雄安新區(qū)規(guī)劃建設(shè)法治保障策論

(河北省委政法委 法治建設(shè)協(xié)調(diào)處,河北 石家莊 050052)

雄安新區(qū)規(guī)劃建設(shè)法治保障策論

周保剛

(河北省委政法委法治建設(shè)協(xié)調(diào)處,河北石家莊050052)

落實規(guī)劃建設(shè)雄安新區(qū)之千年大計、國家大事,應(yīng)當貫徹全面依法治國、京津冀協(xié)同發(fā)展重大戰(zhàn)略,圍繞中央重大決策解決觀念意識問題。應(yīng)當在起步伊始就高度重視法治保障工作,在頂層設(shè)計中進行綜合謀劃、全盤謀劃,分板塊推進各專項工作并綜合發(fā)揮各方面積極作用,并以宏觀視野謀劃推進法治保障工作,加強法治建設(shè)改革創(chuàng)新,努力建立協(xié)同法治。應(yīng)當圍繞落實中央重大決策,處理好重大決策與法治思維、法律定位與行政定位、改革創(chuàng)新與法治功能、綜治維穩(wěn)與法治方式、初期順利開局與建構(gòu)長期法治秩序等幾個關(guān)系。應(yīng)當圍繞法治保障重點要素補齊“法治短板”,包括制定出臺依法確定雄安新區(qū)法律定位的決定、適時填補新區(qū)立法主體空白、采取多種方式豐富雄安新區(qū)法律規(guī)范體系,突出法律實施針對性抓好重點領(lǐng)域的法律實施,正理解和適用法律解決各類社會突出問題,以及在保持法治工作連續(xù)性的同時體現(xiàn)創(chuàng)新性等。建議有關(guān)部門高度重視法治保障工作,組織進行深入的、系統(tǒng)的研究,并且在實踐中不斷地探索和創(chuàng)新,努力為黨中央重大決策部署的落地營造良好的法治環(huán)境。

雄安新區(qū)；法治保障；法律定位；法治短板

落實好規(guī)劃建設(shè)雄安新區(qū)之千年大計、國家大事,需要良好的法治環(huán)境。法學(xué)界非常關(guān)注雄安新區(qū)的法律定位和法治保障問題,提出了一些真知灼見,但系統(tǒng)全面的法治保障措施尚有待研究謀劃。應(yīng)當注意到,雄安新區(qū)的功能承載不同于深圳特區(qū)、浦東新區(qū),在規(guī)劃建設(shè)方面需要更多的開創(chuàng)性。建議有關(guān)方面認真學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書記系列重要講話精神,按照黨中央?yún)f(xié)調(diào)推進“四個全面”戰(zhàn)略布局、推動落實京津冀協(xié)同發(fā)展重大戰(zhàn)略要求,高度重視法治思維、法治方式的作用,擺布好法治保障與其他工作的關(guān)系,建立起系統(tǒng)、完善、有力的法治建設(shè)工作機制,努力為雄安新區(qū)的建設(shè)與發(fā)展提供良好的環(huán)境。

一、圍繞落實中央重大決策解決觀念意識問題

雄安新區(qū)法治保障工作應(yīng)當與前期的總體規(guī)劃等基礎(chǔ)性工作一并謀劃、與建設(shè)發(fā)展時期的各項重點工作統(tǒng)籌推進,科學(xué)地構(gòu)建適宜的法治建設(shè)體制機制,為落實法治保障措施打下堅實的思想基礎(chǔ)。

(一)將法治建設(shè)納入頂層設(shè)計綜合謀劃

全面依法治國、建設(shè)法治中國是協(xié)調(diào)推進“四個全面”戰(zhàn)略布局的重要目標和基本保障。各方面應(yīng)當綜合考慮法治保障與其他工作的關(guān)系,將做好法治保障貫穿于新區(qū)謀劃、規(guī)劃、建設(shè)、發(fā)展的全過程。

1.起步伊始就高度重視法治保障工作。中央確定的“先謀后動、規(guī)劃引領(lǐng)”推進原則,應(yīng)當在法治保障工作上得到體現(xiàn)與落實。2017年9月12日公開發(fā)布的《河北省黨政主要負責(zé)人履行推進法治建設(shè)第一責(zé)任人職責(zé)實施辦法》結(jié)合河北省實際,在第七條專門指出,“黨政主要負責(zé)人應(yīng)當重視京津冀協(xié)同發(fā)展特別是雄安新區(qū)規(guī)劃建設(shè)中的法治保障工作”。有關(guān)地方和部門應(yīng)當堅決貫徹落實上述要求和精神,將雄安新區(qū)法治保障擺上重要日程,與其他重點工作一體研究、一體謀劃、一體推進,避免“一頭重一頭輕”。新區(qū)各機構(gòu)都應(yīng)當樹立法治思維,從成立伊始就做到依法決策、依法辦事、依法履行相關(guān)職能。無論是初期規(guī)劃階段、今后建設(shè)階段還是將來發(fā)展完善階段,都應(yīng)切實加強法治系統(tǒng)*本文中的“法治系統(tǒng)”概念及其內(nèi)涵,與以往“系統(tǒng)工程論”中的“法治系統(tǒng)”有重大區(qū)別。本文參考社會部門的系統(tǒng)工作分類,主要指法治建設(shè)的組織領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)及其所包含的立法、執(zhí)法、司法、法治宣傳、法律服務(wù)、法學(xué)研究等法治相關(guān)部門。組織建設(shè)、機構(gòu)建設(shè)、機制建設(shè)和隊伍建設(shè),支持其依法履行職能。

