基于國家公園體制的濕地公園建設(shè)與管理探討

但維宇

(國家林業(yè)局中南林業(yè)調(diào)查規(guī)劃設(shè)計院，長沙 410014)

1872年，美國建立了世界上第一個國家公園——黃石國家公園。美國國家公園通常是指具有較大自然面積，并擁有豐富的自然和人文資源類型的保護區(qū)域。經(jīng)過100多年的發(fā)展，目前，全世界200多個國家和地區(qū)直接冠以“國家公園”之名的有3 740個。截至2014年3月，世界保護區(qū)委員會(WCPA)數(shù)據(jù)庫統(tǒng)計的屬于國家公園(II類)的數(shù)量為5 219個。國家公園得到了聯(lián)合國教科文組織和世界自然保護聯(lián)盟的高度認同，也被國際社會廣泛接受[1]。

長期以來，我國學界及業(yè)界一直呼吁引入國家公園體制，解決我國現(xiàn)有自然資源管理，特別是屬于紅線管理的自然資源管理體制存在的問題[2]。

黨的十八大作出全面深化改革的決定，并且明確提出“劃定生態(tài)保護紅線。堅定不移實施主體功能區(qū)制度，建立國土空間開發(fā)保護制度，嚴格按照主體功能區(qū)定位推動發(fā)展，建立國家公園體制[3]?！?/p>

林業(yè)部門管理的自然資源包括森林、濕地、荒漠三個生態(tài)系統(tǒng)和生物多樣性，擁有自然保護區(qū)、森林公園、濕地公園、沙漠公園、國有林場等國有和集體的自然資源，是中國國家公園建設(shè)的主流。在中國國家公園體制建設(shè)中具有不可或缺的作用[4]。

濕地類型的自然保護區(qū)和濕地公園是我國濕地保護的紅線。按照國家公園體制建設(shè)的要求進行保護與管理。我國的濕地公園目前有國家與地方級的不同，而本文重點討論的是基于國家公園體制建設(shè)的國家濕地公園建設(shè)與管理。

1 國家濕地公園是國家公園的一種形式

國家公園在世界上由來已久，目前主流是作為保護地類型之一，是以保護為前提，對大眾開放的可以進行理智利用或者可持續(xù)利用的自然資源或者文化資源，具有國家保護和保存價值的區(qū)域[1]。國家公園是世界自然保護聯(lián)盟(IUCN)所列出的全世界6種保護區(qū)類型中的第II類。我國的濕地公園是“指以保護濕地生態(tài)系統(tǒng)、合理利用濕地資源為目的，可供開展?jié)竦乇Ｗo、恢復、宣傳、教育、科研、監(jiān)測、生態(tài)旅游等活動的特定區(qū)域”,而世界自然保護聯(lián)盟(IUCN)關(guān)于保護地的分類中國家公園的定義“是指大面積的自然或接近自然的區(qū)域，重點是保護大面積完整的自然生態(tài)系統(tǒng)。設(shè)立目的是為了保護大規(guī)模的生態(tài)過程，以及相關(guān)的物種和生態(tài)系統(tǒng)特性。這些保護區(qū)為公眾提供了理解環(huán)境友好型和文化兼容型社區(qū)的機會，例如精神享受、科研、教育、娛樂和參觀[3]?！?，兩者高度吻合。

國家公園的核心理念是保護自然資源的永續(xù)利用和為人民提供游憩機會，體現(xiàn)了國家公園的本質(zhì)屬性是公益性。而我國國家濕地公園建設(shè)的基本原則是“保護優(yōu)先、科學修復、合理利用、持續(xù)發(fā)展”。這個又與國家公園的核心理念和本質(zhì)屬性是一致的。

因此，我們可以認為我國的國家濕地公園就是國家公園的一種形式。

2 國家公園體制特征與國家濕地公園建設(shè)

2.1 國家所有——國家公園權(quán)屬的主要形式

國家公園的一個重要特征是國有資源資產(chǎn)全民所有，并由國家公園管理機構(gòu)行使資源使用權(quán)和管理權(quán)。對國家公園內(nèi)集體所有的土地及其附屬資源，可與土地使用權(quán)人簽訂協(xié)議，明確土地用途，并給予合理補償。

