財(cái)政存量資金分布、原因及盤活路徑

課題組

(中國人民銀行廣州分行，廣東 510120)

財(cái)政存量資金分布、原因及盤活路徑

課題組

(中國人民銀行廣州分行，廣東 510120)

由于財(cái)稅體制、預(yù)算管理及政府管理等多方面原因，我國形成了大量長期沉淀的財(cái)政存量資金。2013年，國務(wù)院提出“要盤活財(cái)政存量資金”，但至2015年底盤活工作成效仍有限。從深入分析情況來看，盤活措施不完善、部分手段出現(xiàn)偏離、現(xiàn)有措施未執(zhí)行到位及存量資金統(tǒng)計(jì)管理不足是當(dāng)前我國財(cái)政存量資金盤活難的主要原因。建議進(jìn)一步完善盤活措施，糾正偏離的盤活手段、強(qiáng)化現(xiàn)有措施執(zhí)行力并建立完備的存量資金統(tǒng)計(jì)體系。

財(cái)政存量資金 盤活 財(cái)政效率 預(yù)算管理

為提升財(cái)政資金使用效益，2013年7月3日，李克強(qiáng)總理在國務(wù)院常務(wù)會(huì)議中明確指出“要進(jìn)一步盤活存量，把閑置、沉淀的財(cái)政資金用好，集中有限的資金用于穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生的重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)”。此后，國務(wù)院、財(cái)政部就相關(guān)工作先后進(jìn)行多次部署及安排。至2015年底，我國盤活財(cái)政存量資金工作開展已超兩年，當(dāng)下有必要對我國盤活工作的基本情況及存在問題進(jìn)行總結(jié)及研究，為下一步完善盤活政策、提升資金成效提供政策參考。

一、財(cái)政存量資金的概念、分布及產(chǎn)生原因

(一)基本概念與分布情況

財(cái)政存量資金，是指預(yù)算年度結(jié)束后留存累積的財(cái)政資金。從資金性質(zhì)看，財(cái)政存量資金主要包括四類：一是預(yù)算結(jié)轉(zhuǎn)類資金，指當(dāng)年支出預(yù)算已執(zhí)行但未完成，或因故未執(zhí)行，需在以后年度按原用途繼續(xù)使用的財(cái)政資金①結(jié)轉(zhuǎn)資金包括一般公共預(yù)算結(jié)轉(zhuǎn)、政府性基金結(jié)轉(zhuǎn)、轉(zhuǎn)移支付結(jié)轉(zhuǎn)及部門結(jié)轉(zhuǎn)資金；結(jié)余資金包括一般公共預(yù)算、轉(zhuǎn)移支付結(jié)余資金及部門結(jié)余資金。；二是預(yù)算凈結(jié)余資金，指完成年度支出預(yù)算后的凈結(jié)余資金和項(xiàng)目終結(jié)后的凈結(jié)余資金；三是計(jì)提基金類資金，包括計(jì)提的預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金、償債準(zhǔn)備金、預(yù)算周轉(zhuǎn)金等；四是滯留在國庫以外的非稅資金及其他財(cái)政資金。

從財(cái)政存量資金的存放形態(tài)看，主要有三種：一是存放于國庫，主要是預(yù)算結(jié)轉(zhuǎn)類資金、預(yù)算凈結(jié)余資金和計(jì)提基金類資金；二是存放于財(cái)政專戶，主要是未繳入國庫的非稅資金和其他財(cái)政資金；三是存放在政府組成部門(以下簡稱“部門”)及預(yù)算單位①目前我國絕大多數(shù)地方都已開展國庫單一賬戶制度改革，國庫資金通過國庫單一賬戶體系直接撥付到收款人或用款單位。但受某些因素影響，仍有一些地方未實(shí)施此項(xiàng)改革或改革不夠徹底，造成撥付資金沉淀在預(yù)算單位賬戶上。，主要是部門和項(xiàng)目預(yù)算凈結(jié)余或結(jié)轉(zhuǎn)類資金。(見表1)。

