論海上共同開(kāi)發(fā)監(jiān)督機(jī)制的完善及其在南海的適用*

黃文博

(武漢大學(xué) 國(guó)際法研究所，湖北 武漢 430072)

論海上共同開(kāi)發(fā)監(jiān)督機(jī)制的完善及其在南海的適用*

黃文博

(武漢大學(xué) 國(guó)際法研究所，湖北 武漢 430072)

監(jiān)督機(jī)制是海上共同開(kāi)發(fā)協(xié)定的重要內(nèi)容之一。依據(jù)現(xiàn)有的海上共同開(kāi)發(fā)實(shí)踐，監(jiān)督機(jī)制可被總結(jié)為三種類型：國(guó)家雙向監(jiān)督型、國(guó)有公司監(jiān)督型和聯(lián)合機(jī)構(gòu)監(jiān)督型。這些類型的監(jiān)督機(jī)制在推進(jìn)海上共同開(kāi)發(fā)的同時(shí)，也存在弊端。國(guó)際社會(huì)有諸多國(guó)際組織參與國(guó)際監(jiān)督的實(shí)踐，完善監(jiān)督機(jī)制，可以國(guó)際組織為視角，在監(jiān)督模式、決策方式和監(jiān)督權(quán)的行使等方面吸納國(guó)際組織成員，形成新型監(jiān)督機(jī)制。新型監(jiān)督機(jī)制發(fā)揮了國(guó)際組織的作用與功能，有效彌補(bǔ)了現(xiàn)有監(jiān)督機(jī)制的不足。中國(guó)致力于南海共同開(kāi)發(fā)，為新型監(jiān)督機(jī)制的適用創(chuàng)造了契機(jī)。中國(guó)需全面認(rèn)識(shí)新型監(jiān)督機(jī)制產(chǎn)生的積極影響，并選擇合適的國(guó)際組織，深化合作與互信，為推進(jìn)南海共同開(kāi)發(fā)創(chuàng)造有利條件。

海上共同開(kāi)發(fā)監(jiān)督機(jī)制；國(guó)際組織；南海共同開(kāi)發(fā)；海洋法

海上共同開(kāi)發(fā)監(jiān)督機(jī)制(以下簡(jiǎn)稱“監(jiān)督機(jī)制”)為海上共同開(kāi)發(fā)(以下簡(jiǎn)稱“共同開(kāi)發(fā)”)的公平與公開(kāi)保駕護(hù)航。它是指依據(jù)海上共同開(kāi)發(fā)協(xié)定(以下簡(jiǎn)稱“共同開(kāi)發(fā)協(xié)定”)，由監(jiān)督主體對(duì)各項(xiàng)共同開(kāi)發(fā)活動(dòng)加以監(jiān)視和檢查，預(yù)防和制止違反共同開(kāi)發(fā)協(xié)定的行為發(fā)生，促使共同開(kāi)發(fā)當(dāng)事國(guó)履行共同開(kāi)發(fā)協(xié)定義務(wù)的一項(xiàng)國(guó)際監(jiān)督機(jī)制。監(jiān)督機(jī)制主要由三個(gè)要素構(gòu)成，即共同開(kāi)發(fā)協(xié)定、監(jiān)督制度和監(jiān)督機(jī)構(gòu)。其中，共同開(kāi)發(fā)協(xié)定是監(jiān)督機(jī)制最根本的法律依據(jù)；監(jiān)督制度是基于共同開(kāi)發(fā)協(xié)定而設(shè)計(jì)的具體的制度體系，可被規(guī)定于共同開(kāi)發(fā)協(xié)定文本中，成為共同開(kāi)發(fā)協(xié)定的組成部分，或以獨(dú)立的法律文本形式存在；監(jiān)督機(jī)構(gòu)是監(jiān)督制度的實(shí)施主體，是監(jiān)督權(quán)能的享有者。

現(xiàn)有的監(jiān)督機(jī)制大多存在于共同開(kāi)發(fā)協(xié)定中。如英國(guó)-挪威共同開(kāi)發(fā)弗里格天然氣案、塞內(nèi)加爾-幾內(nèi)亞比紹共同開(kāi)發(fā)案、科威特-沙特阿拉伯共同開(kāi)發(fā)案、日本-韓國(guó)共同開(kāi)發(fā)案、泰國(guó)-馬來(lái)西亞共同開(kāi)發(fā)案、越南-馬來(lái)西亞共同開(kāi)發(fā)案、澳大利亞-印度尼西亞共同開(kāi)發(fā)案和尼日利亞-圣多美普林西比共同開(kāi)發(fā)案等，[1]都在共同開(kāi)發(fā)協(xié)定中對(duì)監(jiān)督機(jī)制做了安排。這些共同開(kāi)發(fā)案的監(jiān)督機(jī)制是當(dāng)事國(guó)之間基于特定的、長(zhǎng)期的和復(fù)雜談判的成果，反映了相關(guān)國(guó)家的不同關(guān)切和期待。[2]雖然監(jiān)督機(jī)制對(duì)推進(jìn)共同開(kāi)發(fā)協(xié)定的實(shí)施功不可沒(méi)，但畢竟共同開(kāi)發(fā)協(xié)定所提供的框架是很有限的，[3]監(jiān)督機(jī)制仍有需要改進(jìn)的空間。

具體到形勢(shì)錯(cuò)綜復(fù)雜的南海，如何在“主權(quán)在我，擱置爭(zhēng)議”的情況下推進(jìn)“共同開(kāi)發(fā)”，是一個(gè)具有挑戰(zhàn)性的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。中國(guó)要推進(jìn)南海共同開(kāi)發(fā)，必須要重視監(jiān)督機(jī)制，并利用其產(chǎn)生的積極效應(yīng)在南海共同開(kāi)發(fā)中掌握主動(dòng)權(quán)。總結(jié)和反思現(xiàn)有的共同開(kāi)發(fā)監(jiān)督機(jī)制，并對(duì)其進(jìn)行改善和創(chuàng)新，對(duì)于中國(guó)保障能源開(kāi)發(fā)成果、發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)、維護(hù)海洋權(quán)益極為必要。

一、現(xiàn)有海上共同開(kāi)發(fā)監(jiān)督機(jī)制的主要類型及其缺陷

目前有關(guān)監(jiān)督機(jī)制的實(shí)踐可被總結(jié)為以下三種類型：

(一)國(guó)家雙向監(jiān)督型

國(guó)家雙向監(jiān)督型指共同開(kāi)發(fā)雙方當(dāng)事國(guó)不設(shè)立聯(lián)合機(jī)構(gòu)，僅各自指派監(jiān)督人員，監(jiān)督己方及對(duì)方的共同開(kāi)發(fā)活動(dòng)。這一類型在實(shí)踐中為數(shù)不多。

英國(guó)和挪威于1976年簽署的《大不列顛及北愛(ài)爾蘭聯(lián)合王國(guó)政府與挪威王國(guó)政府關(guān)于開(kāi)發(fā)費(fèi)里格氣田并向聯(lián)合王國(guó)輸送天然氣的協(xié)定》(United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland and Norway Agreement Relating to the Exploitation of the Frigg Field Reservoir and the Transmission of Gas Therefrom to the United Kingdom)第十八條規(guī)定：英國(guó)和挪威應(yīng)各指定人員擔(dān)任監(jiān)督員，協(xié)助其本國(guó)政府使關(guān)于管道的正常建筑和安全運(yùn)作的標(biāo)準(zhǔn)得到遵守。英國(guó)和挪威應(yīng)采取可行的步驟保證另一政府指定的監(jiān)督員得以進(jìn)入英國(guó)或挪威管道。[4](P176)第八條規(guī)定：每一政府應(yīng)使這些監(jiān)督員及另一政府的監(jiān)督員有權(quán)進(jìn)入各項(xiàng)設(shè)備、接近各種裝置，并向這些監(jiān)督員提供影響到另一政府在費(fèi)里格氣田的利益的一切有關(guān)信息。每一政府的監(jiān)督員應(yīng)與另一政府的監(jiān)督員合作、協(xié)商，以便使適用于每一項(xiàng)設(shè)備的安全和建筑標(biāo)準(zhǔn)得到遵守。[4](P171)2010年《俄羅斯聯(lián)邦與挪威王國(guó)關(guān)于在巴倫支海和在北冰洋的海域劃界與合作條約》(Treaty between the Kingdom of Norway and the Russian Federation concerning Maritime Delimitation and Cooperation in the Barents Sea and the Arctic Ocean)*Annex II to the Treaty between the Kingdom of Norway and the Russian Federation concerning Maritime Delimitation and Cooperation in the Barents Sea and the Arctic Ocean, Transboundary Hydrocarbon Deposits, Article 1(11): The obligation of each Party to ensure inspection of hydrocarbon installations located on its continental shelf and hydrocarbon activities carried out thereon in relation to the exploitation of a transboundary deposit, the obligation of each Party to ensure inspectors of the other Party access on request to such installations, and to relevant metering systems on the continental shelf or in the territory of either Party.也有類似的規(guī)定，俄國(guó)和挪威采用聯(lián)合經(jīng)營(yíng)的模式，保留了國(guó)家包括監(jiān)管權(quán)在內(nèi)的進(jìn)行宏觀管理的權(quán)利。[5]美國(guó)和墨西哥共同開(kāi)發(fā)案也是如此，將監(jiān)督權(quán)賦予給共同開(kāi)發(fā)當(dāng)事國(guó)。[6]國(guó)家雙向監(jiān)督型保障了當(dāng)事國(guó)平等享有監(jiān)督權(quán)，但在實(shí)踐中也存在弊端。

其一.監(jiān)督權(quán)的重疊，雖平等地分配了監(jiān)督權(quán)，但由于各國(guó)石油開(kāi)發(fā)實(shí)踐的標(biāo)準(zhǔn)和習(xí)慣存在差異，在統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)或行為準(zhǔn)則缺失的情況下，監(jiān)督權(quán)的執(zhí)行難免演變?yōu)殡p方分歧和矛盾的聚集點(diǎn)。

其二，協(xié)定對(duì)監(jiān)督的權(quán)限、監(jiān)督權(quán)的救濟(jì)及行使的程序等并沒(méi)有進(jìn)一步明確。例如監(jiān)督權(quán)的權(quán)力范圍，根據(jù)協(xié)定的上述規(guī)定，僅從字面意思理解，似乎只要與管道建設(shè)和安全相關(guān)的問(wèn)題，英國(guó)和挪威監(jiān)督員均享有監(jiān)督權(quán)。但一方的監(jiān)督員要對(duì)對(duì)方行使監(jiān)督權(quán)，是否需要履行必要的通知義務(wù)，一方監(jiān)督員在被對(duì)方拒絕或阻攔而不能進(jìn)入對(duì)方管道行使監(jiān)督權(quán)時(shí)如何救濟(jì)，監(jiān)督員因行使監(jiān)督權(quán)而造成損害的是否應(yīng)承擔(dān)賠償責(zé)任等問(wèn)題，都沒(méi)有在協(xié)定中體現(xiàn)出來(lái)。因此，雖然本協(xié)定涉及了監(jiān)督問(wèn)題，但僅靠這兩條是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。

