。

PPP模式即Public—Private—Partnership的字母縮寫，通常譯為“公私合作制”，是指政府與私人組織之間，為了合作建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目?；蚴菫榱颂峁┠撤N公共物品和服務(wù)，以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)，彼此之間形成一種合作關(guān)系，并通過簽署合同來(lái)明確雙方的權(quán)利和義務(wù)，以確保合作的順利完成，最終使合作各方達(dá)到比預(yù)期單獨(dú)行動(dòng)更為有利的結(jié)果。

1982年，PPP模式在英國(guó)興起，隨后在歐洲開始流行。國(guó)內(nèi)則方興未艾，2014年，財(cái)政部印發(fā)《財(cái)政部關(guān)于政府和社會(huì)資本合作示范項(xiàng)目實(shí)施有關(guān)問題的通知》（財(cái)金〔2014〕112號(hào)），公布天津新能源汽車公共充電設(shè)施網(wǎng)絡(luò)等30個(gè)政府和社會(huì)資本合作模式（PPP）示范項(xiàng)目作為第一批試點(diǎn)，第一批試點(diǎn)項(xiàng)目總投資規(guī)模約1，800億元，涉及供水、供暖、污水處理、垃圾處理、環(huán)境綜合整治、交通、新能源汽車、地下綜合管廊、醫(yī)療、體育等多個(gè)領(lǐng)域。目前，財(cái)政部已經(jīng)公布了3批試點(diǎn)項(xiàng)目，并通過這些試點(diǎn)項(xiàng)目引導(dǎo)地方政府學(xué)習(xí)、引進(jìn)這種模式到城市管理之中。

通過這兩年對(duì)PPP項(xiàng)目的試點(diǎn)，可以初步總結(jié)出PPP模式的優(yōu)缺點(diǎn)：

首先，實(shí)現(xiàn)投資主體的多元化，彌補(bǔ)政府財(cái)力不足。在目前經(jīng)濟(jì)增速下滑，土地出讓收入的降低，地方政府存量債務(wù)負(fù)擔(dān)重，對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施投入能力受限，通過PPP模式，引入社會(huì)資本，實(shí)現(xiàn)投資主體的多元化，可以彌補(bǔ)地方建設(shè)方面政府財(cái)力不足的現(xiàn)實(shí)窘境。

第二，加強(qiáng)項(xiàng)目建設(shè)成本的控制。PPP項(xiàng)目主要的標(biāo)的是基礎(chǔ)設(shè)施，一般來(lái)說，基礎(chǔ)設(shè)施的投資都相當(dāng)巨大，在投入運(yùn)營(yíng)后，運(yùn)營(yíng)成本也比較高。私營(yíng)資本進(jìn)入后，憑借其天然的成本控制能力，必然降低基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)成本和運(yùn)營(yíng)成本。

第三，提高運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目的服務(wù)質(zhì)量和效率。政府在PPP中，通過和社會(huì)資本簽訂特許經(jīng)營(yíng)合同，由社會(huì)資本方承擔(dān)特許運(yùn)營(yíng)的權(quán)利，政府承擔(dān)監(jiān)督的權(quán)利。社會(huì)資本可以發(fā)揮自身運(yùn)營(yíng)管理和專業(yè)服務(wù)的優(yōu)勢(shì)，提升服務(wù)質(zhì)量和效率；政府監(jiān)督主要體現(xiàn)在事前、事中和事后3個(gè)階段。政府根據(jù)提供服務(wù)的好壞，設(shè)置不同維度的考核體系對(duì)服務(wù)質(zhì)量和效率進(jìn)行考評(píng)，根據(jù)監(jiān)督和考核的結(jié)果支付服務(wù)費(fèi)。提過管理、監(jiān)督互相促進(jìn)的方式，真正提升公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給效率和質(zhì)量。

第四，有助于政府轉(zhuǎn)變職能、縮減開支。采用PPP模式后，政府的職責(zé)由實(shí)際運(yùn)營(yíng)方變?yōu)楸O(jiān)督者。隨著職責(zé)的轉(zhuǎn)變，政府承擔(dān)的職能減少，相應(yīng)承擔(dān)的開支也隨之減少。那么政府工作職能會(huì)更加精簡(jiǎn)高效。

第五，為實(shí)業(yè)資本提供一個(gè)相對(duì)安全、有利可圖的投資方向。在GDP不斷下行，M2存量不斷創(chuàng)新高的情況下，實(shí)業(yè)資本普遍缺少預(yù)期穩(wěn)定，盈利可靠的投資方向，大批實(shí)業(yè)資本脫實(shí)入需，進(jìn)入股市、房市尋找投資標(biāo)的，造成一個(gè)個(gè)的泡沫此起彼伏。通過PPP項(xiàng)目為實(shí)業(yè)資本提供一個(gè)好的資產(chǎn)投資方向，既能改變資本流動(dòng)的方向，又能成為拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的新增長(zhǎng)點(diǎn)。

第六，為資本市場(chǎng)投資者提供新的投資品種。上市公司通過和政府合作開展PPP項(xiàng)目投資，一方面可以通過特許經(jīng)營(yíng)權(quán)取得穩(wěn)定的收益，從而提升公司本身經(jīng)營(yíng)所得的可預(yù)測(cè)性，使投資者對(duì)公司股價(jià)的有明確的預(yù)期；另一方面，參與PPP項(xiàng)目的上市公司，可以通過發(fā)行債券等融資方式取得PPP項(xiàng)目的資本金，這些債券因?yàn)橛袑?duì)應(yīng)的特許權(quán)收費(fèi)現(xiàn)金流，所以更容易取得投資者的青睞。通過參與PPP項(xiàng)目，可以為資本市場(chǎng)提供權(quán)益類和債券類兩類投資品種。

從歷史上的“官馬瘦，官船漏”經(jīng)驗(yàn)，我們可以看出社會(huì)資本參與公共項(xiàng)目建設(shè)的必要性。通過PPP項(xiàng)目的實(shí)施，既可以緩解地方政府財(cái)政壓力，無(wú)力大規(guī)模對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施、公共產(chǎn)品的投入，又能改變政府提供公共服務(wù)的方式。將政府的發(fā)展規(guī)劃，市場(chǎng)監(jiān)管，公共服務(wù)職能，與社會(huì)資本的管理效率，技術(shù)創(chuàng)新能力有機(jī)結(jié)合，提高和改善產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量和效率。同時(shí)，向社會(huì)資本開放新的投資領(lǐng)域，提供一個(gè)新的、相對(duì)安全的投資方向。社會(huì)資本進(jìn)入到PPP項(xiàng)目領(lǐng)域后，通過資本、技術(shù)和服務(wù)的融合，還會(huì)給交易所和交易中心提供新的交易，這樣過剩的資本也會(huì)脫需入實(shí)，為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)提供助力。