表1 財(cái)政存量資金性質(zhì)及主要存放情況

從財(cái)政存量資金的規(guī)模來看，至2015年底，國庫庫存余額②國庫庫存來源于中國人民銀行公布的《貨幣當(dāng)局資產(chǎn)負(fù)債表》，下同。2.72萬億元，財(cái)政專戶及過渡戶中存量資金估測為1.35萬億元③《國務(wù)院關(guān)于2012年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)報(bào)告》，審計(jì)署對18個(gè)省本級財(cái)政收支審計(jì)發(fā)現(xiàn)，18個(gè)省本級設(shè)立的財(cái)政專戶多達(dá)478個(gè)，存款余額相當(dāng)于其國庫庫款的44%。按照這一比例測算，財(cái)政專戶的存量資金高達(dá)1.35萬億元。，加上為數(shù)眾多的預(yù)算單位存量資金，財(cái)政存量資金規(guī)模預(yù)計(jì)超4.07萬億元。

(二)產(chǎn)生原因

1.預(yù)算結(jié)轉(zhuǎn)類資金

預(yù)算結(jié)轉(zhuǎn)類資金最主要的特征是與項(xiàng)目掛鉤，是預(yù)算年度結(jié)束后項(xiàng)目未完成或未執(zhí)行造成的資金閑置，包括一般性結(jié)轉(zhuǎn)、政府性基金結(jié)轉(zhuǎn)、轉(zhuǎn)移支付結(jié)轉(zhuǎn)及部門結(jié)轉(zhuǎn)資金。據(jù)對個(gè)別省市的調(diào)查，預(yù)算結(jié)轉(zhuǎn)類資金是財(cái)政存量資金最主要的組成部分。結(jié)轉(zhuǎn)類資金的產(chǎn)生原因繁多復(fù)雜，涉及財(cái)稅體制、預(yù)算管理及政府管理多個(gè)方面。

在財(cái)稅體制方面，我國財(cái)政分權(quán)體制下，地方大量事權(quán)履行需借助上級轉(zhuǎn)移支付支持，但由于轉(zhuǎn)移支付制度不完善，客觀上造成轉(zhuǎn)移支付資金在基層大量結(jié)轉(zhuǎn)。一方面，教育等轉(zhuǎn)移支付從中央到區(qū)縣需經(jīng)歷逐層下達(dá)，分配層級多、鏈條長，導(dǎo)致資金時(shí)效性差，結(jié)轉(zhuǎn)規(guī)模大，如審計(jì)署公布，2013年公共財(cái)政專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付預(yù)算中，有4950.46億元未按要求于指定日期前下達(dá)。另一方面，轉(zhuǎn)移支付資金用途與基層支出需求易脫節(jié)，部分轉(zhuǎn)移支付資金須由本級政府及基層財(cái)政提供配套資金，在基層財(cái)力匱乏情況下，資金整體難以撥付，形成結(jié)轉(zhuǎn)。

在預(yù)算管理方面，一是項(xiàng)目預(yù)算管理不夠嚴(yán)謹(jǐn)。財(cái)政部門對項(xiàng)目預(yù)算的申報(bào)并未要求按年度編制預(yù)算，項(xiàng)目預(yù)算多為一次性申報(bào)多年預(yù)算，與資金實(shí)際使用計(jì)劃不匹配，項(xiàng)目進(jìn)度低于資金撥付進(jìn)度情況屢見不鮮，未用資金年年結(jié)轉(zhuǎn)。二是教育、醫(yī)療衛(wèi)生等重點(diǎn)支出采取與GDP或財(cái)政收支增幅掛鉤的預(yù)算安排方式，在五級政府框架下層層達(dá)標(biāo)，實(shí)際執(zhí)行中易造成預(yù)算執(zhí)行困難，導(dǎo)致資金大量結(jié)轉(zhuǎn)。如某省“地方教育附加安排的支出”2014年末結(jié)轉(zhuǎn)額是當(dāng)年支出的30倍。三是預(yù)算執(zhí)行緩慢情況時(shí)有發(fā)生。專項(xiàng)資金撥付后需由地方制定相應(yīng)的預(yù)算安排或由部門進(jìn)行“二次分配”，但由于地方及部門預(yù)算安排出臺時(shí)間較遲，影響資金的及時(shí)使用。四是預(yù)算績效管理落實(shí)不到位。財(cái)政部門曾對下級財(cái)政、部門及預(yù)算單位采取預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度考核，以期減少多報(bào)預(yù)算及一次性申報(bào)多年預(yù)算等問題，提高資金使用率，但實(shí)際中財(cái)政部門甚少嚴(yán)格執(zhí)行進(jìn)度考核，下級財(cái)政、部門及預(yù)算單位是否存在濫用資金也均靠審計(jì)部門審查確定。