其三，多頭監(jiān)管實(shí)際等于沒(méi)有監(jiān)管。監(jiān)督權(quán)的有效實(shí)施，并不在于賦予多少主體監(jiān)督權(quán)，而在于監(jiān)督權(quán)的分配是否公平合理、程序設(shè)計(jì)是否完備。此類監(jiān)督模式雖能保證雙方均享有監(jiān)督權(quán)，但監(jiān)督權(quán)的重復(fù)行使卻可能降低共同開(kāi)發(fā)活動(dòng)的效率，延緩開(kāi)發(fā)進(jìn)程。此外，若因雙方都對(duì)同一事項(xiàng)行使監(jiān)督權(quán)而得出的結(jié)論不統(tǒng)一，如何調(diào)和也是個(gè)棘手的問(wèn)題。

(二)國(guó)有公司監(jiān)督型

國(guó)有公司監(jiān)督型指監(jiān)督權(quán)由承擔(dān)共同開(kāi)發(fā)活動(dòng)的國(guó)有石油公司享有，雙方當(dāng)事國(guó)不從國(guó)家或政府層面進(jìn)行干預(yù)。這一類型更為少見(jiàn)，以馬來(lái)西亞-越南共同開(kāi)發(fā)案為代表。

馬來(lái)西亞與越南于1992年6月簽訂了《馬來(lái)西亞與越南社會(huì)主義共和國(guó)關(guān)于兩國(guó)大陸架劃定區(qū)域內(nèi)石油勘探和開(kāi)采活動(dòng)的諒解備忘錄》(1992 Memorandum of Understanding between Malaysia and the Socialist Republic of Vietnam for the Exploration and Exploitation of Petroleum in A Defined Area of the Continental Shelf Involving the Two Countries)(以下簡(jiǎn)稱1992年《諒解備忘錄》)，兩國(guó)政府為保障商業(yè)公司的開(kāi)采權(quán)、促進(jìn)商業(yè)公司靈活經(jīng)營(yíng)，[7]一致同意由代表馬來(lái)西亞的Petronas公司和代表越南的Petro Vietnam公司進(jìn)行石油勘探和開(kāi)采活動(dòng)，并由兩公司簽訂商業(yè)協(xié)議來(lái)管理石油勘探和開(kāi)采活動(dòng)。Petronas和Petro Vietnam于1993年達(dá)成上述協(xié)議，約定由馬來(lái)西亞的Petronas公司負(fù)責(zé)開(kāi)發(fā)區(qū)的日常管理和監(jiān)督工作。由于馬來(lái)西亞-越南共同開(kāi)發(fā)區(qū)面積很小，兩國(guó)政府認(rèn)為沒(méi)有必要設(shè)立專門(mén)的聯(lián)合機(jī)構(gòu)，因而將相關(guān)權(quán)力賦予給國(guó)有石油公司。Petronas和Petro Vietnam雖然根據(jù)1992年《諒解備忘錄》的要求達(dá)成了協(xié)定來(lái)管理勘探和開(kāi)發(fā)活動(dòng)，由Petronas公司負(fù)責(zé)開(kāi)發(fā)區(qū)的日常管理和監(jiān)督工作，但因協(xié)議的內(nèi)容尚未公開(kāi)，具體條款的設(shè)計(jì)和運(yùn)作不得而知。

此種類型的監(jiān)督模式政府干預(yù)程度低，商業(yè)色彩濃厚，運(yùn)行效率高，但石油公司同時(shí)是監(jiān)督者和被監(jiān)督者，約束不足，易滋生營(yíng)私舞弊行為。[8]

(三)聯(lián)合機(jī)構(gòu)監(jiān)督型

聯(lián)合機(jī)構(gòu)監(jiān)督型指共同開(kāi)發(fā)當(dāng)事國(guó)約定建立一個(gè)聯(lián)合機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)共同開(kāi)發(fā)活動(dòng)的管理和運(yùn)作，享有監(jiān)督權(quán)能。這一類型占共同開(kāi)發(fā)監(jiān)督機(jī)制的絕大多數(shù)。日本-韓國(guó)共同開(kāi)發(fā)案、科威特-沙特阿拉伯共同開(kāi)發(fā)案、泰國(guó)-馬來(lái)西亞共同開(kāi)發(fā)案、蘇丹-沙特阿拉伯共同開(kāi)發(fā)案、塞內(nèi)加爾-幾內(nèi)亞比紹共同開(kāi)發(fā)案、尼日利亞-圣多美普林西比共同開(kāi)發(fā)案等都是典型代表。也有個(gè)別共同開(kāi)發(fā)案，如東帝汶-澳大利亞共同開(kāi)發(fā)案，同時(shí)賦予當(dāng)事國(guó)和聯(lián)合機(jī)構(gòu)監(jiān)督權(quán)。*The Timor Sea Treaty between the Government of East Timor and he Government of Australia, Article 6(c)i: The Joint Commission shall establish policies and regulations relating to petroleum activities in the JPDA and shall oversee the work of the Designated Authority. Article 18(a): For the purpose of this treaty, Australia and East Timor shall have the right to carry out surveillance activities in the JPDA. (b): Australia and East Timor shall co-operate on and co-ordinate any surveillance activities carried out in accordance with paragraph (a). (c): Australia and East Timor shall exchange information derived from any surveillance activities carried out in accordance with paragraph (a).聯(lián)合機(jī)構(gòu)監(jiān)督型主要有以下特點(diǎn):

其一，有關(guān)監(jiān)督權(quán)的原則性規(guī)定較多。日本和韓國(guó)于1974年簽訂的《關(guān)于共同開(kāi)發(fā)鄰接兩國(guó)的大陸架南部的協(xié)定》(Agreement between Japan and the Republic of Korea Concerning Joint Development of the Southern Part of the Continental Shelf Adjacent to the Two Countries)第二十四條規(guī)定，雙方應(yīng)建立并維持日本-大韓民國(guó)聯(lián)合委員會(huì)，并作為對(duì)執(zhí)行本協(xié)定有關(guān)事項(xiàng)進(jìn)行協(xié)商的機(jī)構(gòu)。第二十五條規(guī)定，委員會(huì)應(yīng)當(dāng)履行以下職責(zé)：(d)監(jiān)管經(jīng)營(yíng)人的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，以及共同開(kāi)發(fā)區(qū)內(nèi)自然資源勘探和開(kāi)發(fā)設(shè)施和其他設(shè)備的作業(yè)情況。[9](P58)除此之外并無(wú)其它任何有關(guān)監(jiān)督權(quán)的規(guī)定。塞舌爾-毛里求斯于2012年簽訂的《塞舌爾共和國(guó)政府與毛里求斯共和國(guó)政府關(guān)于共同管理馬斯克林高原地區(qū)大陸架的條約》(Treaty Concerning the Joint Management of the Continental Shelf in the Mascarene Plateau Region)也僅有原則性規(guī)定，第四條(c)i規(guī)定，聯(lián)合委員會(huì)應(yīng)為共同管理區(qū)內(nèi)的石油與其他自然資源活動(dòng)制定政策法規(guī)并監(jiān)督指定當(dāng)局的工作。(d)iii規(guī)定，指定當(dāng)局應(yīng)對(duì)聯(lián)合委員會(huì)負(fù)責(zé)，并執(zhí)行共同管理區(qū)的日常監(jiān)督與管理工作。[9](P654)

其二，監(jiān)督權(quán)的設(shè)計(jì)不成體系。泰國(guó)和馬來(lái)西亞于1979年簽訂的《建立聯(lián)合管理署的諒解備忘錄》(Memorandum of Understanding between Malaysia and the Kingdom of Thailand on the Establishment of the Joint Authority for the Exploitation of the Resources of the Sea Bed in a Defined Area of the Continental Shelf of the Two Countries in the Gulf of Thailand)第三條規(guī)定，建立馬泰聯(lián)合管理署，代表雙方行使所有權(quán)力。按一般理解，此條規(guī)定的“所有權(quán)力”理應(yīng)包括監(jiān)督權(quán)。在其后的幾個(gè)與共同開(kāi)發(fā)有關(guān)的文本如《鉆探條例》和《石油條例》中，也有與監(jiān)督管理有關(guān)的規(guī)定且存在重疊。這種類似“總-分”式的監(jiān)督模式其實(shí)是值得推廣的，但由于當(dāng)前的實(shí)踐更多地側(cè)重“總”的一般規(guī)定，沒(méi)有細(xì)致周密地設(shè)計(jì)“分”的這一部分，使各單獨(dú)的法案中有關(guān)監(jiān)督權(quán)的規(guī)定零散、雜亂，不成體系。

其三，監(jiān)督權(quán)的構(gòu)建仍停留在表面。以塞內(nèi)加爾-幾內(nèi)亞比紹共同開(kāi)發(fā)案為例，兩國(guó)建立合作管理機(jī)構(gòu)來(lái)承擔(dān)與共同開(kāi)發(fā)活動(dòng)相關(guān)的權(quán)利義務(wù)。*Agreement on Management and Cooperation between the Republic of Guinea-Bissau and the Republic of Senegal, signed on October 14, 1993. Article 4: The two parties agree to establish an international agency to exploit the Area.合作管理機(jī)構(gòu)由高級(jí)委員會(huì)和秘書(shū)處組成，并通過(guò)企業(yè)直接運(yùn)作。合作管理機(jī)構(gòu)只在宏觀上對(duì)共同開(kāi)發(fā)活動(dòng)進(jìn)行管控和監(jiān)督，具體監(jiān)督權(quán)能則由高級(jí)委員會(huì)行使。《幾內(nèi)亞比紹共和國(guó)與塞內(nèi)加爾共和國(guó)關(guān)于通過(guò)1993年10月14日協(xié)定設(shè)立的管理和合作局的組織和運(yùn)作的協(xié)定的議定書(shū)》第九條規(guī)定，高級(jí)委員會(huì)主席兼任企業(yè)董事會(huì)的主席。與之相矛盾的是，高級(jí)委員會(huì)有責(zé)任監(jiān)督企業(yè)的活動(dòng)。*Protocol to the Agreement between the Republic of Guinea-Bissau and the Republic of Senegal Concerning the Organization and Operation of the Management and Cooperation Agency Established by the Agreement of 14 October 1993, signed on June 12, 1995. Article 9 and Article 10 are about the High Authority.這些規(guī)定讓人感覺(jué)合作機(jī)構(gòu)、高級(jí)委員會(huì)、秘書(shū)處、企業(yè)之間的關(guān)系復(fù)雜、層級(jí)不明，而且第九條的規(guī)定使監(jiān)督權(quán)成了擺設(shè)，不免有“監(jiān)守自盜”之嫌。