2.全盤謀劃法治建設(shè)總體工作。河北省委政法委已經(jīng)明確提出,要牢固樹立河北與全國“一盤棋”思想、雄安新區(qū)建設(shè)與河北發(fā)展“一盤棋”思想、河北政法工作與雄安新區(qū)建設(shè)“一盤棋”思想,貫徹落實好黨中央、國務(wù)院的重大決策部署和省委有關(guān)要求。河北省法治系統(tǒng)各單位,尤其是與雄安新區(qū)規(guī)劃建設(shè)密切相關(guān)單位的黨政主要負責(zé)人,應(yīng)當統(tǒng)一思想認識、高度重視、密切協(xié)作,做到統(tǒng)籌謀劃、分步推進雄安新區(qū)的立法體制、執(zhí)法體制、司法體制和法治宣傳體制構(gòu)建工作。全面推進法治河北建設(shè)已成為一項全省性重點工作,河北省專門成立了省委法治河北建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室(簡稱“省委法治辦”,設(shè)在省委政法委),專司全面推進法治河北建設(shè)的研究謀劃、組織協(xié)調(diào)、督導(dǎo)檢查和考核評估工作。河北省委法治辦與各專項小組、省直有關(guān)部門精心研究、周密部署,推出了一系列法治舉措。建議雄安新區(qū)響亮地提出建設(shè)“法治雄安”口號,及時跟進相應(yīng)的舉措,做好與省委法治辦及各專項小組的工作銜接,組織開展好各個領(lǐng)域、多種載體的法治創(chuàng)建活動。

3.分板塊推進法治建設(shè)專項工作。法治建設(shè)涉及多個領(lǐng)域、多個系統(tǒng)、多視角的工作,雄安新區(qū)的法治建設(shè)應(yīng)當創(chuàng)新工作思路,從多個方面推進各專項工作：新區(qū)黨工委和全區(qū)黨委系統(tǒng),率先垂范,堅決做到依法執(zhí)政；管委會與雄縣、安新、容城三個建制縣(以下簡稱“三縣”)政府及全區(qū)行政系統(tǒng),把依法行政作為基本要求,依法管理社會事務(wù)、嚴格執(zhí)行相關(guān)法律,著力推進法治政府建設(shè)；已經(jīng)成立和將來成立的立法、執(zhí)法、司法各系統(tǒng),按照工作需要而迅速籌建、適時擴充,以有力跟進立法、執(zhí)法、司法具體工作?；诟鹘鐚π聟^(qū)舉措的高度關(guān)注,應(yīng)當將法治宣傳、法治創(chuàng)建作為一項基本任務(wù)來謀劃部署,圍繞全民守法這一重要目標落實最適宜的載體,全面推進雄安新區(qū)的法治社會建設(shè)。

4.綜合發(fā)揮各方面積極作用。雄安新區(qū)法治保障所涉及的法律問題很復(fù)雜,所需要構(gòu)建的法治保障機制所涉及的領(lǐng)域很廣泛,建議在黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下,充分發(fā)揮各方面的積極作用：包括法治建設(shè)組織領(lǐng)導(dǎo)與協(xié)調(diào)辦事機構(gòu)的全面謀劃、推進作用,立法、執(zhí)法、司法部門等法治實施各環(huán)節(jié)、各部門的“主力軍”作用。同時應(yīng)虛懷若谷、善于借力,充分依靠法學(xué)研究機構(gòu)與法治實踐部門合力推進的協(xié)同創(chuàng)新機制,盡力減少新機構(gòu)、新機制下的運行阻力。應(yīng)當擴展法治創(chuàng)新視野,充分依靠法學(xué)會、法治智庫,就法律定位、立法機制、司法創(chuàng)新等重大問題開展有針對性的研究,積極采納符合憲法精神、政法體制改革方向的建議和成果。按照河北省委近日出臺的重要決策部署,法治建設(shè)將與平安建設(shè)、精神文明建設(shè)統(tǒng)籌謀劃,法治創(chuàng)建活動、依法治理工作和精神文明創(chuàng)建活動將統(tǒng)籌推進,有關(guān)部門和單位應(yīng)當乘勢而上,著力完善以黨組織為核心的多元化社會治理體系。還要注意做好社會力量的宣傳發(fā)動工作,做到全社會共同努力、共同推進雄安新區(qū)的法治建設(shè)。