在政府管理方面，一是政府重大政策事項(xiàng)與預(yù)算安排銜接不足。各級政府在推進(jìn)重大政策時(shí)，常要求財(cái)政安排預(yù)留資金予以配合，但由于部分政策事項(xiàng)未按期進(jìn)行或發(fā)生變動(dòng)，造成財(cái)政預(yù)留資金形成跨年結(jié)轉(zhuǎn)。如某省實(shí)施提高津補(bǔ)貼方案，分級實(shí)施中，各級財(cái)政預(yù)留的經(jīng)費(fèi)需待具體政策出臺后方可支付，致該資金跨年結(jié)轉(zhuǎn)。二是《預(yù)算法》中規(guī)定財(cái)政部門不得超范圍采取權(quán)責(zé)發(fā)生制核算，但部分地方財(cái)政在實(shí)際中擅自擴(kuò)大權(quán)責(zé)發(fā)生制的核算范圍，將年度沒有支出的預(yù)算資金虛列，在資金實(shí)際支出之前形成結(jié)轉(zhuǎn)閑置。三是部分具有預(yù)算資金“二次分配權(quán)”的部門出于自身利益，大規(guī)模代編預(yù)算，造成預(yù)算編制與執(zhí)行脫節(jié)。

2.預(yù)算凈結(jié)余資金

凈結(jié)余資金的產(chǎn)生更多是與預(yù)算管理實(shí)施有關(guān)。一是預(yù)算編制科學(xué)性不足。二是預(yù)算編制流程不合理。三是預(yù)算編制精細(xì)化不足，目前預(yù)算多數(shù)編至“類、款”層次，難以細(xì)化，預(yù)算審批對預(yù)算合理性難以衡量把控。四是預(yù)算可預(yù)見性不足及對財(cái)政、執(zhí)收單位的考核機(jī)制造成財(cái)政資金常年超收。財(cái)政部門在預(yù)算編制中對收入形勢缺乏準(zhǔn)確的預(yù)判，而現(xiàn)行對財(cái)政及執(zhí)收單位考核往往采用預(yù)算完成度考核，為保證完成任務(wù)，財(cái)政部門傾向保守編制收入預(yù)算，造成財(cái)政收入常年超收形成結(jié)余。2010年-2013年，全國公共預(yù)算收入分別完成預(yù)算的112.4%、115.8%、103.2%、102.0%。

3.計(jì)提類預(yù)算周轉(zhuǎn)金、預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金及償債準(zhǔn)備金

預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金是指中央財(cái)政通過超收安排，用于彌補(bǔ)短收年份預(yù)算執(zhí)行的收支缺口，或視預(yù)算平衡情況，在安排年初預(yù)算時(shí)調(diào)入并安排使用的專項(xiàng)資金。預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金設(shè)立本意為“以豐補(bǔ)歉，以盈填虧”，但在我國各級政府預(yù)算連年超收情況下，預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金卻成為超收存量資金的蓄水池。如某省級財(cái)政預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金占其2014年底存量資金的13.5%。

預(yù)算周轉(zhuǎn)金是財(cái)政部門為調(diào)劑預(yù)算年度內(nèi)季節(jié)性收支差額，保證及時(shí)用款而設(shè)置的周轉(zhuǎn)基金，金額按《預(yù)算法》規(guī)定為支出預(yù)算的4%。由于預(yù)算周轉(zhuǎn)金專作執(zhí)行年度預(yù)算周轉(zhuǎn)之用，不得用于財(cái)政支出，預(yù)算收支規(guī)模的不斷增長就造成計(jì)提的預(yù)算周轉(zhuǎn)金不斷增加，客觀上成為存量資金一部分。

償債準(zhǔn)備金是各級政府為及時(shí)償還到期債務(wù)，按當(dāng)年到期政府債務(wù)的一定比例在預(yù)算中安排的專項(xiàng)資金，以減少還債扣款對地方預(yù)算正常運(yùn)行的沖擊。2015年前，我國地方政府債務(wù)未納入整體的預(yù)算框架，到期債務(wù)本息難以確定，償債準(zhǔn)備金主要從行政事業(yè)性收費(fèi)及土地出讓凈收益中按一定比例提取，若償債時(shí)不需動(dòng)用，則成為沉淀的存量資金。

