美國反裙帶法，半個世紀(jì)避不開爭議

本報駐美國特派記者　高石　本報特約記者　陳欣　●丁雨晴

“特朗普任命庫什納做白宮高級顧問違法嗎？”最近，美國候任總統(tǒng)特朗普又帶給美國法學(xué)界、輿論界一個“難解的問題”。繼組建“巨富、軍人、白人”內(nèi)閣后，特朗普又將“身份敏感”的庫什納帶進他的白宮幕僚團隊。庫什納——著名商人、特朗普女婿，他的這兩個身份標(biāo)簽帶來巨大爭議：是否存在利益關(guān)系沖突？是否違反美國《反裙帶關(guān)系法》？后者看上去尤其令美國人困惑。1967年《反裙帶關(guān)系法》出臺，半個世紀(jì)過去，這部法案發(fā)揮的作用在美國學(xué)者看來仍然“強大”，然而，它也避不開輿論漩渦?！捌淠：允衷邸?，喬治·華盛頓大學(xué)法學(xué)教授喬納森·特里對該法案做出這樣的評價。而“模糊”也正是不能確定特朗普的任命是否“違法”的根源。

從一段“人盡皆知的白宮秘聞”開始

“我們不會因為一些人是公職人員的親屬，就剝奪他們擔(dān)任公職的權(quán)利，只是要確保事情別搞得太離譜?！?0年前，《反裙帶關(guān)系法》發(fā)起人、前艾奧瓦州眾議員尼爾·史密斯這樣表示。他在法案生效后告訴艾奧瓦當(dāng)?shù)貓蠹垺兜妹芬蚣o(jì)事報》，其初衷是針對裙帶關(guān)系嚴(yán)重的郵政部門以及國會，“我進入國會時，有50名議員的妻子同時在這里拿工資。有些人是在努力工作，但大多數(shù)人什么也沒有干?！?/p>

美國國家憲法中心研究員斯考特·鮑姆博伊10日在雅虎新聞網(wǎng)撰文介紹說，1967年，《反裙帶關(guān)系法》應(yīng)時任總統(tǒng)林登·約翰遜要求，作為美國聯(lián)邦郵政改革法案的一部分通過，其主要內(nèi)容如今已成為《美國法典》第3110條：“公職人員禁止在其服務(wù)或其可行使管轄權(quán)或控制的機構(gòu)任命、雇用、提拔或者建議任命、雇用、提拔自己的親屬。”

在眾多美國媒體看來，《反裙帶關(guān)系法》之所以能成為法律，不是一個“總統(tǒng)要求”這么簡單。“羅伯特·肯尼迪法案”，美國《時代》周刊說，這是該法律的另一個名稱。很多人認(rèn)為，這部法律的出臺與美國前總統(tǒng)約翰·肯尼迪任命自己年僅35歲的弟弟羅伯特·肯尼迪擔(dān)任司法部長有直接聯(lián)系?！?960年底，候任總統(tǒng)約翰·肯尼迪位于喬治城的家門口前，他與弟弟羅伯特準(zhǔn)備向門外的記者宣布司法部長的任命。開門前，約翰·肯尼迪叮囑弟弟，‘不要笑得太燦爛，不然他們會認(rèn)為我們對這項任命很滿意。”美國《政治》雜志網(wǎng)站稱，“這段往事是華盛頓人盡皆知的秘密”。

與現(xiàn)在的庫什納提名一樣，當(dāng)年對羅伯特的任命在美國掀起軒然大波。美國《紐約時報》發(fā)表社論說，“決定讓一個年輕人擔(dān)任要職不夠明智，無論他多么聰明，多么年輕有為，對總統(tǒng)多么忠誠”。美國《國家》周刊直呼，“這是最赤裸裸的裙帶關(guān)系案例”；《新聞周刊》感嘆，正義遭到了踐踏。羅伯特遭質(zhì)疑并不是沒有道理，當(dāng)時35歲的他在政府部門工作的經(jīng)驗寥寥，只擔(dān)任過兩個參議院委員會的法律顧問，而這些工作也是經(jīng)他父親和兄弟安排的。