二、完善海上共同開(kāi)發(fā)監(jiān)督機(jī)制的必要性

共同開(kāi)發(fā)是一項(xiàng)國(guó)際性活動(dòng)，必須有良好的秩序做保障，而良好的秩序需要一系列行之有效的制度為根本要素，其中監(jiān)督機(jī)制更是不可或缺。但是經(jīng)過(guò)反思和總結(jié)現(xiàn)有的監(jiān)督機(jī)制的實(shí)踐，不難發(fā)現(xiàn)，監(jiān)督機(jī)制存在諸多弊端，嚴(yán)重影響了共同開(kāi)發(fā)秩序的建立和共同開(kāi)發(fā)協(xié)定的履行，因而有必要對(duì)其進(jìn)行完善。

(一)共同開(kāi)發(fā)協(xié)定的履行需要構(gòu)建良好的共同開(kāi)發(fā)秩序

監(jiān)督是法治的重要內(nèi)容，也能保障法治的實(shí)現(xiàn)。因此，監(jiān)督機(jī)制是實(shí)現(xiàn)共同開(kāi)發(fā)法治化的必要保障。共同開(kāi)發(fā)法治化，即一切共同開(kāi)發(fā)活動(dòng)都必須限制在共同開(kāi)發(fā)法律文本的框架內(nèi)，其中共同開(kāi)發(fā)協(xié)定是最根本的法律依據(jù)。但共同開(kāi)發(fā)當(dāng)事國(guó)基于本能的逐利性，都希望能在共同開(kāi)發(fā)中實(shí)現(xiàn)利益最大化，難免為此而違反共同開(kāi)發(fā)協(xié)定，這就需要監(jiān)督機(jī)制來(lái)督導(dǎo)、矯正和鞭策其履行協(xié)定義務(wù)。只有共同開(kāi)發(fā)協(xié)定被遵守，才能構(gòu)建良好的共同開(kāi)發(fā)秩序，而良好的共同開(kāi)發(fā)秩序自然也能為履行共同開(kāi)發(fā)協(xié)定添加助力。

(二)良好的開(kāi)發(fā)秩序需要良好的制度做保障

制度主義者認(rèn)為，制度存在是為了促進(jìn)國(guó)家間制定互利的協(xié)定且協(xié)定被予以遵守，調(diào)和國(guó)家間的利益期待。[10]國(guó)家為了追求自我利益而需要進(jìn)行理性的效益最大化活動(dòng)。[11]基于這個(gè)理論，共同開(kāi)發(fā)當(dāng)事國(guó)為了追求經(jīng)濟(jì)利益而達(dá)成共同開(kāi)發(fā)協(xié)定，并為了調(diào)和雙方之間的矛盾和分歧，而設(shè)計(jì)多種不同的制度來(lái)保障共同開(kāi)發(fā)協(xié)定的履行。監(jiān)督機(jī)制是其中之一，其首要目的是敦促共同開(kāi)發(fā)當(dāng)事國(guó)積極履行共同開(kāi)發(fā)協(xié)定，預(yù)防和避免違法行為發(fā)生。監(jiān)督機(jī)制被規(guī)定在共同開(kāi)發(fā)協(xié)定中，又獨(dú)立于其它條款，與其它機(jī)制一起監(jiān)督和保障各項(xiàng)開(kāi)發(fā)活動(dòng)。從橫向上看，監(jiān)督機(jī)制與其它機(jī)制并行不悖，相互促進(jìn)與協(xié)調(diào)，是共同開(kāi)發(fā)協(xié)定的血與肉；從縱向上看，監(jiān)督機(jī)制監(jiān)管各項(xiàng)開(kāi)發(fā)活動(dòng)，糾正和處罰違反共同開(kāi)發(fā)協(xié)定的行為，使各個(gè)環(huán)節(jié)運(yùn)轉(zhuǎn)合法有序。

(三)現(xiàn)有的制度存在諸多弊端

除了極少部分共同開(kāi)發(fā)案例，如法國(guó)和西班牙共同開(kāi)發(fā)案，沒(méi)有涉及監(jiān)督機(jī)制外，絕大多數(shù)共同開(kāi)發(fā)協(xié)定都具備監(jiān)督條款。但共同開(kāi)發(fā)協(xié)定的實(shí)施效果卻不盡人意，甚至還出現(xiàn)了腐敗現(xiàn)象。例如尼日利亞-圣多美普林西比共同開(kāi)發(fā)案。

相較而言，該案的監(jiān)督機(jī)制較為完善。《尼日利亞聯(lián)邦共和國(guó)與圣多美普林西比民主共和國(guó)共同開(kāi)發(fā)兩國(guó)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的石油及其他資源的條約》(Treaty between the Federal Republic of Nigeria and the Democratic Republic of Sao Tome and Principe on the Joint Development of Petroleum and other Resources, in respect of Areas of the Exclusive Economic Zone of the Two States)第三十條不僅規(guī)定了聯(lián)合機(jī)構(gòu)享有監(jiān)督權(quán)、聯(lián)合機(jī)構(gòu)的職責(zé)等基本內(nèi)容，還設(shè)定了當(dāng)事國(guó)可向聯(lián)合機(jī)構(gòu)尋求救濟(jì)的權(quán)力、當(dāng)事國(guó)向聯(lián)合部長(zhǎng)理事會(huì)上訴的權(quán)力、聯(lián)合機(jī)構(gòu)行使停止權(quán)的情形、聯(lián)合機(jī)構(gòu)有向董事會(huì)報(bào)告的義務(wù)等內(nèi)容。但即便如此，其實(shí)施效果仍不甚理想。協(xié)定第六條規(guī)定，聯(lián)合部長(zhǎng)理事會(huì)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和指揮共同開(kāi)發(fā)活動(dòng)。聯(lián)合部長(zhǎng)理事會(huì)必須有兩到四名由各國(guó)總統(tǒng)指定的具有相同級(jí)別的成員。協(xié)議第十五條還規(guī)定，沒(méi)有聯(lián)合部長(zhǎng)理事會(huì)的特別同意，任何行政官員或相關(guān)工作人員都不得在開(kāi)發(fā)活動(dòng)中獲取經(jīng)濟(jì)利益?？梢?jiàn)，監(jiān)督權(quán)由聯(lián)合機(jī)構(gòu)享有，但總統(tǒng)及聯(lián)合部長(zhǎng)理事會(huì)脫離了監(jiān)管，導(dǎo)致腐敗現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮，權(quán)力淪為謀取私利的工具。

2004年圣多美普林西比總統(tǒng)Fadriquede Menezes的有關(guān)言論足可證明這一點(diǎn)。他宣稱，與尼日利亞總統(tǒng)奧巴桑喬有密切關(guān)系的尼日利亞本國(guó)石油公司ERHC在區(qū)塊四中享有60%的份額，尼日利亞前政要所屬的Filtim Huzod公司也在區(qū)塊六中享有85%的份額，而這兩公司在此之前都沒(méi)有任何深海石油勘探經(jīng)驗(yàn)。[12]這種安排實(shí)在出人意料，也備受國(guó)際社會(huì)詬病。尼日利亞國(guó)內(nèi)原本就腐敗橫行，如果不進(jìn)一步加以規(guī)制和監(jiān)督，可能會(huì)對(duì)圣多美普林西比的權(quán)益造成侵害。因此，要促進(jìn)和維護(hù)石油公司間的公平競(jìng)爭(zhēng)，真正發(fā)揮共同開(kāi)發(fā)協(xié)定的功用，就必須“把權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子里”。

三、以國(guó)際組織為視角完善海上共同開(kāi)發(fā)監(jiān)督機(jī)制

國(guó)際組織是除主權(quán)國(guó)家外的最重要的國(guó)際法主體，它在諸多國(guó)際性事務(wù)中履行監(jiān)督職能并成效顯著，因而可在總結(jié)和參考現(xiàn)有國(guó)際組織參與國(guó)際監(jiān)督實(shí)踐的基礎(chǔ)上，嘗試和探索以國(guó)際組織為視角，完善共同開(kāi)發(fā)監(jiān)督機(jī)制，形成新型監(jiān)督機(jī)制。

(一)以國(guó)際組織為視角構(gòu)建新型監(jiān)督機(jī)制

以國(guó)際組織為視角構(gòu)建新型監(jiān)督機(jī)制，具體可從如下幾個(gè)方面展開(kāi)：

1、國(guó)際組織的引入。國(guó)際組織的引入需共同開(kāi)發(fā)雙方當(dāng)事國(guó)一致同意。因?yàn)楣餐_(kāi)發(fā)屬于兩國(guó)主權(quán)范圍內(nèi)的事項(xiàng)，第三方的介入必須征得雙方同意，否則有悖于共同開(kāi)發(fā)的自主性與自愿性。

雙方當(dāng)事國(guó)在選擇國(guó)際組織時(shí)應(yīng)與該國(guó)際組織自身的目標(biāo)與功能相一致，最大程度地有利于開(kāi)發(fā)活動(dòng)的進(jìn)行。例如，尼日利亞-圣多美普林西比共同開(kāi)發(fā)案中，可供兩國(guó)選擇的組織很多，如非洲統(tǒng)一組織、非洲國(guó)家聯(lián)盟、西非經(jīng)濟(jì)共同體、西非國(guó)家經(jīng)濟(jì)共同體等，但是綜合考慮尼日利亞和圣多美普林西比的相關(guān)情況，幾內(nèi)亞灣委員會(huì)最為合適。因?yàn)閹變?nèi)亞灣委員會(huì)的宗旨便是，要加強(qiáng)多方合作、增進(jìn)互信、鞏固睦鄰友好關(guān)系，充分利用可以獲取的資源促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民生活水平的提高，[13]與共同開(kāi)發(fā)的目的與原則不謀而合。

國(guó)際組織具體人員的選派可采取兩種方式：其一，由雙方當(dāng)事國(guó)向選定的國(guó)際組織提出意向人選，國(guó)際組織據(jù)此決定選派人員；其二，由國(guó)際組織依據(jù)各共同開(kāi)發(fā)案的具體情況先行擬定，經(jīng)雙方當(dāng)事國(guó)一致同意后選派。

2、監(jiān)督模式的選定。經(jīng)雙方當(dāng)事國(guó)協(xié)商一致，在聯(lián)合機(jī)構(gòu)內(nèi)部單獨(dú)成立監(jiān)督委員會(huì)，將聯(lián)合機(jī)構(gòu)的監(jiān)督權(quán)收歸監(jiān)督委員會(huì)，由監(jiān)督委員會(huì)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。監(jiān)督委員會(huì)下設(shè)若干執(zhí)行小組，具體執(zhí)行監(jiān)督事務(wù)。