4.滯留財(cái)政專戶中的非稅收入及其他資金

盡管財(cái)政數(shù)次對違規(guī)設(shè)立的財(cái)政專戶進(jìn)行清理，但在實(shí)際中各地財(cái)政專戶數(shù)量依然龐大。各級政府和財(cái)政部門依托大量的財(cái)政專戶及收入過渡戶，一方面截留非稅收入等應(yīng)繳入國庫收入作為調(diào)節(jié)年度財(cái)政收入的手段，另一方面通過虛假列支，倉促使用“其他支出”、“暫付款”等科目將大量資金轉(zhuǎn)入財(cái)政專戶在脫離國庫、人大的監(jiān)督下使用。如，2014年某市公共預(yù)算收入超收4.52億元，其中2.85億元在當(dāng)年底以“暫借款”、“暫付款”、“預(yù)撥經(jīng)費(fèi)”等用途，通過“其他支出”科目列支。游離國庫外的大量財(cái)政專戶資金未納入預(yù)算統(tǒng)籌使用，形成規(guī)模龐大的存量資金。

綜上所述、財(cái)政體制、預(yù)算管理及政府管理中的諸多問題導(dǎo)致了財(cái)政存量資金的不斷累積(見圖1)。

二、我國盤活財(cái)政存量資金的現(xiàn)狀

(一)盤活財(cái)政存量資金的主要措施

2014年-2015年，國務(wù)院就盤活財(cái)政存量資金先后4次發(fā)文，其中2014年底下發(fā)的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步做好盤活財(cái)政存量資金工作的通知》(國辦發(fā)〔2014〕年70號)列示10條盤活舉措。財(cái)政部也密集出臺相關(guān)文件，從盤活措施、組織實(shí)施及績效考核等多方面推進(jìn)全國盤活工作(見表2)。

上述文件對盤活財(cái)政存量資金從結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金、轉(zhuǎn)移支付等多個(gè)方面進(jìn)行了規(guī)范?？傮w來看，盤活存量資金措施可以歸為如下四類。

1.清理各類結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金。對于結(jié)轉(zhuǎn)兩年以上的一般公共預(yù)算、轉(zhuǎn)移性支付及部門的結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金，收回本級財(cái)政或上級財(cái)政統(tǒng)籌使用，未滿兩年的加快使用；對于結(jié)轉(zhuǎn)的政府性基金①這里的一般公共預(yù)算及政府性基金不含上級轉(zhuǎn)移支付結(jié)轉(zhuǎn)資金。原則上繼續(xù)?？顚Ｓ?，但結(jié)轉(zhuǎn)資金規(guī)模較大②結(jié)轉(zhuǎn)資金超過該項(xiàng)目資金當(dāng)年收入的30%的調(diào)入一般公共預(yù)算統(tǒng)籌使用。

2.加強(qiáng)預(yù)算周轉(zhuǎn)金、預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金和償債準(zhǔn)備金管理。各級政府要嚴(yán)格控制預(yù)算周轉(zhuǎn)金額度，不得超過預(yù)算法實(shí)施條例規(guī)定比例。合理控制預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金規(guī)模，預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金編制年度預(yù)算調(diào)入后的規(guī)模一般不超過當(dāng)年本級一般公共預(yù)算支出總額的5%。2015年起各級政府不得新設(shè)償債準(zhǔn)備金，對已設(shè)立的償債準(zhǔn)備金應(yīng)納入預(yù)算管理并優(yōu)先償還到期政府存量債務(wù)。

圖1 各類財(cái)政存量資金產(chǎn)生原因

3.嚴(yán)格財(cái)政專戶及收入繳庫管理。專戶方面，各地一律不得新設(shè)專項(xiàng)支出財(cái)政專戶，除規(guī)定保留的專戶外，其余專戶在2年內(nèi)逐步取消；嚴(yán)禁違規(guī)將財(cái)政資金從國庫轉(zhuǎn)入財(cái)政專戶或支付到預(yù)算單位實(shí)有資金銀行賬戶。非稅收入繳庫方面，取消收入過渡性賬戶，確保非稅收入及時(shí)足額上繳財(cái)政。全面清理財(cái)政借墊款并加強(qiáng)財(cái)政對外借款管理。

4.加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行的時(shí)效性及均衡性，完善預(yù)算管理。各級財(cái)政應(yīng)及時(shí)批復(fù)預(yù)算。在預(yù)算編制上，部門預(yù)算編制細(xì)化到具體單位及項(xiàng)目，轉(zhuǎn)移支付細(xì)分到具體地區(qū)和項(xiàng)目，2015年起實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃管理，提高預(yù)算的可預(yù)見性及可執(zhí)行性，對目標(biāo)明確的項(xiàng)目，各部門必須編制三年滾動(dòng)預(yù)算；根據(jù)經(jīng)濟(jì)形勢發(fā)展變化和財(cái)政政策逆周期調(diào)節(jié)的需要，建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制。