(二)以宏觀視野謀劃推進法治保障工作

有關(guān)部門和單位應(yīng)當增強大局意識、著眼全局,把提供法治保障與發(fā)揮本身職能緊密結(jié)合起來,推進法治建設(shè)整體工作取得突出成效。

1.省、區(qū)法治系統(tǒng)應(yīng)拓寬視野。新區(qū)剛剛起步,各項任務(wù)艱巨繁重,尤其是法治保障機構(gòu)機制需要從零開始,法治實踐各部門*本文提出的“法治實踐部門”也是一個新提法,與以往分類中的“法律部門”或“法律實務(wù)部門”也有所區(qū)別,包括立法機關(guān)、執(zhí)法單位、司法機關(guān)和法治宣傳機構(gòu)等以法治實踐工作為主要內(nèi)容的各個實務(wù)部門。在此思路下,“法律實務(wù)部門”一般僅包括執(zhí)法、司法等法律實施具體部門。應(yīng)當加強對中央決策的學(xué)習(xí)與領(lǐng)會,同時四方學(xué)習(xí)經(jīng)驗、努力改革創(chuàng)新,認真研究法治實踐部門的職能發(fā)揮問題、服務(wù)雄安新區(qū)規(guī)劃建設(shè)的切入點問題。新區(qū)各法治機構(gòu)應(yīng)當強化協(xié)同思維,把立法、執(zhí)法、司法工作與其他系統(tǒng)的工作聯(lián)系起來,以高超的法治能力和較高的法治水平助力其他戰(zhàn)線的工作開展。有關(guān)部門應(yīng)當積極爭取國家級的法治領(lǐng)域改革創(chuàng)新各種試點,及時吸收、采用政法體制改革成果*包括司法體制改革、公安體制改革等方面,如法檢兩院的員額制改革經(jīng)驗,應(yīng)當在組建雄安新區(qū)的法院、檢察院時進行充分的吸收,并且進行更進一步的改革創(chuàng)新；公安、安全系統(tǒng)的隊建制改革經(jīng)驗,也應(yīng)當更多地采納和吸收。,努力打造一支政策水平高、法律知識全、適合服務(wù)新區(qū)建設(shè)發(fā)展需要的法治隊伍。

2.政法工作應(yīng)注意契合新區(qū)規(guī)劃建設(shè)中心任務(wù)。雄安新區(qū)的政法部門將會依法籌建,陸續(xù)行使執(zhí)法司法職能。因為特殊的功能定位和特殊的形勢任務(wù),各政法部門間的銜接機制將會有別于其他地方。河北省編制委員會辦公室已經(jīng)批準設(shè)立雄安新區(qū)公安局,行使設(shè)區(qū)市公安局的職權(quán),城市管理、市場管理等領(lǐng)域的行政執(zhí)法職能和司法機關(guān)的職能也應(yīng)當加緊謀劃,盡快建立健全相關(guān)的執(zhí)法司法體制機制。河北省和雄安新區(qū)政法各部門應(yīng)當加強學(xué)習(xí)培訓(xùn)、加強調(diào)查研究,提高法律適用水平,準確運用法律武器依法打擊破壞和阻礙新區(qū)建設(shè)的違法犯罪。建議中央政法機關(guān)和河北省省直政法各部門專門研究,將雄安新區(qū)政法機關(guān)的機構(gòu)機制建設(shè)作為一項創(chuàng)新工程,結(jié)合雄安新區(qū)的特殊功能和獨特定位,依法確立與省直政法部門的銜接關(guān)系。應(yīng)當綜合謀劃法治隊伍建設(shè)問題,建好新區(qū)各級政法隊伍,并研究謀劃整個法治隊伍的專業(yè)化和職業(yè)化。

3.注意全面發(fā)揮法律的應(yīng)有作用。法律的根本作用,是綜合發(fā)揮維護國家安全、維護社會秩序、維護當事人合法權(quán)益、體現(xiàn)公平正義等方面積極作用,而不是片面地作為可用可不用的工具。必須認識到,不能僅僅“依法”約束公民和其他社會主體行為,更要依法約束各個公權(quán)力機構(gòu)的權(quán)力,“有權(quán)不能任性”。各級各部門應(yīng)切實增強憲法意識、法律意識,高度尊重法律、依法行使權(quán)力,同時特別重視和支持群眾依法維護自身合法權(quán)益。應(yīng)當特別注意擺正政策和法律的關(guān)系,在制定下位法和出臺規(guī)范性文件、出臺重大政策時,注意深入學(xué)習(xí)法治理念和充分貫徹上位法的精神與原則。應(yīng)樹立“問題導(dǎo)向”,特別注意廣泛普及和準確運用規(guī)劃建設(shè)、環(huán)境保護等具體法律,認真領(lǐng)會和堅決實施新通過的民法總則,具體做好維護社會穩(wěn)定、治理突出問題、處理復(fù)雜矛盾等工作。