(1)監(jiān)督委員會(huì)。監(jiān)督委員會(huì)的目標(biāo)是，秉持公允的立場(chǎng)，均等分配監(jiān)督權(quán)，預(yù)防潛在違反共同開(kāi)發(fā)協(xié)定義務(wù)的行為，維護(hù)共同開(kāi)發(fā)活動(dòng)的透明與高效。監(jiān)督委員會(huì)由雙方監(jiān)督代表和國(guó)際組織代表組成。監(jiān)督委員會(huì)的職能主要有：督促雙方當(dāng)事國(guó)遵守共同開(kāi)發(fā)協(xié)定；進(jìn)行不定期巡查；向聯(lián)合機(jī)構(gòu)提交年度工作報(bào)告；審議執(zhí)行小組提交的報(bào)告并表決，表決通過(guò)的報(bào)告才能被監(jiān)督委員會(huì)采納；根據(jù)實(shí)際需要，邀請(qǐng)有關(guān)機(jī)構(gòu)輔助解決技術(shù)性或?qū)I(yè)性問(wèn)題；[14]經(jīng)一方當(dāng)事國(guó)請(qǐng)求對(duì)相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行調(diào)查并提出建議案；解決監(jiān)督人員之間的分歧或爭(zhēng)議；*此項(xiàng)職能借鑒了2012年墨西哥和美國(guó)共同開(kāi)發(fā)協(xié)定中對(duì)監(jiān)督機(jī)制的相關(guān)規(guī)定。Agreement between the United States of America and the United Mexican States Concerning Transboundary Hydrocarbon Reservoirs in the Gulf of Mexico, Article 18 (4): In the event of any disagreement between the Inspectors of the Parties, or the refusal of the Inspector of one Party to take action at the request of the Inspector of the other Party, the matter shall be referred to the Executive Agencies.調(diào)解當(dāng)事國(guó)之間因監(jiān)督事項(xiàng)產(chǎn)生的爭(zhēng)端，調(diào)解不成的適用爭(zhēng)端解決條款；其它與監(jiān)督有關(guān)的事項(xiàng)。

(2)執(zhí)行小組。執(zhí)行小組具體履行監(jiān)督職責(zé)。執(zhí)行小組由雙方監(jiān)督代表和國(guó)際組織代表組成，一方的監(jiān)督人員可針對(duì)對(duì)方的共同開(kāi)發(fā)活動(dòng)提出意見(jiàn)和疑問(wèn)，對(duì)方監(jiān)督代表應(yīng)及時(shí)回應(yīng)。若一方監(jiān)督人員發(fā)現(xiàn)對(duì)方當(dāng)事國(guó)有違反共同開(kāi)發(fā)協(xié)定的行為，應(yīng)形成報(bào)告并提交監(jiān)督委員會(huì)。執(zhí)行小組的職能主要有：進(jìn)行日常巡查并記錄；在不侵害雙方知識(shí)產(chǎn)權(quán)的前提下，公布與共同開(kāi)發(fā)活動(dòng)有關(guān)的且必要的技術(shù)資料；對(duì)違反共同開(kāi)發(fā)協(xié)定的行為做出警告和糾正；責(zé)令中止一切會(huì)造成重大損害的作業(yè)行為；[15](P148)定期向監(jiān)督委員會(huì)報(bào)告。

此種模式具有如下特點(diǎn)：

(1)吸收了國(guó)家雙向監(jiān)督型的優(yōu)點(diǎn)，保證了當(dāng)事國(guó)雙方平等地享有監(jiān)督權(quán)。不同的是，一方可向?qū)Ψ教岢鲆庖?jiàn)和疑問(wèn)，擴(kuò)大了監(jiān)督權(quán)的范圍。

(2)吸收了聯(lián)合機(jī)構(gòu)監(jiān)督型的優(yōu)點(diǎn)，使監(jiān)督權(quán)形成總-分體系，監(jiān)督委員會(huì)為“總”，把握全局；執(zhí)行小組為“分”，實(shí)際履責(zé)。此模式層次分明，更能保證監(jiān)督權(quán)的實(shí)際執(zhí)行，清晰地反應(yīng)開(kāi)發(fā)活動(dòng)中存在的問(wèn)題。

3、監(jiān)督委員會(huì)的決策方式。監(jiān)督委員會(huì)由共同開(kāi)發(fā)當(dāng)事國(guó)各自的代表和國(guó)際組織代表三方組成，確保當(dāng)事國(guó)的權(quán)益不被忽視。[16]有以下兩種方案。

方案一：共同開(kāi)發(fā)當(dāng)事國(guó)各派一名代表，國(guó)際組織派兩名代表，組成“1+1+2”的四人監(jiān)督委員會(huì)。代表們享有平等表決權(quán)，所做決議必須經(jīng)四分之三多數(shù)表決才能通過(guò)。這樣設(shè)計(jì)主要基于以下考慮：

(1)人數(shù)方面：為了充分發(fā)揮國(guó)際組織的作用，讓國(guó)際組織代表在決策時(shí)有商議的過(guò)程，國(guó)際組織代表至少應(yīng)為兩名。在此前提下確定共同開(kāi)發(fā)當(dāng)事國(guó)派遣代表的人數(shù)。若雙方各派一名代表組成四人監(jiān)督委員會(huì)，四分之三多數(shù)表決即三票就能形成有效決議。而三票的有效表決有兩種情況：

一方當(dāng)事國(guó)一票+國(guó)際組織兩票。在這種情形下，國(guó)際組織與一方當(dāng)事國(guó)持一致意見(jiàn)，說(shuō)明該方當(dāng)事國(guó)的報(bào)告對(duì)推動(dòng)共同開(kāi)發(fā)是有利的，則對(duì)方當(dāng)事國(guó)必須接愛(ài)。

一方當(dāng)事國(guó)一票+對(duì)方當(dāng)事國(guó)一票+國(guó)際組織一票。在這種情形下，三方立場(chǎng)保持一致，特別是共同開(kāi)發(fā)當(dāng)事國(guó)立場(chǎng)一致，說(shuō)明當(dāng)事國(guó)間不存在矛盾和沖突，此時(shí)國(guó)際組織只需一票即可形成有效表決。

(2)表決權(quán)方面：四分之三多數(shù)表決機(jī)制，能夠?qū)崿F(xiàn)監(jiān)督委員會(huì)的有效運(yùn)作。此外，四分之三多數(shù)表決機(jī)制能使監(jiān)督委員會(huì)形成更多有效的決議，推動(dòng)共同開(kāi)發(fā)進(jìn)程。因?yàn)椋?/p>

全體一致同意的表決會(huì)使監(jiān)督委員會(huì)難以達(dá)成有效決議，使共同開(kāi)發(fā)活動(dòng)停滯不前，甚至出現(xiàn)僵化的局面，因而不宜選擇；過(guò)半數(shù)的表決會(huì)出現(xiàn)“只需共同開(kāi)發(fā)當(dāng)事方兩票就通過(guò)”的情形，使國(guó)際組織形同虛設(shè)，無(wú)法發(fā)揮其作用，因而亦不宜選擇。

方案二：共同開(kāi)發(fā)當(dāng)事國(guó)各派一名代表，國(guó)際組織派一名代表，組成“1+1+1”的三人監(jiān)督委員會(huì)。代表們享有平等表決權(quán)，所做決議必須經(jīng)三分之二多數(shù)表決才能通過(guò)。這樣設(shè)計(jì)主要基于以下考慮：

(1)人數(shù)方面：國(guó)際組織在共同開(kāi)發(fā)中起次要作用，沒(méi)有必要增加國(guó)際組織代表人數(shù)，一人足可發(fā)揮國(guó)際組織作用。在此前提下確定共同開(kāi)發(fā)當(dāng)事國(guó)派遣代表的人數(shù)。若雙方各派一名代表組成三人監(jiān)督委員會(huì)，三分之二多數(shù)表決即要達(dá)到兩票，就能形成有效決議。而兩票的有效表決有兩種情況：

一方當(dāng)事國(guó)一票+國(guó)際組織一票。在這種情況下，國(guó)際組織與一方當(dāng)事國(guó)持一致意見(jiàn)，說(shuō)明該方當(dāng)事國(guó)的報(bào)告對(duì)推動(dòng)共同開(kāi)發(fā)是有利的，則對(duì)方當(dāng)事國(guó)必須接受。

一方當(dāng)事國(guó)一票+對(duì)方當(dāng)事國(guó)一票。在這種情況下，雙方當(dāng)事國(guó)立場(chǎng)保持一致，說(shuō)明當(dāng)事國(guó)間不存在矛盾和沖突，國(guó)際組織的表決不起實(shí)質(zhì)作用。因?yàn)楣餐_(kāi)發(fā)從根本上屬于雙方當(dāng)事國(guó)主權(quán)范圍內(nèi)的事項(xiàng)，國(guó)際組織僅需要在當(dāng)事國(guó)存在分歧的情況下發(fā)揮作用，而方案一中在雙方當(dāng)事國(guó)立場(chǎng)一致的情況下仍需國(guó)際組織表決才能形成意見(jiàn)，過(guò)度強(qiáng)化了國(guó)際組織的作用，降低和弱化了雙方當(dāng)事國(guó)的意志。

(2)表決權(quán)方面：三分之二多數(shù)表決機(jī)制，同樣能夠?qū)崿F(xiàn)監(jiān)督委員會(huì)的有效運(yùn)作。此外，三分之二多數(shù)表決機(jī)制也能使監(jiān)督委員會(huì)形成更多有效的決議，推動(dòng)共同開(kāi)發(fā)進(jìn)程。因?yàn)椋?/p>

全體一致同意的表決會(huì)使監(jiān)督委員會(huì)難以達(dá)成有效決議，使共同開(kāi)發(fā)活動(dòng)停滯不前，甚至出現(xiàn)僵化的局面，亦不宜選擇；過(guò)半數(shù)的表決會(huì)出現(xiàn)一點(diǎn)五的情形，不如三分之二在計(jì)算上方便，因而選擇三分之二多數(shù)表決機(jī)制更為合理。

上述兩種方案均能實(shí)現(xiàn)監(jiān)督委員會(huì)的職能，勿需再添加人員以擴(kuò)大委員會(huì)的規(guī)模，以免人員冗雜，降低委員會(huì)的效率。但具體選擇何種方案，則由共同開(kāi)發(fā)當(dāng)事國(guó)根據(jù)個(gè)案的具體情況協(xié)商決定。

4、監(jiān)督權(quán)限。監(jiān)督權(quán)的行使應(yīng)覆蓋共同開(kāi)發(fā)活動(dòng)的各個(gè)環(huán)節(jié)，囊括共同開(kāi)發(fā)活動(dòng)的各個(gè)方面。具體的監(jiān)督權(quán)限需要雙方當(dāng)事國(guó)在共同開(kāi)發(fā)協(xié)定中做出安排。當(dāng)事國(guó)應(yīng)本著平等交流與互利合作的精神展開(kāi)談判。

5、行使監(jiān)督權(quán)依據(jù)的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。共同開(kāi)發(fā)活動(dòng)應(yīng)達(dá)到何種標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)由雙方當(dāng)事國(guó)依據(jù)石油行業(yè)的一般實(shí)踐，在共同開(kāi)發(fā)協(xié)定中做出統(tǒng)一約定，為對(duì)方行使監(jiān)督權(quán)，進(jìn)而認(rèn)定被監(jiān)督方需要采取改進(jìn)措施提供參考和依據(jù)。