國家濕地公園建設(shè)要體現(xiàn)國家公園體制建設(shè)的要求，首先要明晰公園的自然資源資產(chǎn)管理權(quán)，國家濕地公園應(yīng)該成立穩(wěn)定的管理機構(gòu)，完全擁有資源使用權(quán)和管理權(quán)，對其中部分的集體所有的土地及其附屬資源，應(yīng)該通過購買、流轉(zhuǎn)等方式，使其為國家濕地公園管理機構(gòu)所擁有。實在不能夠購買、流轉(zhuǎn)的集體所有的土地及其附屬資源，可通過與土地使用權(quán)人簽訂協(xié)議等方式，逐步實現(xiàn)用途管制，納入國家濕地公園統(tǒng)一管理。

2.2 國家管理——國家公園管理的主流

國家公園的另一重要特征是國家管理，也可以實行國家負責立法和監(jiān)管，地方負責具體實施的中央地方分工管理模式。

目前我國的國家濕地公園是由地方政府成立專門機構(gòu)，代表國家進行濕地紅線管理，行使保護恢復、宣傳教育、科研監(jiān)測等主要職能，指導進行合理利用，協(xié)調(diào)周邊社區(qū)關(guān)系。為了充分體現(xiàn)國家濕地公園的國家公園性質(zhì)，可以考慮加大國家管理的成分，比如，建立較高行政級的管理機構(gòu)，納入國家財政預算。

2.3 國家投資——國家公園建設(shè)資金的主要來源

由于國家公園國有資源資產(chǎn)的全民所有屬性，國家投資是國家公園建設(shè)資金的主要來源。比如美國的國家公園的建設(shè)運行經(jīng)費納入聯(lián)邦政府財政經(jīng)常性預算，雖然近些年來社會捐贈資金增多，但聯(lián)邦政府的財政撥款仍占70%左右[5]。加拿大中央政府撥款占加拿大國家公園總預算的75%。德國國家公園的開支納入公共財政統(tǒng)一安排，原則上是哪一級所有的國家公園由哪一級財政負責[5]。

綜合考慮，我國目前國家濕地公園的現(xiàn)狀和國家財力，并且充分考慮公共服務(wù)的受益范圍、信息復雜性和管理效率，將國家濕地公園的保護、運行和管理明確為中央與地方共同事權(quán)，其中面向全體國民的公共服務(wù)和生態(tài)職能明確為中央事權(quán)。視國家財力，按照事權(quán)和支出責任相匹配的原則，逐步提高中央直接履行事權(quán)的比例和支出責任。資源使用權(quán)和管理權(quán)全部為國有，基本以保護恢復為主的國家濕地公園應(yīng)該全部由于國家投資進行建設(shè)。

2.4 特許經(jīng)營——國家公園經(jīng)營的基本制度

在國外，國家公園大多實行特許經(jīng)營制度，其經(jīng)營權(quán)的界限僅限于提供與消耗性地利用保護地核心資源無關(guān)的后勤服務(wù)，如餐飲、住宿及旅游紀念品等，經(jīng)營者需選擇以公開招標的形式取得[5]。從經(jīng)營機制看，部分國家的國家公園不存在贏利性的經(jīng)營活動，但只要存在經(jīng)營活動的，大都實行特許經(jīng)營制度[5]。

我國國家濕地公園實行分區(qū)管理，《國家濕地公園管理辦法(試行)》規(guī)定：國家濕地公園可分為濕地保育區(qū)、恢復重建區(qū)、宣教展示區(qū)、合理利用區(qū)和管理服務(wù)區(qū)等，實行分區(qū)管理。濕地保育區(qū)除開展保護、監(jiān)測等必需的保護管理活動外，不得進行任何與濕地生態(tài)系統(tǒng)保護和管理無關(guān)的其他活動；恢復重建區(qū)僅能開展培育和恢復濕地的相關(guān)活動；宣教展示區(qū)可開展以生態(tài)展示、科普教育為主的活動；合理利用區(qū)可開展不損害濕地生態(tài)系統(tǒng)功能的生態(tài)旅游等活動；管理服務(wù)區(qū)可開展管理、接待和服務(wù)等活動。因此，在進行國家濕地公園的合理利用時，應(yīng)該參照國家公園特許經(jīng)營的方式，建立特許經(jīng)營制度。