4.統(tǒng)籌做好社會治理工作。雄安新區(qū)建設(shè)發(fā)展過程中出現(xiàn)的社會問題可能前所未見,但新區(qū)劃確立、發(fā)展中大多數(shù)問題的萌芽、發(fā)展、演變與激化規(guī)律并非不可知、不可控。新區(qū)各部門應(yīng)當正確認識群體性事件等矛盾糾紛的性質(zhì),積極做好突出社會問題的依法治理工作。應(yīng)當加強應(yīng)急能力培訓(xùn),強化各級領(lǐng)導(dǎo)干部的法治意識,引導(dǎo)社會各界運用法治方式妥善化解突出社會問題。雄安新區(qū)設(shè)立背景、過程、目的等輿論熱點,多數(shù)已有官方的系統(tǒng)解答,應(yīng)當注意將來會有很多事項引來各方面廣泛關(guān)注甚至媒體炒作,應(yīng)當加強正面宣傳、妥善應(yīng)對負面輿情,依法處置制造和惡意傳播謠言行為。

(三)主要涉及地方要展示寬闊胸懷

雄安新區(qū)是疏解北京非首都功能的一步“大棋”,各方面應(yīng)當摒棄“一畝三分地”思想,把解決體制機制阻礙、落實協(xié)同發(fā)展理念作為檢驗思想作風(fēng)的標準,從法治的視角維系法治的統(tǒng)一性、協(xié)調(diào)性和全局性。

1.京津冀三地在雄安新區(qū)的頂層設(shè)計上展示寬闊胸懷?！笆澜缪酃?、國際標準、中國特色、高點定位”要求,不僅應(yīng)在總體規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃等經(jīng)濟規(guī)劃上充分體現(xiàn),也應(yīng)當在京津冀協(xié)同發(fā)展法治保障上充分體現(xiàn)。雄安新區(qū)的規(guī)劃,應(yīng)當是出臺一個由總體規(guī)劃(或綱要)、若干個專項規(guī)劃、各個層級的重點規(guī)劃等相結(jié)合的科學(xué)體系。建議有關(guān)部門著眼于全面落實中央重大決定,切實做好這些規(guī)劃的編制工作,包括,安排有關(guān)法治部門牽頭制定法治保障和法治建設(shè)專項規(guī)劃,以期明確法治雄安建設(shè)的總體思路、重大舉措及推進時限,把可能出現(xiàn)的利益糾葛盡量地交諸法治方式來解決。有關(guān)的機構(gòu)機制謀劃、建立過程中,“三地”有關(guān)部門應(yīng)當加強協(xié)調(diào)溝通,全面體現(xiàn)京津冀協(xié)同發(fā)展重大戰(zhàn)略的精神內(nèi)涵。

2.京冀兩地尤其應(yīng)當加強對接銜接。歷年來,河北為首都安全穩(wěn)定做出了巨大貢獻,在經(jīng)濟社會發(fā)展上做出了重大犧牲,因此在經(jīng)濟狀況、基礎(chǔ)設(shè)施、民生保障等方面都與北京有“斷崖式”的差異。建議在支持北京治理“大城市病”的同時,也好好謀劃一下如何診治河北的“營養(yǎng)不良癥”*除了地理區(qū)位上的差異這些客觀因素外,體制機制上的短板主要是有關(guān)政策的制定和適用、項目的規(guī)劃和安排、資金的編制與劃撥等“老病根”。兩地在協(xié)作建立的協(xié)同立法、協(xié)同執(zhí)法、協(xié)同司法等法治機制上,已經(jīng)做出一些“治療”努力。將來,應(yīng)當使雄安新區(qū)最集中地發(fā)揮面向河北的輻射作用。,并在雄安新區(qū)進行“體試”,為深化推進京津冀協(xié)同發(fā)展提供經(jīng)驗。要注意兩地經(jīng)濟社會發(fā)展所面臨的重點問題是不同的,需要著力解決的阻礙也是不一樣的,兩地應(yīng)當本著協(xié)同發(fā)展、互利共贏原則加強對接協(xié)調(diào),處理好產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移“給”與“要”、機構(gòu)搬遷“送”與“接”等重大關(guān)系。應(yīng)當協(xié)調(diào)指導(dǎo)有關(guān)單位,解決好人才流動、收益共享、環(huán)保門檻等重點問題。例如遷移企業(yè)的稅收,要更多地考慮雄安新區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所需資金、重點項目所需資金、社會治理所需配套經(jīng)費等,做到財政分權(quán)改革由行政式分權(quán)向法治式分權(quán)轉(zhuǎn)型。對這些重大問題,建議形成為具體的法律規(guī)范或綜合出臺相應(yīng)的法律文件。