(二)財(cái)政存量資金的盤活情況

在上述盤活舉措下，我國財(cái)政存量資金盤活工作取得一定進(jìn)展。財(cái)政支出方面，2015年，全國財(cái)政支出17.5萬億元，同比增長13.2%①2015年財(cái)政支出增速為剔除基金專列后可比口徑下增速。，提高4.7個(gè)百分點(diǎn)，高于財(cái)政收入增速4.8個(gè)百分點(diǎn)，支出力度有所增強(qiáng)；2014年、2015年1-10月財(cái)政支出占全年支出的74.9%、76.3%，高于2009年-2013年前10月財(cái)政支出占全年支出71.6%的平均比重，支出均衡性有所提升。2015年財(cái)政部公布從結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)及調(diào)入一般公共預(yù)算的資金達(dá)8236.07億元。

但無論是何種性質(zhì)的財(cái)政存量資金，最終都將存放于國庫、財(cái)政專戶、部門及預(yù)算單位，因此反映財(cái)政存量資金盤活與否最直觀的指標(biāo)即是國庫庫存、財(cái)政專戶余額、部門及預(yù)算單位余額的變動(dòng)情況。若從上述指標(biāo)看，財(cái)政存量資金仍處高位，盤活整體效果并不理想。

國庫庫存方面，2013年、2014年、2015年三年的國庫庫存分別為2.86萬億元、3.13萬億元、2.72萬億元，存量資金并未化解。分地區(qū)看，16個(gè)省市庫存余額較2013年底有所下降，但20個(gè)省市庫存余額較2013年底有所上升。

財(cái)政專戶方面，受財(cái)政專戶種類、數(shù)量繁多、資金透明度較低、涉及銀行機(jī)構(gòu)面廣等因素影響，目前未有公布財(cái)政專戶資金準(zhǔn)確情況。但審計(jì)署2015 年6月份的《國務(wù)院關(guān)于2014年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告》中披露，18個(gè)省本級財(cái)政專戶存量資金至2015年2月底有2145.69億元，其中600多億元結(jié)存超過2年。

三、財(cái)政存量資金盤活難的原因分析

(一)盤活措施仍不完善

財(cái)政存量資金的產(chǎn)生涉及財(cái)稅體制、預(yù)算管理及政府管理多個(gè)方面，當(dāng)前的盤活措施并未覆蓋存量資金產(chǎn)生的全部原因。

1.在財(cái)稅體制方面。一是專項(xiàng)收入?？顚Ｓ脝栴}未完全解決。盤活措施要求將政府性基金超額結(jié)存部分轉(zhuǎn)入一般公共預(yù)算統(tǒng)籌使用，但一般公共預(yù)算中專項(xiàng)收入仍需專款專用。財(cái)政部《關(guān)于完善政府預(yù)算體系有關(guān)問題的通知》將地方教育附加等11項(xiàng)基金項(xiàng)目收支從2015年起轉(zhuǎn)列一般公共預(yù)算后，支出仍主要用于或?qū)ｍ?xiàng)用于安排相關(guān)支出。據(jù)審計(jì)署公布，截至2015年7月底，江蘇、江西、河南、廣東、廣西、貴州6省尚有160億元2014年以前的車輛購置稅補(bǔ)助公路、水路建設(shè)項(xiàng)目資金尚未安排使用。二是違規(guī)開設(shè)的財(cái)政專戶資金仍可并入其他財(cái)政專戶。由于盤活措施中規(guī)定撤銷的財(cái)政專戶資金除了繳入國庫外還可并入其他財(cái)政專戶，造成地方在盤活中僅減少專戶數(shù)量，專戶資金仍大量滯留國庫之外，難以納入預(yù)算統(tǒng)籌安排。據(jù)國庫調(diào)查，某市按照盤活相關(guān)規(guī)定減少財(cái)政專戶數(shù)量后，在財(cái)政部審核并報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)予以保留的專戶下違規(guī)開設(shè)財(cái)政專戶子賬戶，如在價(jià)格調(diào)節(jié)基金專戶下開設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)專戶。三是轉(zhuǎn)移支付涉及的上下級政府之間財(cái)權(quán)、事權(quán)間的匹配問題尚未徹底解決。目前國務(wù)院、財(cái)政部針對中央轉(zhuǎn)移支付制度及專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付出臺了相關(guān)意見及績效目標(biāo)管理辦法，減少了基層在項(xiàng)目的上的配套資金，并增加一般轉(zhuǎn)移支付比例。但基層依靠轉(zhuǎn)移支付維持地方事務(wù)、基層財(cái)政資金實(shí)際需求與中央批準(zhǔn)撥付資金之間的信息不對稱、轉(zhuǎn)移支付所經(jīng)歷的層層撥付都沒有根本性的改變。在撥付鏈條長，資金需求與資金安排難以匹配情況下，轉(zhuǎn)移支付存量資金產(chǎn)生很難避免。