應(yīng)該將國家濕地公園的管理權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離，使國家濕地公園管理機構(gòu)應(yīng)該以保護和管理為本職，公園內(nèi)的交通、服務(wù)等經(jīng)營項目實行特許經(jīng)營，通過招標確定。國家濕地公園管理機構(gòu)不應(yīng)該直接參與有利用性質(zhì)的經(jīng)營活動，只對特許經(jīng)營的行為進行監(jiān)督。

建立現(xiàn)金流自我平衡資金臺賬制度，對于門票和特許經(jīng)營等收入大于國家濕地公園保護管理運營支出的，可逐步降低門票；對于門票和特許經(jīng)營等收入不能保障國家濕地公園保護管理運營支出的，要加大政府財政投入，維持正常的保護管理支出。

2.5 促進社區(qū)發(fā)展——國家公園管理的重要社會目標

目前，世界上大多數(shù)的國家公園，都把促進社區(qū)發(fā)展作為公園管理的重要目標。

在我國《國家濕地公園驗收標準》中明確有：“濕地利用方式完全符合濕地保護及可持續(xù)利用原則，能綜合考慮濕地保護及濕地生態(tài)、經(jīng)濟等多種功能有效發(fā)揮”和“與社區(qū)利益相關(guān)者關(guān)系協(xié)調(diào)；社區(qū)積極參與濕地保護，并從中獲得相應(yīng)利益”，以及“濕地利用方式充分考慮或結(jié)合了濕地美學價值和人文遺產(chǎn)價值的保護、挖掘與利用”，這與目前國際上國家公園的體制管理是完全吻合的。

因此，我國的國家濕地公園建設(shè)要把促進社區(qū)發(fā)展作為濕地公園管理的重要目標，要求協(xié)調(diào)處理好國家濕地公園與當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展的關(guān)系，國家濕地公園要嚴格控制經(jīng)營性設(shè)施的規(guī)模，國家濕地公園管理機構(gòu)不參與營利性設(shè)施的建設(shè)和經(jīng)營。國家濕地公園內(nèi)經(jīng)營性設(shè)施的特許經(jīng)營，在同等條件下優(yōu)先考慮當?shù)鼐用瘢黄赣霉茏o人員等職工時，在同等條件下優(yōu)先考慮安排當?shù)鼐用瘢粐夜珗@管理機構(gòu)要支持當?shù)厣鐓^(qū)發(fā)展。

2.6 國民免費享受——國家公園的重要特征

由于國家公園的資源屬于國家所有，具有全民性質(zhì)，目前有很多的國家公園是實行免費開放的，或者低價格門票。在美國不少國家公園是免費開放的，大部分實行低價格門票；德國國家公園全部實行免門票。

目前，我國大部分濕地公園是完全免費對大眾開放的，只有少數(shù)有特許經(jīng)營的國家濕地公園采用了低價格門票。

3 結(jié)論與探討

由于國家公園是作為國家所有、國家管理、國家投資對國民免費開放的，可以進行生態(tài)休閑、生態(tài)教育的場所，因此，國家所有、國家管理、國家投資對國民免費開放是國家公園體制建設(shè)的核心。

由于國家公園體制特征是國家自然資源紅線管理，因此，特許經(jīng)營是國家公園經(jīng)營的基本制度，同時，為了保護的有效性，促進社區(qū)發(fā)展是建立國家公園管理的重要社會目標。

從目前我國國家濕地公園的定義、性質(zhì)與建設(shè)的基本原則分析，我們的國家濕地公園就是國際上國家公園的一種形式，我們可以認為國家濕地公園完全可以參照國家公園的基本理念進行建設(shè)與管理。

[1] 包慶德,夏承德.國家公園：自然生態(tài)資本保育的制度保障——重讀約翰·繆爾的《我們的國家公園》[J].自然辯證法研究,2012,28(6):97-101.

[2] 嚴旬.關(guān)于中國國家公園建設(shè)的思考[J].世界林業(yè)研究,1991(2):86-89.

[3] 唐芳林.建立國家公園的實質(zhì)是完善自然保護體制[J].林業(yè)與生態(tài), 2015(10):13-15.

[4] 李健飛.云南建成8個國家公園 年生態(tài)服務(wù)功能價值達797.3億[EB/OL].(2014-04-28),http://news.cnr.cn/native/city/201404/t20140428_515393975.shtml.

[5] 田世政,楊桂華.中國國家公園發(fā)展的路徑選擇:國際經(jīng)驗與案例研究[J]. 中國軟科學,2011(12):6-14.