3.把體現(xiàn)協(xié)同發(fā)展思想作為成效檢驗標準。雄安新區(qū)是疏解北京非首都功能的集中承載地,是京津冀協(xié)同發(fā)展諸多任務(wù)的第一集中區(qū),除了直接針對雄安新區(qū)的要求外,京津冀協(xié)同發(fā)展的理念應(yīng)當成為檢驗工作成效的基本標準。在理解透、執(zhí)行好“集中承載地”這一中心要求的同時,還應(yīng)當注意處理好與“首都功能拓展區(qū)”的關(guān)系、與“河北發(fā)展增長極”的關(guān)系*參見人民日報社《內(nèi)部參閱》第32期“決策參考”欄目《雄安新區(qū)規(guī)劃：總體布局與法治保障》,該專題選編的另2篇文章中,首都經(jīng)貿(mào)大學(xué)副校長楊開忠同志的《雄安新區(qū)規(guī)劃建設(shè)須處理好五大關(guān)系》,對這一定位做出了較詳細的闡述。。在具體落實服務(wù)北京疏解非首都功能、同時推進河北迅速發(fā)展重要要求上,有關(guān)單位應(yīng)當克服部門主義、地方觀念,有效協(xié)調(diào)“送”與“接”的思想和行動,通過規(guī)劃好、建設(shè)好雄安新區(qū),體現(xiàn)貫徹落實中央重大戰(zhàn)略部署的決心、行動和成效。除了在黨政系統(tǒng)部署工作時做出強調(diào)外,該精神還應(yīng)當衍化為相關(guān)規(guī)劃和法律文件的具體內(nèi)容。

4.以統(tǒng)一法制為基礎(chǔ)推動京津冀協(xié)同發(fā)展。推進全面依法治國的政治基礎(chǔ)是黨的領(lǐng)導(dǎo),法治基礎(chǔ)是統(tǒng)一的社會主義法律制度。推動北京部分單位遷移到雄安新區(qū),既要靠中央的協(xié)調(diào)和京冀的對接,更要建立專門的、科學(xué)的法律規(guī)范體系和銜接的執(zhí)法司法體系,精準調(diào)整各類產(chǎn)業(yè)、單位遷出、遷入、扎根過程中可能發(fā)生的一系列利益關(guān)系、價值關(guān)系和法律關(guān)系。應(yīng)當理順專門適用于遷移單位的行政管理體制、遷入企事業(yè)單位的基本條件,同時謀劃出臺由一系列法治舉措、法律規(guī)范、法治保障機制,構(gòu)成全面、有力、到位的法治保障體系。規(guī)劃建設(shè)過程中需要解決的大多數(shù)問題,都應(yīng)當納入依法解決的軌道,最終形成統(tǒng)一法制基礎(chǔ)上,具有雄安特色的區(qū)域法治體系。

(四)各個系統(tǒng)和領(lǐng)域共同協(xié)作建立協(xié)同法治

雄安新區(qū)法治保障不僅是政法系統(tǒng)的任務(wù),也不僅是一個地方的工作。有關(guān)部門應(yīng)加強組織領(lǐng)導(dǎo)、加強督促檢查,同時加強實際成效評估,協(xié)同推動、科學(xué)考評兩地和有關(guān)部門的工作。

1.各個系統(tǒng)做到法治建設(shè)工作協(xié)同。到位的法治保障是一項內(nèi)涵豐富的系統(tǒng)工程,應(yīng)當在由完善思想理念,到建立健全機構(gòu)機制,由全面推開工作到取得全面實際成效等各個環(huán)節(jié),全面體現(xiàn)法治思維。雄安新區(qū)的黨政機構(gòu)已經(jīng)建立,公安機關(guān)的定位與初期編制已經(jīng)明確,檢法等法律實務(wù)部門也在緊鑼密鼓地謀劃和推進籌建,但法治建設(shè)組織領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)和辦事機構(gòu)、立法機構(gòu),以及法治社會建設(shè)主要依托的法治宣傳職能等,也需要研究謀劃。對于明確雄安新區(qū)行政區(qū)劃、法律定位所亟需的“特別立法”相關(guān)問題,建議中央“總牽頭”部門予以調(diào)查研究,協(xié)調(diào)有關(guān)部門拿出解決方案。建議編制、人事、財政、科技等部門充分考慮雄安新區(qū)各法治機構(gòu)與中央、北京市有關(guān)機構(gòu)的對接需要,在有關(guān)法治機構(gòu)的籌建上,著眼于雄安新區(qū)的長遠、健康發(fā)展,在職能、編制、經(jīng)費、裝備等方面給予大力支持,使其職能、能力與任務(wù)、責(zé)任相匹配,在與京津冀有關(guān)機構(gòu)的工作對接上相協(xié)調(diào)。