據(jù)稱，當(dāng)時對羅伯特的任命最震驚的是時任副總統(tǒng)約翰遜?！墩巍冯s志網(wǎng)站說，約翰遜極其討厭羅伯特，是“流鼻涕的小屁孩”。正因為如此，許多媒體猜測，約翰遜后來簽署《反裙帶關(guān)系法》時一定對羅伯特充滿仇恨，該法律是他“甜蜜復(fù)仇”的結(jié)果。據(jù)其助手稱，只要涉及羅伯特，約翰遜就無法保持理性。

約翰遜與肯尼迪兄弟的恩怨情仇素來是媒體津津樂道的話題，《反裙帶關(guān)系法》是否也是“恩怨”之一不得而知?？梢源_定的只有，在那之前，美國政壇的“裙帶關(guān)系”現(xiàn)象已相當(dāng)普遍，甚至可以追溯至該國的“建國之父們”。美國雅虎新聞網(wǎng)列舉說，麥迪遜、門羅、杰克遜、泰勒、布坎南、格蘭特、威爾遜、富蘭克林·羅斯福以及艾森豪威爾——這些總統(tǒng)的親屬都在白宮工作過。格蘭特?fù)?jù)稱有30名親屬在美國政府部門工作，并靠此發(fā)家?？夏岬铣巳蚊艿軗?dān)任司法部長，還任命妹夫薩金特·施賴弗擔(dān)任美國和平隊首任隊長，開展對第三世界國家的“新邊疆”外交。

“利用漏洞”沒停過

“無論該法案出臺的背后有什么原因，當(dāng)年國會予以通過都是明智的，直到今天依然值得銘記這一時刻?？偨y(tǒng)的權(quán)力已經(jīng)足夠大，無需通過裙帶關(guān)系求得賢才?！睂τ凇斗慈箮шP(guān)系法》，《政治》雜志做出肯定。

然而，《反裙帶關(guān)系法》并不完美，美國官員和國會議員利用其漏洞鉆空子一直沒有停過。1987年，也就是《反裙帶關(guān)系法》生效20周年，美國合眾社進行的一項調(diào)查發(fā)現(xiàn)，至少有73名國會議員的親屬在國會領(lǐng)工資。一些議員想方設(shè)法繞開這部法律，其中有兩人互相給對方的子女安排國會職位。在應(yīng)聘時，這些親屬提供不完整的信息，極力掩飾與他們在國會的親屬的關(guān)系。

而利用《反裙帶關(guān)系法》漏洞最出名的莫過于美國前總統(tǒng)比爾·克林頓?！跋＠镆褞椭鷰焓布{在白宮鋪就道路?！泵绹兑矮F日報》10日以此為題刊文稱，雖然如今的民主黨人猛烈抨擊特朗普任命他女婿的行為，但滑稽的是，正是克林頓與他的夫人希拉里為特朗普提供了成功的先例。

克林頓曾被問及，誰有可能成為他政府里的“羅伯特·肯尼迪”，他毫不避諱地表示是希拉里。1993年，他任命希拉里為“全國醫(yī)療保健改革特別小組”主席。美國全國廣播公司稱，該機構(gòu)成員包括衛(wèi)生部、財政部、國防部、商務(wù)部和勞工部等重要部門以及退伍軍人事務(wù)部和行政管理預(yù)算局的負(fù)責(zé)人。后來，美國內(nèi)外科醫(yī)師協(xié)會提起公訴，認(rèn)為這一任命違反了《反裙帶關(guān)系法》。