6、監(jiān)督權(quán)的保障。監(jiān)督委員會(huì)經(jīng)表決后采納執(zhí)行小組提交的報(bào)告，報(bào)告的內(nèi)容涉及被監(jiān)督的一方當(dāng)事國(guó)拒絕對(duì)共同開(kāi)發(fā)活動(dòng)做出改進(jìn)的，監(jiān)督委員會(huì)可依次采取以下措施：

(1)要求拒絕改進(jìn)的一方當(dāng)事國(guó)對(duì)拒絕的原因和理由做出說(shuō)明，以保證拒絕改進(jìn)一方當(dāng)事國(guó)辯駁的權(quán)利。若該說(shuō)明經(jīng)監(jiān)督委員會(huì)表決，認(rèn)定為不合理或沒(méi)有充分依據(jù)，監(jiān)督委員會(huì)有權(quán)駁回，并要求其在合理期限內(nèi)采取改進(jìn)措施。

(2)拒絕改進(jìn)一方當(dāng)事國(guó)若經(jīng)過(guò)合理期限仍未采取改進(jìn)措施，監(jiān)督委員會(huì)有權(quán)要求其賠償對(duì)方當(dāng)事國(guó)因此而造成的必要損失。損失包括的事項(xiàng)及計(jì)算方法由雙方在共同開(kāi)發(fā)協(xié)定中約定。

(3)若拒絕改進(jìn)一方當(dāng)事國(guó)仍不履行賠償責(zé)任，則對(duì)方當(dāng)事國(guó)可援引共同開(kāi)發(fā)協(xié)定中的“爭(zhēng)端解決條款”，維護(hù)己方合法權(quán)益。

7、對(duì)監(jiān)督員的救濟(jì)。一方的監(jiān)督人員在履行監(jiān)督職責(zé)過(guò)程中受到的損害，由過(guò)錯(cuò)方承擔(dān)賠償責(zé)任。過(guò)錯(cuò)方為對(duì)方當(dāng)事國(guó)的，雙方應(yīng)堅(jiān)持使監(jiān)督員權(quán)益最大化的原則，根據(jù)平等協(xié)商，就賠償?shù)氖马?xiàng)及數(shù)額所適用的法律做出選擇。確保監(jiān)督人員得到充分的救濟(jì)。

(二)新型監(jiān)督機(jī)制的可行性分析

新型監(jiān)督機(jī)制具備國(guó)際法理論基礎(chǔ)，同時(shí)也有相關(guān)的國(guó)際組織參與國(guó)際監(jiān)督的實(shí)踐作支撐。其可行性主要表現(xiàn)在理論與實(shí)踐兩個(gè)方面。

1、新型監(jiān)督機(jī)制構(gòu)建的理論基礎(chǔ)

其一，國(guó)際社會(huì)契約理論。國(guó)際社會(huì)契約這一概念可從行為方式和思想觀念兩個(gè)角度進(jìn)行解釋。作為一個(gè)行為方式，它是主權(quán)國(guó)家之間的一種明示或默示的同意，其內(nèi)容是將一定的主權(quán)權(quán)能委托給國(guó)際組織機(jī)構(gòu)或國(guó)際體制，由其指引和協(xié)調(diào)國(guó)家行為，以實(shí)現(xiàn)共同利益的制度實(shí)踐。作為一個(gè)思想觀念，它是指一種對(duì)于國(guó)家之間能夠通過(guò)契約轉(zhuǎn)讓權(quán)能進(jìn)行合作的開(kāi)放態(tài)度、國(guó)家之間以契約方式進(jìn)行合作解決共同面臨的問(wèn)題的一種認(rèn)同精神，即在前述實(shí)踐中所體現(xiàn)出的主權(quán)者承諾義務(wù)、讓渡權(quán)力的理念，是主權(quán)國(guó)家與其他國(guó)家交往合作、參與國(guó)際組織機(jī)構(gòu)的一種思想基礎(chǔ)。社會(huì)契約理論有助于打破主權(quán)的迷信與教條，促進(jìn)國(guó)家合作。[17]具體運(yùn)用到共同開(kāi)發(fā)上，當(dāng)事國(guó)通過(guò)協(xié)商，約定將部分監(jiān)督權(quán)讓渡或委托給特定的國(guó)際組織，以達(dá)到協(xié)調(diào)監(jiān)督行動(dòng)、促進(jìn)共同開(kāi)發(fā)活動(dòng)高效透明、優(yōu)化共同開(kāi)發(fā)協(xié)定實(shí)施效果、真正實(shí)現(xiàn)合作共贏等多重目的。

其二，國(guó)際組織法。國(guó)際組織法賦予了國(guó)際組織廣泛的功用與職能。以聯(lián)合國(guó)為代表的全球性國(guó)際組織，在維持國(guó)際和平與安全方面起了重要作用，還有眾多經(jīng)濟(jì)性組織在消除貧困、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面也是成效顯著。[18]更為重要的是，國(guó)際組織是國(guó)家利益延伸的平臺(tái)，能為主權(quán)國(guó)家提供多種形式的合作，以及在問(wèn)題出現(xiàn)時(shí)提供多渠道的交流。[19]國(guó)際組織所提供的制度框架，在保護(hù)弱小國(guó)家的同時(shí)，也約束了大國(guó)的霸權(quán)行徑，使國(guó)家能在程序正義的理想模式下合拍共舞。因而，國(guó)際組織參與區(qū)域性經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)活動(dòng)，是國(guó)際組織履行基本職能的體現(xiàn)，更能協(xié)調(diào)開(kāi)發(fā)當(dāng)事國(guó)利益，緩和矛盾，統(tǒng)一步伐，促進(jìn)共同開(kāi)發(fā)合作。

第三，國(guó)際條約監(jiān)督機(jī)制。國(guó)際條約監(jiān)督機(jī)制是指依據(jù)條約的規(guī)定所建立起來(lái)的對(duì)當(dāng)事國(guó)所承擔(dān)的國(guó)際義務(wù)加以監(jiān)視、檢查等外部措施，以鼓勵(lì)或監(jiān)督各當(dāng)事國(guó)履行其義務(wù)，從而保證有關(guān)條約得以實(shí)施的國(guó)際監(jiān)督制度。該機(jī)制對(duì)于保證條約的遵守和義務(wù)的履行，加強(qiáng)條約法律效力，維護(hù)國(guó)際法律秩序，促進(jìn)國(guó)際社會(huì)法治化具有積極意義。[20]盡管國(guó)際條約監(jiān)督機(jī)制實(shí)現(xiàn)的形式和內(nèi)容多樣，但它們具備如下共同的特征：其一，它們基本上是由多邊條約建立起來(lái)，并以常設(shè)機(jī)構(gòu)或例會(huì)的形式開(kāi)展的機(jī)構(gòu)性或連續(xù)性活動(dòng)；其二，監(jiān)督活動(dòng)的核心是監(jiān)督條約締約國(guó)遵守條約義務(wù)，為了實(shí)現(xiàn)這一目的，通常會(huì)采用如下程序：締約國(guó)的定期或不定期報(bào)告、締約國(guó)或個(gè)人的申訴、獨(dú)立機(jī)構(gòu)的監(jiān)督及對(duì)遵守條約義務(wù)的建議或指導(dǎo)；其三，此種監(jiān)督也是一種第三方介入，但又不同于國(guó)際仲裁或國(guó)際訴訟的傳統(tǒng)的第三方介入那般具有司法性質(zhì)；其四，國(guó)際監(jiān)督重在事前鼓勵(lì)和維持遵守條約的行為，而不像傳統(tǒng)模式那樣注重在違反條約的情形發(fā)生后對(duì)其進(jìn)行事后救濟(jì)；最后，除國(guó)家以外，個(gè)人及國(guó)際組織通常被允許參與到監(jiān)督活動(dòng)中。[21]由國(guó)際組織參與建立的共同開(kāi)發(fā)新型監(jiān)督機(jī)制，其核心目的是促進(jìn)共同開(kāi)發(fā)當(dāng)事國(guó)履行共同開(kāi)發(fā)協(xié)定，遵守共同開(kāi)發(fā)協(xié)定義務(wù)，與國(guó)際條約監(jiān)督機(jī)制的內(nèi)涵與特征高度一致，屬于國(guó)際條約監(jiān)督機(jī)制的一種具體類型。

2、新型監(jiān)督機(jī)制構(gòu)建的實(shí)踐基礎(chǔ)

國(guó)際社會(huì)有許多國(guó)際組織參與監(jiān)督活動(dòng)的實(shí)踐，主要體現(xiàn)在以下領(lǐng)域：

其一，國(guó)際人權(quán)條約監(jiān)督機(jī)制?！堵?lián)合國(guó)憲章》建立了一系列國(guó)際機(jī)構(gòu)和機(jī)制來(lái)促進(jìn)和監(jiān)督國(guó)際人權(quán)條約的實(shí)施。[22]國(guó)際人權(quán)條約監(jiān)督包含多種方式、機(jī)制和活動(dòng)。[23]一般將其分為政治監(jiān)督、司法監(jiān)督和法律監(jiān)督。政治監(jiān)督即以國(guó)際組織的憲章或基本文件為依據(jù)，通過(guò)國(guó)際組織最高權(quán)力機(jī)關(guān)及其附屬機(jī)構(gòu)的決議或決定，對(duì)其成員是否尊重國(guó)際人權(quán)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行審議或?qū)彶?；司法監(jiān)督，即國(guó)際司法機(jī)構(gòu)既可以發(fā)表咨詢意見(jiàn)，又可以根據(jù)國(guó)際人權(quán)條約的規(guī)定或應(yīng)有關(guān)國(guó)家的請(qǐng)求，對(duì)它們?cè)趯?shí)施國(guó)際人權(quán)條約過(guò)程中發(fā)生的任何爭(zhēng)議進(jìn)行司法裁決，以保障它們正確地履行人權(quán)條約規(guī)定的義務(wù)；法律監(jiān)督指國(guó)際人權(quán)條約機(jī)構(gòu)實(shí)施的監(jiān)督，即由條約機(jī)構(gòu)的締約國(guó)報(bào)告程序、締約國(guó)間指控來(lái)文程序以及個(gè)人申訴程序來(lái)文程序組成的國(guó)際監(jiān)督機(jī)制。[24]國(guó)際人權(quán)條約機(jī)構(gòu)扮演著特殊角色，它是聯(lián)合國(guó)體系內(nèi)被締約國(guó)明確授權(quán)來(lái)監(jiān)督其履行國(guó)際人權(quán)義務(wù)的唯一實(shí)體。[25]國(guó)際人權(quán)領(lǐng)域的監(jiān)督是國(guó)際監(jiān)督實(shí)踐的典型代表，它從外部鞭策成員國(guó)嚴(yán)格履行國(guó)際人權(quán)條約，有效地推進(jìn)了人權(quán)的保護(hù)和發(fā)展。