2.各個領(lǐng)域落實法治保障協(xié)同要求。到位的法治保障是服務(wù)雄安新區(qū)建設(shè)發(fā)展的重要措施,需要與新區(qū)中心工作、重點工作相銜接。建議有關(guān)地方和有關(guān)機構(gòu)大大擴展協(xié)同創(chuàng)新的思路和領(lǐng)域。在黨的建設(shè)、發(fā)展改革、城市規(guī)劃、文化宣傳、生態(tài)環(huán)保等領(lǐng)域的工作中,都應(yīng)當有突出的協(xié)同理念,由中央、國家機關(guān)到地方黨委、政府,由省(直轄市)到縣(區(qū))、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))都做到法治建設(shè)工作與其他重點工作協(xié)同推進,從而做到各個建設(shè)領(lǐng)域的全協(xié)同。尤其是特別注重環(huán)境保護領(lǐng)域的法治協(xié)同,特別注意既要把北京非首都功能疏解出來,又要堅決杜絕無原則、無標準的隨意遷入有較大污染力的產(chǎn)業(yè),避免破壞白洋淀脆弱的生態(tài)環(huán)境。應(yīng)當高度重視歷史文化、紅色文化的挖掘與保護,充分運用法治保障促進歷史文化建設(shè)。

3.“全流程”體現(xiàn)服務(wù)規(guī)劃建設(shè)的協(xié)同精神。設(shè)立雄安新區(qū)重大決策的真正落地,需要制定總體規(guī)劃、出臺系列政策、構(gòu)建機構(gòu)機制、落實具體舉措等一系列動作。在總體謀劃、整體規(guī)劃等基礎(chǔ)環(huán)節(jié),規(guī)劃編制牽頭部門應(yīng)當充分體現(xiàn)依法執(zhí)政、依法行政、依法辦事思想,包括協(xié)調(diào)相關(guān)法治部門和法治專家主筆制定法治保障專項規(guī)劃。在法律依據(jù)“供應(yīng)”環(huán)節(jié),各級立法機構(gòu)應(yīng)當落實科學(xué)民主立法要求,為到位的法治保障提供充足的法律依據(jù),從源頭上掃除法律障礙。在政策制定環(huán)節(jié),有關(guān)機構(gòu)應(yīng)當充分認識重大政策的深遠影響,所有重大決策都應(yīng)當經(jīng)過合法合規(guī)性審查,落實公開征求意見等要求。在推進落實環(huán)節(jié),有關(guān)部門應(yīng)當處理好政府與社會、政府與市場、政府與群眾、規(guī)劃建設(shè)與法治保障的關(guān)系,建設(shè)發(fā)展部門不唱“獨角戲”,不讓法治系統(tǒng)“沒戲份”。

4.在整個歷史進程中全程體現(xiàn)協(xié)同成效。作為千年大計、國家大事,雄安新區(qū)的建設(shè)發(fā)展必然需要在一定歷史階段內(nèi)全面謀劃和全力推進。在這個長期歷史階段中,法治保障具有非常重要、廣泛的作用。在總體謀劃,應(yīng)當高度重視、推出有分量的舉措；在規(guī)劃建設(shè)初期,要提供充分的法律依據(jù)、有力的法治軌道；在今后建設(shè)、發(fā)展、提升各階段,都應(yīng)當貫徹依法推進、協(xié)同創(chuàng)新根本要求；在整個建設(shè)發(fā)展過程中,應(yīng)當鼓勵探索和深化實踐,形成一系列改革創(chuàng)新成果,切實做好雄安新區(qū)法治保障工作,為各地國家級新區(qū)、省市級骨干型新區(qū)的建設(shè)發(fā)展提供依法推進的范例與樣本。

(五)專題謀劃法治建設(shè)的改革創(chuàng)新

近年來,黨中央對法治建設(shè)的重視前所未有。在落實中央要求過程中,應(yīng)當將雄安新區(qū)的法治建設(shè)作為一項重點工作,進行專題的研究和推進。

1.重視借鑒外地經(jīng)驗。雄安新區(qū)的法治保障工作和法治建設(shè)進程非常重要,其起步、發(fā)展也必然離不開各方面的支持。國家和河北省相關(guān)機構(gòu)應(yīng)當加強對雄安新區(qū)創(chuàng)新試點的工作指導(dǎo),特別要支持雄安新區(qū)法治建設(shè)的改革創(chuàng)新,將其作為今后全國級新區(qū)法治建設(shè)的“改革創(chuàng)新試驗田”*財稅法專家非常關(guān)心雄安新區(qū)財稅制度如何建立與運行問題?？梢钥紤]借助中國財稅法學(xué)研究會副會長陳少英教授提出的“探索試行地區(qū)稅種”觀點,在雄安新區(qū)探索建立有特色的地區(qū)性財稅體制。國家郵政局已經(jīng)部署,擬將雄安新區(qū)打造成郵改創(chuàng)新試驗區(qū)。。深圳特區(qū)和濱海新區(qū)、浦東新區(qū)的法治保障可以說是各有特色、各有千秋,但對雄安新區(qū)來講都不宜照搬照抄。應(yīng)當在憲法精神框架內(nèi)、在區(qū)劃法律基本原則下,對深圳、濱海、浦東等特區(qū)、新區(qū)的法治建設(shè)成果進行專題的梳理和有益的借鑒,應(yīng)當特別允許在有益借鑒基礎(chǔ)上進行適當?shù)母母飫?chuàng)新。在社會管理、民生保障等方面,應(yīng)當參考和借鑒一些國外新區(qū)建設(shè)的社會治理機制、民生保障機制,并通過完善立法、健全機制等方式,增強雄安新區(qū)法治保障的能力。