“我們懷疑，國會是否曾有意將白宮或總統(tǒng)行政辦公室納入法律?！弊罱K，法官做出對克林頓夫婦有利的裁決，“一位總統(tǒng)將被禁止任命其兄弟擔(dān)任司法部長，但或許不能禁止他擔(dān)任白宮特別助理”，也就是說，法官認(rèn)定白宮和白宮辦事機構(gòu)不在法律規(guī)定的“政府部門或機構(gòu)”范疇之內(nèi)。另外，“第一夫人作為總統(tǒng)的顧問和私人代表，是長久的慣例”。法官還認(rèn)為，該法律或只禁止相關(guān)人員在政府中擔(dān)任有償職位。如今的庫什納也不打算領(lǐng)取俸祿，這是特朗普認(rèn)為他任命沒問題的原因之一。

對于克林頓對希拉里的任命，喬治·華盛頓大學(xué)法學(xué)教授喬納森·特里說他當(dāng)年“就很不滿”?！胺慈箮ХㄩL期受困于十分扎眼的模糊性?！碧乩镎f，非常諷刺的是，盡管該法律旨在禁止聯(lián)邦官員任命或提攜其家族成員，但白宮幕僚并未被普遍視為法律中的‘機構(gòu)。對于《反裙帶關(guān)系法》的適用性，美國法學(xué)界莫衷一是。華盛頓大學(xué)法學(xué)教授克拉克對美聯(lián)社說，根據(jù)她的研究分析，“國會并未在法律中將白宮排除在外”，也就是說白宮幕僚應(yīng)該被約束。

法規(guī)強大，裙帶關(guān)系也強大

“在過去半個世紀(jì)，美國禁止裙帶關(guān)系的法規(guī)仍然強大，足以防止明顯的偏袒行為。不過，美國重新回到世襲制?！比找崦绹螌W(xué)者弗朗西斯·福山在美國《外交政策》雜志撰文說。

“美國已成為裙帶關(guān)系王國”，美國哥倫比亞廣播公司稱，參議院最終可能很像英國的上議院，世襲貴族云集。

2009年的第111屆國會中，有21名眾議員的父親或母親也曾經(jīng)在國會工作過，另外5名去世議員的妻子接任了丈夫的席位。

《紐約時報》說，在這個時代，如果你的父親是億萬富翁，那么你成為億萬富翁的概率較旁人高約2.8萬倍；美國總統(tǒng)的兒子成為總統(tǒng)的概率比同齡人大約高140萬倍?！案篙厓?yōu)勢”在政治領(lǐng)域優(yōu)勢最為明顯。

除了裙帶關(guān)系，庫什納商人的身份還帶來另外一方面爭議，“利益沖突”。美國專欄作家保羅·克魯格在《紐約時報》撰文稱，特朗普新政府似乎露骨地將假公濟私置于美國政治體系中心，林肯總統(tǒng)可以領(lǐng)導(dǎo)一個由前競爭對手組成的團隊，而特朗普正在組織一個裙帶關(guān)系團隊，而且這些人身上充滿明顯而復(fù)雜的利益沖突。

所謂“利益沖突”，是指官員或被提名的官員在公共責(zé)任和其私人利益之間存在實際的或者潛在的沖突。1978年，美國聯(lián)邦政府制定了包含防止利益沖突內(nèi)容、旨在保持并提高政府及官員從政廉潔性的《政府道德法》。美國聯(lián)邦道德辦公室應(yīng)運而生，其使命是“防止并解決政府雇員的利益沖突，培養(yǎng)雇員的高道德標(biāo)準(zhǔn)，并加強公眾對政府公正誠實行事的信心”。該辦公室專門編撰了《行政部門雇員道德行為準(zhǔn)則》，在禮品、財務(wù)沖突、職權(quán)行使等多方面做出詳細(xì)規(guī)定，并附上了幾十個判例。全美50個州政府都制定了廉政準(zhǔn)則和道德規(guī)范。除了在《美國法典》中規(guī)定利益沖突犯罪外，美國1992年還專門制定《基本利益沖突法》，規(guī)定了5種利益沖突的犯罪及相應(yīng)的刑罰。如規(guī)定，公職人員親自實質(zhì)參與任何他明知牽涉到自己、自己配偶、合伙人或與自己有關(guān)的組織的財務(wù)利益的特定事務(wù)，處以1萬美元以下罰金或2年以下監(jiān)禁，或者兩項并處。