其二，國(guó)際貨幣基金組織參與匯率監(jiān)督制度。國(guó)際貨幣基金組織(IMF)的核心職能，是對(duì)國(guó)際貨幣體系和成員國(guó)經(jīng)濟(jì)和金融政策的監(jiān)督。[26]它通過(guò)雙邊監(jiān)督、多邊監(jiān)督和地區(qū)監(jiān)督履行監(jiān)督職能。2007年6月15日，IMF通過(guò)了《對(duì)會(huì)員國(guó)政策雙邊監(jiān)督的決議》(Decision on Bilateral Surveillance over Members' Policies，以下簡(jiǎn)稱2007年《決議》)，對(duì)IMF的匯率監(jiān)督制度進(jìn)行了更新。*The 2007 Decision is a comprehensive statement on bilateral surveillance. It is a comprehensive statement on bilateral surveillance. It does not create new obligations for members, but updates, repeals and replaces the 1977 Decision on Surveillance Over Exchange Rate Policies.2007年《決議》第一部分明確了監(jiān)督的范圍和形式，第二部分規(guī)定了指導(dǎo)會(huì)員國(guó)實(shí)施匯率政策的原則；第三部分規(guī)定了監(jiān)督程序。[27]IMF的監(jiān)督工作是其他各項(xiàng)工作的基礎(chǔ)，其最終目的是預(yù)防危機(jī)，它對(duì)于確保國(guó)際金融體系的平穩(wěn)與健康發(fā)展，起了重要作用。

其三，國(guó)際環(huán)境條約遵約機(jī)制。為了促進(jìn)條約的履行，國(guó)際環(huán)境條約建立了遵約機(jī)制?！睹商乩麪栕h定書(shū)》最早建立了遵約機(jī)制。遵約機(jī)制包括機(jī)構(gòu)設(shè)置、機(jī)制的運(yùn)行及應(yīng)對(duì)措施三個(gè)大的方面，并設(shè)立履行委員會(huì)(Implementation Committee or Compliance Committee)來(lái)管理和監(jiān)督條約的遵守。[28]被指控不遵守條約的締約國(guó)將被提交給履行委員會(huì)，委員會(huì)將對(duì)此向締約國(guó)大會(huì)(Conference of the Parties)提出建議案。[29]履行委員會(huì)的創(chuàng)設(shè)是國(guó)際環(huán)境法的一個(gè)重大突破。[30]它享有建議權(quán)和決定權(quán)，其職能是促進(jìn)履約和處理不遵約行為。國(guó)際環(huán)境條約遵約機(jī)制，是一種新型的履約保障機(jī)制，它彌補(bǔ)了傳統(tǒng)國(guó)際條約履約保障機(jī)制的不足。[31]

此外，還有許多國(guó)際監(jiān)督的實(shí)踐，如國(guó)際勞工權(quán)益保護(hù)監(jiān)督機(jī)制、WTO監(jiān)督機(jī)制等。值得注意的是，在共同開(kāi)發(fā)領(lǐng)域，已有國(guó)際組織參與相關(guān)的監(jiān)督活動(dòng)。2014年，尼日利亞和圣多美普林西比發(fā)布了首份2003年至2013年共同開(kāi)發(fā)區(qū)采掘業(yè)透明度行動(dòng)計(jì)劃報(bào)告(Nigeria Sao Tome and Principe, Joint Development Zone First EITI*EITI is Extractive Industries Transparency Initiative.Report)，報(bào)告在第一部分Executive Summary提到，世界銀行召集了EITI委員會(huì)的多方代表、運(yùn)營(yíng)商代表和共同開(kāi)發(fā)管理局(Joint Development Authority，JDA)，于2009年3月23日，在尼日利亞首都拉各斯舉行會(huì)議，為在共同開(kāi)發(fā)區(qū)內(nèi)實(shí)施采掘業(yè)透明行動(dòng)計(jì)劃，提出建議。采掘業(yè)透明度行動(dòng)計(jì)劃幾乎覆蓋與共同開(kāi)發(fā)活動(dòng)相關(guān)的一切財(cái)稅事項(xiàng)，包括尼日利亞和圣多美普林西比的政府收入，都將被監(jiān)督和審計(jì)。[32]由此可見(jiàn)，國(guó)際組織參與共同開(kāi)發(fā)監(jiān)督是完全可能且可行的，只是參與的方式有所不同。若能進(jìn)一步對(duì)國(guó)際組織的這一行為進(jìn)行規(guī)范，并形成固定的機(jī)制，會(huì)有助于共同開(kāi)發(fā)協(xié)定的貫徹落實(shí)。

(三)新型監(jiān)督機(jī)制實(shí)施的效果展望

新型監(jiān)督機(jī)制形成了固定的監(jiān)督模式，在制度層面更系統(tǒng)完善，有效地彌補(bǔ)了現(xiàn)有監(jiān)督機(jī)制的不足。從宏觀上看，新型監(jiān)督機(jī)制采用“總-分”結(jié)構(gòu)，決策權(quán)由監(jiān)督委員會(huì)享有，執(zhí)行權(quán)由執(zhí)行小組享有，分工明確，避免了現(xiàn)有監(jiān)督機(jī)制中監(jiān)督權(quán)不成體系、零散雜亂的現(xiàn)象。從微觀上看，新型監(jiān)督機(jī)制的內(nèi)容更加全面?，F(xiàn)有的監(jiān)督機(jī)制僅對(duì)監(jiān)督權(quán)做了原則性規(guī)定，監(jiān)督權(quán)行使的方式、決策方式、救濟(jì)與保障等，都有所缺失，而新型監(jiān)督機(jī)制對(duì)這些內(nèi)容進(jìn)行了有效的補(bǔ)充，使監(jiān)督權(quán)“有血有肉”，豐富全面。基于此，對(duì)新型監(jiān)督機(jī)制的實(shí)施效果，可以做出積極預(yù)期。

1、新型監(jiān)督機(jī)制對(duì)共同開(kāi)發(fā)協(xié)定的實(shí)施具有積極意義

其一，新型監(jiān)督機(jī)制在監(jiān)督機(jī)構(gòu)與共同開(kāi)發(fā)當(dāng)事國(guó)之間建立了一種良性對(duì)話。監(jiān)督機(jī)構(gòu)最大程度地發(fā)揮監(jiān)督職能，進(jìn)而引導(dǎo)和促進(jìn)共同開(kāi)發(fā)當(dāng)事國(guó)正確地履行共同開(kāi)發(fā)協(xié)定，糾正和修改不符合共同開(kāi)發(fā)協(xié)定的規(guī)定和實(shí)踐。同時(shí)，由于監(jiān)督機(jī)構(gòu)的客觀公正性，也使共同開(kāi)發(fā)當(dāng)事國(guó)愿意信賴并參與監(jiān)督活動(dòng)，提升監(jiān)督機(jī)構(gòu)的辦事效率，形成監(jiān)督機(jī)構(gòu)與共同開(kāi)發(fā)當(dāng)事國(guó)之間的良性互動(dòng)。

其二，新型監(jiān)督機(jī)制引入國(guó)際組織這一國(guó)際性因素，能為共同開(kāi)發(fā)當(dāng)事國(guó)實(shí)施共同開(kāi)發(fā)協(xié)定提供強(qiáng)有力的國(guó)際輿論監(jiān)督，并對(duì)當(dāng)事國(guó)實(shí)施共同開(kāi)發(fā)協(xié)定產(chǎn)生鞭策和外部壓力。共同開(kāi)發(fā)當(dāng)事國(guó)為了維護(hù)自己的國(guó)際聲譽(yù)和形象，也會(huì)在監(jiān)督事項(xiàng)上尊重和服從監(jiān)督委員會(huì)和執(zhí)行小組的工作。

其三，有了中立的國(guó)際組織的參與，也能在一定程度上增加共同開(kāi)發(fā)當(dāng)事國(guó)中相對(duì)弱小一方的底氣和信心，提升相對(duì)弱小一方的話語(yǔ)權(quán)和參與度，促進(jìn)雙方地位平等，為其實(shí)施共同開(kāi)發(fā)協(xié)定提供外在動(dòng)力。

2、新型監(jiān)督機(jī)制能在一定程度上預(yù)防爭(zhēng)端的產(chǎn)生和延續(xù)

其一，新型監(jiān)督機(jī)制能預(yù)防爭(zhēng)端的產(chǎn)生。監(jiān)督委員會(huì)和執(zhí)行小組被賦予廣泛的職能，能預(yù)防違反共同開(kāi)發(fā)協(xié)定的情形發(fā)生。在違反共同開(kāi)發(fā)協(xié)定的情形出現(xiàn)后，監(jiān)督委員會(huì)和執(zhí)行小組能及時(shí)制止和糾正，預(yù)防違反狀態(tài)的擴(kuò)大和延續(xù)，防止?fàn)幎说漠a(chǎn)生；在爭(zhēng)端產(chǎn)生后，監(jiān)督委員會(huì)能及時(shí)調(diào)解，預(yù)防爭(zhēng)端狀態(tài)的延續(xù)和擴(kuò)大。

其二，新型監(jiān)督機(jī)制與爭(zhēng)端解決機(jī)制互相補(bǔ)充。當(dāng)事國(guó)之間因監(jiān)督事項(xiàng)產(chǎn)生的爭(zhēng)端，可提交監(jiān)督委員會(huì)調(diào)解，也可直接適用爭(zhēng)端解決機(jī)制。若當(dāng)事國(guó)提交監(jiān)督委員會(huì)調(diào)解，監(jiān)督委員會(huì)便為爭(zhēng)端提供了一個(gè)有效的緩沖和消化的平臺(tái)，避免了直接適用爭(zhēng)端解決機(jī)制而出現(xiàn)的程序復(fù)雜、耗時(shí)長(zhǎng)等問(wèn)題，縮短了爭(zhēng)端解決的周期。此外，監(jiān)督機(jī)制提供的爭(zhēng)端解決模式，相較于爭(zhēng)端解決機(jī)制而言，具有非對(duì)抗性和靈活性，能為爭(zhēng)端雙方提供一個(gè)更為寬松的對(duì)話環(huán)境。監(jiān)督委員會(huì)調(diào)解不成的，還可以適用爭(zhēng)端解決機(jī)制，二者互相補(bǔ)充，聯(lián)系緊密。

3、新型監(jiān)督機(jī)制是共同開(kāi)發(fā)當(dāng)事國(guó)國(guó)家利益延伸的機(jī)制和平臺(tái)

國(guó)家行為是國(guó)家利益驅(qū)動(dòng)的結(jié)果，[33]而國(guó)際組織是國(guó)家利益延伸的平臺(tái)。在當(dāng)今全球化時(shí)代背景下，主權(quán)國(guó)家的局限性日益顯現(xiàn)、政府行動(dòng)受到多重因素的制約，而國(guó)際組織特有的法理性、聯(lián)動(dòng)性和行動(dòng)力，以及比單一國(guó)家政府更寬松的環(huán)境、更寬容的政策和更靈活的形式，[34](P232)能為主權(quán)國(guó)家提供多種合作手段，為各國(guó)政府間交往溝通提供多種渠道，在出現(xiàn)問(wèn)題時(shí)找到和解的途徑和簡(jiǎn)便可行的處理方式，[35]彌補(bǔ)和降低主權(quán)國(guó)家因受限制性因素制約而帶來(lái)的負(fù)面影響。