2.加強法治建設(shè)對接協(xié)調(diào)。中央和河北省有關(guān)文件已經(jīng)明確了雄安新區(qū)的實際管轄范圍,提出了中長期規(guī)劃的大致范圍,“三縣”黨政機構(gòu)工作體制有了明確的變化與調(diào)整,但與新區(qū)區(qū)級機構(gòu)的對接還需要逐步落實。之后,對立法機關(guān)、司法機關(guān)的對接等重要事項,也應(yīng)當抓緊研究,盡快提出明確的制度設(shè)計,有多個方案來有逐一推進落實。在新區(qū)人大機關(guān)正式成立之前,對省人大常委會與“三縣”人大常委會之間的工作關(guān)系,及其與雄安新區(qū)哪個部門對接問題,應(yīng)當有個既符合憲法精神又符合立法機構(gòu)機制現(xiàn)實的思路。對“三縣”新發(fā)案件的司法管轄,有關(guān)機構(gòu)和司法機關(guān)應(yīng)當作為重點之一來研究,使雄安新區(qū)司法機構(gòu)的組建與運轉(zhuǎn)做到銜接有力。

3.支持開展法治課題研究。對雄安新區(qū)法治保障工作舉措,省內(nèi)外的法學(xué)專家已經(jīng)提出不少意見建議,并且正在深入研究。對有關(guān)專家和法治團隊的積極性,應(yīng)當給予肯定。關(guān)于法治建設(shè)領(lǐng)域的創(chuàng)新引領(lǐng)試驗,是一個全新的科研領(lǐng)域,需要重要理論支撐、重大政策解讀和重點實驗指導(dǎo),建議協(xié)調(diào)有關(guān)社科研究機構(gòu)正式立項,納入全國社科研究重點目錄,支持有關(guān)機構(gòu)和專家從多個方面切入,進行深入、系統(tǒng)的研究,不斷提出可供實驗的路徑和方案。對有關(guān)雄安新區(qū)法治保障的研究探索,應(yīng)當給予足夠的支持,比如在課題設(shè)計時作為重點,在課題申報時給予“認領(lǐng)”團隊必要的“名分”,在研究推進上安排充足的經(jīng)費,在實務(wù)銜接上提供必要的資料,在基層調(diào)研時給予必要的接待,進而催進一大批法治成果問世。

4.抓好研究成果和試點經(jīng)驗的轉(zhuǎn)化固化。對國家級新區(qū)法學(xué)理論的研究成果、法治路徑的試點建議,應(yīng)當協(xié)調(diào)有關(guān)機構(gòu)銜接,結(jié)合實際進行實驗,對有關(guān)成果及時總結(jié)、升華,用于指導(dǎo)實踐、反哺實踐。對法學(xué)研究所獲得的重大成果,應(yīng)當鼓勵提交中央和國家領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)參閱,通過立法機關(guān)適時修改完善立法法、行政區(qū)劃法的方式,將新區(qū)這一特定的行政區(qū)劃納入憲法、立法法及人大、審判、檢察、公安等系統(tǒng)組織法的調(diào)整對象。

二、圍繞落實中央重大決策處理好幾個關(guān)系

良好的法治環(huán)境是雄安新區(qū)建設(shè)發(fā)展的必要條件,到位的法治保障必須謀在新處、抓在實處,處理好其他工作和法治工作的關(guān)系*多位專家對處理好有關(guān)關(guān)系問題發(fā)表意見。如《規(guī)劃建設(shè)雄安新區(qū)須處理好五大關(guān)系》,還有在北京聯(lián)合大學(xué)等部門聯(lián)合舉辦的雄安新區(qū)建設(shè)法治保障高端論壇提出《建立雄安新區(qū)要把握十大平衡》等。http://mail.163.com/jy6/main.jsp？sid=CBRgxvroHqOIgavNzSooXXsALdWwZTTo&df=mail163_letter#module=readthread&mid=61%3A1tbiPRJWQFSIT-QCqAAAs0&fid=1&count=1&group=MAL I(2017年9月8日)。