庫什納的“利益沖突”隨著他的任命被美國媒體廣泛提及，在這之前，作為“史上最富有的白宮主人之一”的特朗普如何將他的商業(yè)帝國和公務(wù)切割早已被美媒討論了一輪又一輪。個人要處理“利益沖突”，政府成員要處理“利益沖突”，正如《紐約時報》所說，特朗普面臨的層層相疊的潛在沖突，與其廣闊的商業(yè)帝國同樣復(fù)雜?！?/p>

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“任人唯親”，在德國不算多

本報駐德國特約記者　青木

包括德國在內(nèi)的許多歐洲國家，很少出現(xiàn)政治人物裙帶關(guān)系案例。

德國總理默克爾可以算清廉政治家，她與化學(xué)教授丈夫紹爾結(jié)婚十多年。紹爾與前妻育有兩個兒子，這位“后媽”并沒有給兩個繼子找關(guān)系、安排工作，他們一直從事以前的行業(yè)。比如其中一個繼子阿德里安是攝影師，生活并不富裕。

默克爾的前任施羅德也沒有被爆出裙帶關(guān)系丑聞，甚至他的親哥哥失業(yè)后都沒有幫助解決工作。

究其原因，除了他們自律，也和德國的反裙帶關(guān)系機制有關(guān)。德國柏林社會學(xué)者馬塞爾對《環(huán)球時報》記者介紹說，德國公務(wù)員法明確規(guī)定，公務(wù)員應(yīng)該回避與他本人或親屬有直接牽連的公職活動?！兜聡谭ǖ洹贰斗锤瘮》ā芬约案髦莨賳T行為規(guī)則等，也規(guī)定了嚴(yán)重裙帶關(guān)系行為法律后果的依據(jù)。德國各州還有腐敗案件清理中心等機構(gòu)，直接調(diào)查官員的裙帶關(guān)系案例。與此同時，德國在預(yù)防裙帶關(guān)系方面也有相關(guān)舉措。比如，建立信息公開制度，官員的家屬工作等都可以在網(wǎng)上查到；公務(wù)員有調(diào)換制，一個人不能長久擔(dān)任某一職務(wù)等。馬塞爾說，“裙帶關(guān)系在德國是一種政治腐敗，嚴(yán)重者會被追究刑事責(zé)任。”

德國也爆出過一些裙帶關(guān)系丑聞，不過事情不算大。比如，1993年德國經(jīng)濟部長默勒曼辭職，原因是他用官方信箋為一位遠(yuǎn)房親戚當(dāng)時的一個小發(fā)明做廣告。2013年4月，巴伐利亞州議會基社盟黨團主席格奧爾格·施密特被迫辭職。他的妻子此前擔(dān)任他的秘書，每月工資高達5500歐元。根據(jù)法律，自2000年起，巴伐利亞州議員不允許再雇用配偶或子女為自己工作。

不過該法律存在例外情況：2000年以前的工作合同不受影響。有政客就是鉆了這個空子。

巴伐利亞州前議會預(yù)算委員會主席格奧爾格·溫特爾2013年被爆雇用兩個兒子做電腦方面的工作。兩人的工作合同簽署于2000年法律生效前不久，而當(dāng)時，他的兩個兒子年僅13歲和14歲。據(jù)稱，當(dāng)時巴伐利亞州議會92名基社盟議員中，17人利用了這一例外條款。之后，他們大部分人辭退了這些親戚。

一家國際反腐敗組織的專家羅蘭德對《環(huán)球時報》記者表示，整體而言，裙帶關(guān)系案例在德國不常見。同樣，荷蘭、比利時及北歐國家等也很少被裙帶關(guān)系支配，相比之下，希臘、意大利等南歐國家較多。原因在于，北部歐洲國家確定了現(xiàn)代化的、以績效為基礎(chǔ)的官僚機制。裙帶關(guān)系會導(dǎo)致一個國家陷入危機，比如希臘，整個國家存在猖獗的裙帶關(guān)系。▲