2.預(yù)算編制方面。盤活措施要求提升預(yù)算的科學(xué)化和精細(xì)化程度，提高預(yù)算編制合理性及可預(yù)見性，但并未明確改進(jìn)預(yù)算編制的具體途徑，預(yù)算編制由各個(gè)政府行政部門主導(dǎo)、經(jīng)由政府內(nèi)部程序封閉循環(huán)并選擇的方式?jīng)]有轉(zhuǎn)變。在缺乏明確指引下，基層財(cái)政在實(shí)際預(yù)算編制中難以做出實(shí)質(zhì)性改進(jìn)。對于盤活措施中提到的中期規(guī)劃，在年度預(yù)算編制水平較低的情況下基層財(cái)政更認(rèn)為無從下手。此外，預(yù)算管理中并未完全摒棄“收入完成”、“預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度”等考核方式，下級財(cái)政及部門利用存量資金調(diào)節(jié)收支的動(dòng)機(jī)并未消除。

3.政府管理方面。盤活措施中未對政府重大政策事項(xiàng)出臺時(shí)與財(cái)政預(yù)算銜接問題進(jìn)行專項(xiàng)規(guī)范，財(cái)政預(yù)留資金形成存量問題尚未解決。

(二)部分措施出現(xiàn)偏離

1.地方財(cái)政部門將國庫現(xiàn)金管理存放商業(yè)銀行定期存款視為“盤活”手段，熱衷通過現(xiàn)金管理降低國庫庫存現(xiàn)金，而非注入經(jīng)濟(jì)實(shí)體。在國際上，國庫現(xiàn)金管理操作對象主要是政府在一個(gè)預(yù)算年度中收入支出時(shí)間錯(cuò)配而合理持有的財(cái)政資金，是在預(yù)算完善情況下年度內(nèi)臨時(shí)性持有資金；而我國《國務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》也強(qiáng)調(diào)要“提高國庫資金收支運(yùn)行效率，開展國庫現(xiàn)金管理”。但在實(shí)踐中，財(cái)政部門卻將國庫現(xiàn)金管理作為盤活預(yù)算年度結(jié)束后形成大規(guī)模存量資金的主要手段，將存量資金由國庫移至商業(yè)銀行即視為盤活，違背了盤活工作“穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生”的初衷。

2.部分清理回收的結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金因未及時(shí)安排預(yù)算或?qū)？顚Ｓ眯再|(zhì)再次沉淀。如2015年底某省調(diào)查的兩個(gè)區(qū)縣2015年分別有2446萬元、1321.3萬元回收資金因當(dāng)年未有預(yù)算安排尚未撥出；2015 年2月底某市收回財(cái)政存量資金46.62億元，其中繼續(xù)按原定用途使用的達(dá)41.22億元，占比88.4%。

3.中央及省級財(cái)政通過向下轉(zhuǎn)移支付降低本級存量資金，但大量存量資金在省以下地區(qū)不斷積聚。在盤活存量壓力下，中央及省級財(cái)政大幅增加一般性及專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付力度，將存量資金用活用好的壓力直接轉(zhuǎn)移基層。2015年，全國省以下國庫庫存占全國國庫庫存的由2013年末的48.7%上升至52.0%，顯示大量存量資金積壓基層。

(三)部分措施未執(zhí)行到位

1.盤活措施要求提升預(yù)算支出的均衡性，但年末突擊撥款情況仍然嚴(yán)重。2015年12月末，全國國庫庫存余額2.72萬億元，環(huán)比減少1.22萬億元，相當(dāng)于三成的11月庫存余額。據(jù)國庫調(diào)查，某市12月市本級支出中占全年支出的23.5%，其中劃往財(cái)政專戶資金5.24億元，占當(dāng)月支出比重42.8%。大量預(yù)算資金因年終決算因素從國庫集中劃出、在賬面上完成預(yù)算執(zhí)行后，滯留財(cái)政專戶，造成邊盤活、邊沉淀。