國(guó)際組織參與共同開(kāi)發(fā)監(jiān)督，正是這一優(yōu)勢(shì)的體現(xiàn)。國(guó)際組織的參與能平衡當(dāng)事國(guó)利益分配。一方當(dāng)事國(guó)不遵守規(guī)則任意開(kāi)采，勢(shì)必會(huì)傷及對(duì)方當(dāng)事國(guó)的利益。而新型監(jiān)督機(jī)制恰好能避免這一現(xiàn)象的發(fā)生。它將共同開(kāi)發(fā)當(dāng)事國(guó)限制在一個(gè)公平的框架內(nèi)，當(dāng)一方受到不公正待遇時(shí)，新型監(jiān)督機(jī)制能及時(shí)作出反應(yīng)，由監(jiān)督機(jī)構(gòu)調(diào)查并提出建議，給侵害一方施加國(guó)際輿論壓力，將其推向國(guó)際正義的對(duì)立面，以敦促其糾正不法行為，平衡雙方利益，實(shí)現(xiàn)互利共贏。并且國(guó)際組織的中立性和行動(dòng)力，也能為當(dāng)事國(guó)推進(jìn)共同開(kāi)發(fā)活動(dòng)產(chǎn)生助力。

當(dāng)然，一項(xiàng)制度從建立到實(shí)施，有一個(gè)應(yīng)然與實(shí)然之間的轉(zhuǎn)變。理想很豐滿，現(xiàn)實(shí)很骨感，新型監(jiān)督機(jī)制即使在理論上具備可行性，可它最終能否為共同開(kāi)發(fā)當(dāng)事國(guó)接受且執(zhí)行的效果如何，都將取決于當(dāng)事國(guó)的意愿及雙方國(guó)際合作的程度。因?yàn)閲?guó)家作為理性的行為主體，會(huì)詳細(xì)地計(jì)算一項(xiàng)決策的成本與收益，只有能使自身利益最大化，[36]才會(huì)讓當(dāng)事國(guó)欣然接受。而各共同開(kāi)發(fā)案的當(dāng)事國(guó)情況各異，對(duì)新型監(jiān)督機(jī)制的認(rèn)識(shí)與接受程度也必然會(huì)不一致。

四、海上共同開(kāi)發(fā)新型監(jiān)督機(jī)制在南海的適用

(一)南海共同開(kāi)發(fā)為新型監(jiān)督機(jī)制提供了檢驗(yàn)的契機(jī)

南海共同開(kāi)發(fā)符合各方利益，[37](P284)因而南海沿岸國(guó)對(duì)于共同開(kāi)發(fā)也是普遍接受的，只是程度有所不同。中國(guó)對(duì)共同開(kāi)發(fā)態(tài)度最為積極，菲律賓對(duì)在爭(zhēng)議海域進(jìn)行油氣資源共同開(kāi)發(fā)活動(dòng)持開(kāi)放態(tài)度，[38]越南同意在南海推進(jìn)共同開(kāi)發(fā)，[39](P104)馬來(lái)西亞愿意就共同開(kāi)發(fā)進(jìn)行談判，[40]*In addition, Malaysia and Brunei have made further progress in hydrocarbon cooperation since 2008, they announced in August 2015 that their NOCs, Petroleum Brunei and Petronas, would jointly develop two oil fields along their maritime boundary. See Emily Meierding, Joint Development in the South China Sea: Exploring the Prospects of Oil and Gas Cooperation between Rivals, Energy Research & Social Science, Vol. 24, 2017, p. 66.印尼也表示愿意拓展在油氣領(lǐng)域的合作，文萊近年來(lái)也積極地與中國(guó)就共同開(kāi)發(fā)展開(kāi)協(xié)商。此外，中越北部灣區(qū)域油氣資源共同開(kāi)發(fā)、馬來(lái)西亞與泰國(guó)、馬來(lái)西亞與越南共同開(kāi)發(fā)等，為南海共同開(kāi)發(fā)提供了良好的范本。實(shí)踐證明，以合作互利為出發(fā)點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)南海“擱置爭(zhēng)議，共同開(kāi)發(fā)”是完全可能的。[41]

雖然在當(dāng)前形勢(shì)下，受多方面因素的影響，南海沿岸國(guó)對(duì)共同開(kāi)發(fā)理論與實(shí)踐還未形成統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)，[42]中國(guó)南海共同開(kāi)發(fā)進(jìn)程相對(duì)緩慢。但不能因此否定中國(guó)與南海沿岸國(guó)共同開(kāi)發(fā)的前景。任何一項(xiàng)事物都必先經(jīng)歷從無(wú)到有、從無(wú)序到有序的發(fā)展階段。南海共同開(kāi)發(fā)亦是如此。現(xiàn)階段南海共同開(kāi)發(fā)的確面臨許多挑戰(zhàn)與困難，[43]但中國(guó)政府從未放棄與有關(guān)國(guó)家的交流與對(duì)話，一直致力于推進(jìn)南海共同開(kāi)發(fā)并取得了一定成果，中國(guó)與文萊共同開(kāi)發(fā)便是最好的證明。這為新型監(jiān)督機(jī)制在南海共同開(kāi)發(fā)的適用提供了檢驗(yàn)的契機(jī)。

(二)新型監(jiān)督機(jī)制在南海的適用需具備的條件

新型監(jiān)督機(jī)制在南海的適用需具備兩個(gè)要件。其一為主觀要件，即南海共同開(kāi)發(fā)當(dāng)事國(guó)同意在監(jiān)督機(jī)制中引入國(guó)際組織代表，并愿意受此監(jiān)督機(jī)制的約束；其二為客觀要件，即有適合的國(guó)際組織可供選擇。

是否在南海共同開(kāi)發(fā)中適用新型監(jiān)督機(jī)制，取決于共同開(kāi)發(fā)當(dāng)事國(guó)的自主與自愿。因此主觀要件的具備有賴于南海各共同開(kāi)發(fā)當(dāng)事國(guó)的考量與平等協(xié)商。若共同開(kāi)發(fā)當(dāng)事國(guó)同意采用新型監(jiān)督機(jī)制，如何選擇合適的國(guó)際組織才是問(wèn)題的關(guān)鍵。

選擇合適的國(guó)際組織參與南海共同開(kāi)發(fā)事宜，需考慮如下因素：其一，是否與該國(guó)際組織的目標(biāo)與功能相一致；其二，該國(guó)際組織是否持中立立場(chǎng)；其三，該國(guó)際組織是否具備介入南海共同開(kāi)發(fā)事務(wù)的能力，例如有相應(yīng)的技術(shù)部門(mén)或機(jī)構(gòu)。符合條件的全球性、區(qū)域性國(guó)際組織有很多，例如國(guó)際海事組織(International Maritime Organization，IMO)、政府間海洋學(xué)委員會(huì)(Intergovernmental Oceanographic Commission，IOC)、亞太經(jīng)合組織(Asia-Pacific Economic Cooperation，APEC)和亞太經(jīng)社委員會(huì)(Economic and Social Commission for Asia and the Pacific，ESCAP)等，下面僅以后兩者為例具體說(shuō)明。

亞太經(jīng)合組織和亞太經(jīng)社委員會(huì)，是亞太地區(qū)較重要的國(guó)際組織，是參與南海共同開(kāi)發(fā)事務(wù)的兩個(gè)適宜選項(xiàng)。其一，中國(guó)與南海沿岸國(guó)都是亞太經(jīng)合組織和亞太經(jīng)社委員會(huì)的成員國(guó)，能更快地適應(yīng)和融入兩者的運(yùn)作模式；其二，兩者的宗旨，都是促進(jìn)各成員國(guó)之間的經(jīng)濟(jì)與技術(shù)合作，促進(jìn)共同繁榮和發(fā)展，符合南海共同開(kāi)發(fā)的經(jīng)濟(jì)特性；其三，兩者都具有開(kāi)放性，能契合南海地區(qū)文化傳統(tǒng)多元性和利益關(guān)系復(fù)雜性的現(xiàn)實(shí)情況，緩解緊張關(guān)系，凝聚共識(shí)和互信，從而達(dá)到共同開(kāi)發(fā)、共同發(fā)展的目的；其四，兩者都有較廣泛的職能和較完備的運(yùn)作體制，具備介入地區(qū)性事務(wù)的物質(zhì)條件，即兩者均有適合的機(jī)構(gòu)或部門(mén)來(lái)執(zhí)行南海共同開(kāi)發(fā)監(jiān)督事務(wù)。例如，亞太經(jīng)合組織可交由海洋資源保護(hù)工作組或能源工作組具體完成，亞太經(jīng)社委員會(huì)可交由環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展司完成。

(三)對(duì)中國(guó)需特別說(shuō)明的幾個(gè)問(wèn)題

將國(guó)際組織引入南海共同開(kāi)發(fā)監(jiān)督機(jī)制，還必須對(duì)中國(guó)就如下問(wèn)題作出特殊說(shuō)明：

1、引入國(guó)際組織并非是將南海爭(zhēng)端國(guó)際化

南海問(wèn)題是一個(gè)頗為荊手的問(wèn)題。域外大國(guó)的干涉，以及東南亞其它國(guó)家的質(zhì)疑，[44]都使南海成為全球最為喧鬧的地區(qū)之一。中國(guó)政府的一貫立場(chǎng)是將南海爭(zhēng)端限制在雙邊談判的場(chǎng)合，避免將問(wèn)題國(guó)際化。需要特別說(shuō)明的是，南海劃界爭(zhēng)端與南海共同開(kāi)發(fā)、南海爭(zhēng)端國(guó)際化與南海共同開(kāi)發(fā)的國(guó)際組織因素，是完全不同的兩組概念。

南海共同開(kāi)發(fā)是在擱置南海領(lǐng)土主權(quán)與海洋劃界爭(zhēng)端的前提下進(jìn)行的。國(guó)際組織代表僅參與南海的經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)活動(dòng)，并不涉及南海領(lǐng)土主權(quán)與海洋劃界問(wèn)題。國(guó)際組織代表參與監(jiān)督的對(duì)象僅僅是各項(xiàng)共同開(kāi)發(fā)活動(dòng)，目的是促進(jìn)共同開(kāi)發(fā)協(xié)定的有效實(shí)施，維護(hù)雙方平等與公正，國(guó)際組織代表并不對(duì)南海爭(zhēng)端的核心利益提出任何權(quán)利要求，也不在相關(guān)重大事項(xiàng)上選邊站。國(guó)際組織并非南海共同開(kāi)發(fā)的阻礙性因素，反而是促進(jìn)力量。

2、東盟不宜作為備選項(xiàng)