2.部分部門機(jī)構(gòu)在盤活中瞞報(bào)存量資金結(jié)轉(zhuǎn)年度，超期存量資金未全額收回。根據(jù)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步做好盤活財(cái)政存量資金工作的通知》，對于結(jié)轉(zhuǎn)兩年以上的一般公共預(yù)算、轉(zhuǎn)移性支付及部門的結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金，收回本級財(cái)政或上級財(cái)政統(tǒng)籌使用，未滿兩年的加快使用。一些部門為避免自有結(jié)轉(zhuǎn)資金被收回統(tǒng)籌，瞞報(bào)存量資金結(jié)轉(zhuǎn)年份，縮小2012年及以前年度的結(jié)轉(zhuǎn)資金規(guī)模。審計(jì)署公布，2015年財(cái)政部開展中央部門存量資金收回工作中，農(nóng)業(yè)部、環(huán)境保護(hù)部將部分2012年及以前年度結(jié)轉(zhuǎn)資金填報(bào)為2013年度結(jié)轉(zhuǎn)資金，導(dǎo)致財(cái)政部少收回上述單位財(cái)政存量資金8687.81萬元。

(四)盤活存量資金統(tǒng)計(jì)管理不足

評判盤活方向是否正確，措施是否得力最終要看盤活成效，但財(cái)政部門對盤活資金統(tǒng)計(jì)存在缺失，至今無法清晰反映盤活成效，造成盤活存量資金管理困難。

1.盤活僅從存量資金性質(zhì)角度統(tǒng)計(jì)，不從存放地點(diǎn)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，造成各方對盤活效果認(rèn)定不一。無論是何種性質(zhì)的存量資金，其盤活的實(shí)質(zhì)效果都應(yīng)在國庫、專戶或預(yù)算單位資金余額變動(dòng)中直觀反映。但目前各地財(cái)政部門盤活財(cái)政存量資金報(bào)告中僅從結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金、預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)金等資金性質(zhì)統(tǒng)計(jì)盤活情況，并未公布國庫、財(cái)政專戶及預(yù)算單位資金余額變動(dòng)情況，特別是對規(guī)模龐大的財(cái)政專戶資金，至今無法摸清底數(shù)，造成財(cái)政與其他部委及社會(huì)公眾不能形成對盤活成效的一致判斷。

2.財(cái)政內(nèi)部上下級統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)不相一致。財(cái)政部公布的截至2015年11月底全國回收存量資金3658億元，調(diào)整用于保民生、補(bǔ)短板、增后勁，但僅山東省公布2015年1-10月回收盤活存量資金2023億元，浙江省公布2015年回收盤活存量資金超1000億元，數(shù)據(jù)邏輯關(guān)系難以成立。

3.盤活缺乏跟蹤統(tǒng)計(jì)，往年存量與新增存量不加區(qū)分。財(cái)政部門將統(tǒng)籌的存量資金納入一般公共預(yù)算計(jì)劃后，往年形成的存量資金與年度新增存量資金使用情況并不區(qū)分，支出科目中也無反應(yīng)，難以跟蹤統(tǒng)計(jì)盤活資金使用情況，清晰列示，對盤活績效監(jiān)督無法實(shí)施。

四、政策建議

(一)進(jìn)一步完善現(xiàn)有盤活措施

一是預(yù)算編制要充分預(yù)計(jì)經(jīng)濟(jì)形勢及政策需求，提升預(yù)算編制可預(yù)見性；優(yōu)化預(yù)算編制流程，加強(qiáng)事前論證和調(diào)研，防止不具備實(shí)施條件的項(xiàng)目安排大量財(cái)政資金；細(xì)化預(yù)算編制管理，精細(xì)各項(xiàng)預(yù)算開支，把預(yù)算控制在合理范圍之內(nèi)；提供具有可操作性的預(yù)算編制、管理流程，指導(dǎo)基層預(yù)算管理向科學(xué)化、精細(xì)化方向轉(zhuǎn)變。二是徹底清理整頓財(cái)政專戶，不得通過分賬戶形式變相增設(shè)專戶，形成財(cái)政存量資金蓄水池；完善國庫單一賬戶制度, 將所有政府收支納入國庫單一賬戶。三是改進(jìn)專項(xiàng)收入納入一般公共預(yù)算管理統(tǒng)籌使用機(jī)制，提高資金統(tǒng)籌使用效率。四是規(guī)范政府重大政策出臺時(shí)與財(cái)政預(yù)算的銜接管理，減少資金沉淀環(huán)節(jié)。五是從財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配的角度不斷探索改革我國各級轉(zhuǎn)移支付制度。