雖然中國(guó)與東盟確立了在農(nóng)業(yè)、文化、旅游、信息通訊、公共衛(wèi)生等多領(lǐng)域的深度合作，但對(duì)于參與南海共同開(kāi)發(fā)監(jiān)督事務(wù)，東盟不宜作為考慮對(duì)象。主要原因在于：

其一，中國(guó)威脅論在東盟內(nèi)部有一定市場(chǎng)，[45](P447)難保東盟立場(chǎng)中立。中國(guó)與東盟在發(fā)展雙邊經(jīng)濟(jì)貿(mào)易，開(kāi)展區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作等問(wèn)題上均有許多共同利益和共識(shí)。自2002年以來(lái)，中國(guó)與東盟的貿(mào)易已增長(zhǎng)超過(guò)20%。[46]然而由于歷史的、政治的、經(jīng)濟(jì)的、種族和文化等諸多因素的影響，東盟對(duì)中國(guó)仍有戒心，西方學(xué)者和政治家們所宣揚(yáng)的“中國(guó)威脅論”在東盟各國(guó)的內(nèi)心深處仍有一定市場(chǎng)。[47](P22)東盟成員國(guó)中有一半的國(guó)家都與中國(guó)在南海問(wèn)題上存在重大分歧，這些國(guó)家對(duì)中國(guó)的崛起心存顧慮和不安，與中國(guó)在南海進(jìn)行共同開(kāi)發(fā)也相對(duì)被動(dòng)，把東盟作為中立的監(jiān)督主體較為困難。

其二，南海爭(zhēng)端的國(guó)際化客觀上阻礙了中國(guó)與東盟在南海的合作。南海有關(guān)各方都接受和平解決爭(zhēng)端的原則的同時(shí)，又都堅(jiān)持各自的主權(quán)要求。越南、菲律賓和馬來(lái)西亞都大大加強(qiáng)了對(duì)各自所占島礁的實(shí)際控制能力和防御能力，同時(shí)加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)，奪取油氣和水產(chǎn)資源，并大規(guī)模引入日、美等國(guó)資本，力圖使南沙群島問(wèn)題國(guó)際化。并且近年來(lái)，美國(guó)、日本、印度等國(guó)在東盟不斷施加政治和軍事影響，給原本就一團(tuán)糟的南海局勢(shì)火上澆油，客觀上阻礙了中國(guó)與東盟在南海的合作。盡管中國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)一直在切割，中國(guó)與東盟某個(gè)成員國(guó)之間的爭(zhēng)端并非中國(guó)與東盟之間的爭(zhēng)端，但南海問(wèn)題不可能在短時(shí)間內(nèi)解決，它仍將是影響中國(guó)與東盟雙邊關(guān)系的一個(gè)不可回避的因素。

其三，東盟不具備參與共同開(kāi)發(fā)監(jiān)督事務(wù)的物質(zhì)條件。一方面，東盟組織帶有濃厚的政治色彩，而南海共同開(kāi)發(fā)本質(zhì)上是一項(xiàng)經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)活動(dòng)，共同開(kāi)發(fā)監(jiān)督也歸屬于技術(shù)范疇，二者在性質(zhì)上不符；另一方面，東盟組織內(nèi)部也沒(méi)有對(duì)口的與海洋資源開(kāi)發(fā)有關(guān)的機(jī)構(gòu)或技術(shù)部門(mén)，來(lái)具體執(zhí)行監(jiān)督事務(wù)，因而東盟不宜作為選擇對(duì)象。

3、要認(rèn)識(shí)到新型監(jiān)督機(jī)制帶來(lái)的政治影響

中國(guó)政府一貫反對(duì)大國(guó)、強(qiáng)國(guó)欺壓小國(guó)、弱國(guó)，倡導(dǎo)通過(guò)協(xié)商談判的方式和平解決國(guó)際爭(zhēng)端或沖突。[48]近十年來(lái)，中國(guó)發(fā)展迅猛，在政治、經(jīng)濟(jì)和軍事實(shí)力方面顯然強(qiáng)于南海其它沿岸國(guó)。中國(guó)的強(qiáng)勢(shì)地位會(huì)引起南海其它相對(duì)弱小國(guó)的擔(dān)憂和顧慮，擔(dān)心中國(guó)會(huì)在南海共同開(kāi)發(fā)中享有絕對(duì)主導(dǎo)權(quán)，損害或犧牲其它弱小國(guó)的利益。[49]這種擔(dān)心是可以理解的，也是可以通過(guò)新型監(jiān)督機(jī)制消減的。國(guó)際組織代表參與南海共同開(kāi)發(fā)，在監(jiān)督事務(wù)上享有表決權(quán)，能削弱中國(guó)的強(qiáng)勢(shì)地位，提升南海弱小國(guó)的參與度，平衡雙方力量對(duì)比。因此，中國(guó)需要認(rèn)識(shí)到新型監(jiān)督機(jī)制帶來(lái)的政治影響，發(fā)揮區(qū)域性國(guó)際組織的力量，增進(jìn)中國(guó)與南海其它沿岸國(guó)的互利互信，為南海共同開(kāi)發(fā)尋求突破點(diǎn)。

4、可在中文(中國(guó)-文萊)共同開(kāi)發(fā)案中大膽嘗試

中方一直期望加強(qiáng)與文萊的海洋合作，在南海共同開(kāi)發(fā)問(wèn)題上達(dá)成實(shí)質(zhì)進(jìn)展。[50]中文兩國(guó)政府都在為共同開(kāi)發(fā)而努力。2013年，李克強(qiáng)總理訪問(wèn)文萊期間，中國(guó)海洋石油公司與文萊國(guó)家石油公司就簽署了建立合營(yíng)公司的協(xié)議，雙方約定在不影響雙方各自海洋權(quán)益立場(chǎng)的前提下，共同進(jìn)行海上油氣資源的開(kāi)發(fā)、勘探和開(kāi)采。[51]雙方可在共同開(kāi)發(fā)中大膽地采用新型監(jiān)督機(jī)制，從實(shí)踐中全面檢驗(yàn)和評(píng)估其適用效果。新型監(jiān)督機(jī)制在中文共同開(kāi)發(fā)案的牛刀小試，能豐富共同開(kāi)發(fā)實(shí)踐，為后續(xù)南海共同開(kāi)發(fā)監(jiān)督機(jī)制的實(shí)踐提供范例和參考。此外，中國(guó)與越南也正在考慮開(kāi)展共同開(kāi)發(fā)合作，[52]這也為新型監(jiān)督機(jī)制的實(shí)踐提供了契機(jī)。

五、結(jié)論

新型監(jiān)督機(jī)制的“新”即國(guó)際組織的引入，使原本屬于共同開(kāi)發(fā)當(dāng)事國(guó)范圍內(nèi)的事項(xiàng)具備了國(guó)際因素。新型監(jiān)督機(jī)制在監(jiān)督模式、決策方式、監(jiān)督權(quán)限、對(duì)監(jiān)督權(quán)的保障和救濟(jì)等方面，均做了詳細(xì)規(guī)定，使監(jiān)督體系更加完善和科學(xué)，有效地彌補(bǔ)了現(xiàn)有監(jiān)督機(jī)制的不足。

一項(xiàng)新的制度從構(gòu)思到付諸實(shí)踐，是一個(gè)漫長(zhǎng)的過(guò)程。新型監(jiān)督機(jī)制在共同開(kāi)發(fā)實(shí)踐中必然會(huì)遇到各種困難和阻礙，這就需要共同開(kāi)發(fā)當(dāng)事國(guó)加強(qiáng)合作，因?yàn)閲?guó)際合作是共同開(kāi)發(fā)賴以生存的根本，新型監(jiān)督機(jī)制的實(shí)施也取決于共同開(kāi)發(fā)當(dāng)事國(guó)的合作程度。若雙方當(dāng)事國(guó)能一秉誠(chéng)意，精誠(chéng)合作，新型監(jiān)督機(jī)制的效用便能得到最大限度的發(fā)揮。

還需要強(qiáng)調(diào)的是，每個(gè)共同開(kāi)發(fā)案都具有獨(dú)特性，反映了當(dāng)事國(guó)的特殊需要和特殊情形。[53]而新型監(jiān)督機(jī)制僅停留于理論研究層面，探討的均是一般性問(wèn)題，未能兼顧個(gè)案。這就需要當(dāng)事國(guó)在適用新型監(jiān)督機(jī)制時(shí)，結(jié)合個(gè)案的實(shí)際情況，對(duì)有關(guān)設(shè)計(jì)做出調(diào)整和改進(jìn)，以滿足共同開(kāi)發(fā)的需要。

具體到南海，新型監(jiān)督機(jī)制的適用是否會(huì)遭遇“水土不服”？南海國(guó)家又該從哪些方面進(jìn)行修正？這都是有待實(shí)踐后才能總結(jié)的問(wèn)題。中國(guó)可以與文萊的共同開(kāi)發(fā)實(shí)踐為契機(jī)，大膽地嘗試新型監(jiān)督機(jī)制，理性地選擇合適的國(guó)際組織，為推進(jìn)南海共同開(kāi)發(fā)提供范例。當(dāng)然，在監(jiān)督機(jī)制中引入國(guó)際組織成員，只是為完善現(xiàn)有監(jiān)督機(jī)制提供一個(gè)新的視角和思路，如何使其在南海共同開(kāi)發(fā)中“因地制宜”地適用，還有待進(jìn)一步研究。

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OnthePerfectionofSupervisionMechanismandJointDevelopmentoftheSeaintheSouthChinaSea

Huang Wenbo

(Institute of International Law, Wuhan University, Wuhan 430072, China)

Supervision mechanism is oneof the important parts of offshore joint development agreement. According to the existing offshore joint development practices, supervision mechanisms can be summarized into three types: state bidirectional supervision, state-owned company supervision and joint authority supervision. These supervision mechanisms promote offshore joint development, but they have disadvantages. There are many international supervision practices involving international organizations. Offshore joint development supervision mechanism can be improved from the perspective of international organizations by recruiting international organization members in many aspects, such as supervision mode, decision making and power exercise, which ultimately forms the new supervision mechanism. The new supervision mechanism plays the role and functions of international organizations, and effectively makes up the disadvantages of existing supervision mechanisms. China is now committed tothe South China Sea joint development, which provides an opportunity for new supervision mechanism application. China should fully understand the positive impact of the new supervision mechanism, choose suitable international organizations anddeepen cooperation and mutual trust so as to create favorable conditions for South China Sea joint development.

offshore joint development supervision mechanism; international organization; South China Sea joint development; law of the sea

D993.5

：A

：1672-335X(2017)05-0053-10

責(zé)任編輯：周延云

2016-12-17

教育部哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究重大課題攻關(guān)項(xiàng)目“海上共同開(kāi)發(fā)國(guó)際案例與實(shí)踐研究”(13JZD039)階段性成果

：黃文博(1988- )，女，湖北孝感人，武漢大學(xué)國(guó)際法研究所博士研究生，專業(yè)方向?yàn)楹Ｑ蠓ā?/p>