(二)糾正盤活措施偏離情況，避免資金“盤而不活”

一是明確國庫現(xiàn)金管理的宗旨是調(diào)劑國庫庫存短期盈余波動(dòng)，不應(yīng)將其作為盤活財(cái)政存量資金主要措施。二是加快清理回收結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金預(yù)算安排及使用，明確“盤活”是以財(cái)政資金實(shí)際使用為標(biāo)準(zhǔn)。三是根據(jù)地方政府預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度與實(shí)際資金需求，發(fā)揮各級政府在盤活工作中的作用，合理規(guī)劃中央和省級轉(zhuǎn)移支付資金安排與撥付，避免盤活工作中出現(xiàn)“一撥了之”。

(三)強(qiáng)化現(xiàn)有盤活措施執(zhí)行力

一是切實(shí)加強(qiáng)對現(xiàn)有盤活財(cái)政存量措施的執(zhí)行。目前的盤活措施在財(cái)稅體制、預(yù)算管理等方面均提出了針對性的改進(jìn)要求，各級政府應(yīng)切實(shí)落實(shí)既有的盤活措施。二是加強(qiáng)對盤活存量資金情況的審查審計(jì)。各級人大、審計(jì)部門要加強(qiáng)對盤活財(cái)政存量資金相關(guān)政策實(shí)施效果的審查力度，杜絕各種違規(guī)逃避盤活情況，推進(jìn)盤活工作順利開展。

(四)建立完備的存量資金管理統(tǒng)計(jì)體系

一是全面摸清財(cái)政資金“底數(shù)”，重點(diǎn)統(tǒng)計(jì)財(cái)政專戶資金數(shù)量，掌握完整的財(cái)政資金情況。二是全面摸清財(cái)政存量資金“底數(shù)”，從存量資金性質(zhì)、存放地點(diǎn)、級次、項(xiàng)目、形成時(shí)間等方面建立存量資金管理立體統(tǒng)計(jì)指標(biāo)，綜合清晰反映存量資金的結(jié)構(gòu)、分布、形成原因。三是建立存量資金跟蹤統(tǒng)計(jì)，清晰跟蹤反映盤活資金使用情況。四是規(guī)范盤活存量資金數(shù)據(jù)公開，要求各級財(cái)政按月或按季將盤活存量資金數(shù)據(jù)向同級人大、審計(jì)及國庫公開并逐級上報(bào)，形成良好的監(jiān)督體制。

〔1〕戴穎.從經(jīng)理國庫的角度,淺析央行國庫如何做好盤活財(cái)政存量資金工作.新經(jīng)濟(jì)，2016.6.

〔2〕王璐.盤活財(cái)政存量資金現(xiàn)狀及問題分析.時(shí)代經(jīng)貿(mào)，2016.7.

〔3〕盤活財(cái)政存量資金切實(shí)提高資金使用效益.中國財(cái)政，2015.5.

〔4〕胡明東，章萍，王浩，郭傳輝.關(guān)于激活財(cái)政存量資金若干問題的探討——基于人民銀行國庫視角.地方財(cái)政研究，2014.2.

〔5〕國務(wù)院.關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定.中國工會(huì)財(cái)會(huì)，2014-12-03.

【責(zé)任編輯 孟憲民】

F812.4

A

1672-9544（2016）12-0044-07

2016-08-11

課題組組長：劉曉嶸，廣州分行科長，碩士，研究方向?yàn)樨?cái)政政策與宏觀經(jīng)濟(jì)；課題組成員：肖月華，江門市中心支行副科長，研究方向?yàn)樨?cái)政政策與宏觀經(jīng)濟(jì)；周幼平，清遠(yuǎn)市中心支行,碩士，研究方向?yàn)樨?cái)政政策與宏觀經(jīng)濟(jì)；趙哲，江門市中心支行，碩士，研究方向?yàn)樨?cái)政政策與宏觀經(jīng)濟(jì)。