(一)處理好重大決策與法治思維的關(guān)系

千年大計、國家大事的定位,決定了雄安新區(qū)的重大決策要依據(jù)中央決策、運用法治思維,還要鼓勵改革創(chuàng)新、符合法定程序,更要注意把全面依法治國的重大戰(zhàn)略與規(guī)劃建設(shè)雄安新區(qū)的中心工作銜接好、落實好。

1.把握好重大決策、重大舉措的價值取向。中央對雄安新區(qū)的功能有特別的定位、特別的要求,關(guān)于雄安新區(qū)規(guī)劃建設(shè)的各項決策、舉措,在其制定和出臺環(huán)節(jié)就應(yīng)當高度注意圍繞雄安新區(qū)總體功能的政治定位、法律定位和社會定位,注意重大舉措的政策依據(jù)、落地條件和長期影響。研究出臺城市規(guī)劃、生態(tài)保護、民生保障等方面的重大決策,應(yīng)當著眼于承接北京疏解非首都功能的需要,把握好重大政策所追求的政治效果和社會效果。出臺涉及群眾重大利益的改革舉措,應(yīng)當充分考慮“三縣”及周邊區(qū)域的現(xiàn)實狀況與改造提升的長期需要,充分考慮新區(qū)長遠發(fā)展的根本目標。尤其是關(guān)于準入單位的政策門檻和建設(shè)開發(fā)的環(huán)保要求,應(yīng)當充分考慮特殊生態(tài)環(huán)境的承載力,以適應(yīng)環(huán)保要求為底線。各類決策舉措都應(yīng)有歷史眼光,注重各項決策舉措的切入點和推行效果。

2.把握好重大決策、重大舉措的運行思路。依法治國首先是依憲治國,依法執(zhí)政首先是依憲執(zhí)政。雄安新區(qū)一系列決策、舉措的運行,必須符合憲法法律精神、注意維護群眾合法權(quán)益,不因工作方式方法不當激發(fā)社會矛盾。初期,實行嚴格、有力的行政管控舉措,堅決控制可能發(fā)生的違法占地、私搭亂建、非法經(jīng)營活動非常必要,而且有關(guān)舉措的力度必須大、針對性必須強,但期限不能太長,所適用的領(lǐng)域也應(yīng)當有所限制。確需長期執(zhí)行的,應(yīng)當按法定程序適時轉(zhuǎn)化為法治措施。必須嚴格執(zhí)行生態(tài)環(huán)保管控舉措,避免脆弱的生態(tài)遭受嚴重破壞。應(yīng)當針對重大決策、舉措的必要性、運行愿景進行廣泛宣傳、細致解釋,取得廣大人民群眾的理解和支持。

3.在重大決策、重大舉措的實施上體現(xiàn)法治思維。法治思維是典型的邏輯思維,但不是僵化的思想方式。雄安新區(qū)將要出臺的拆遷安置、搬遷補償、開發(fā)保護等方面的政策,將會直接影響群眾巨大利益,其制定依據(jù)、評估標準、補償方法等都應(yīng)于法有據(jù),并在法治化軌道內(nèi)運行。建設(shè)發(fā)展關(guān)鍵時期,應(yīng)當落實全面依法治國這一“全黨意志”“全國意志”“全民意志”,在重大行動、重大事項上依法用權(quán)、依法決策,在憲法和法律范圍內(nèi)活動。應(yīng)當特別注意新媒體和負面輿情對雄安新區(qū)及首都、河北社會穩(wěn)定的影響,決不能等到把問題弄復(fù)雜了、本來可控的矛盾激化了,才想到法治的重要性和法治的作用。應(yīng)當高度重視對群眾訴求和輿論影響的把握,決不能等黨和政府的形象受損了仍不知亡羊補牢。

4.做好重大決策、重大舉措的固化轉(zhuǎn)化。重要的政策、決策與法律的關(guān)系非常緊密,做的好了會相互給力,形成良好的社會效果和法律效果,反之會相互抵觸,影響決策機關(guān)的形象和法律政策的公信力。對重大決策和重大舉措的謀劃思路、運行方式、取得成效等,應(yīng)當不斷研討、及時糾偏、適時總結(jié),及時提出進行完善、健全和修改的意見建議,不斷擴大取得成效的能力。對已經(jīng)取得重大成效的重要決策和重大舉措,可以通過上升為法律法規(guī)和高層級部門規(guī)范性文件等方式,增強相關(guān)要求的穩(wěn)定性、權(quán)威性。

(二)處理好法律定位與行政定位的關(guān)系

政治定位、法律定位、行政定位與功能定位這幾個概念的內(nèi)涵與意義不同,相互之間有區(qū)別也密切相關(guān)。法律定位既是一個新行政區(qū)域政治定位、行政定位的“伴生品”“法治化”,同時更是一系列機構(gòu)、權(quán)能具有合法性要素的“母體”,應(yīng)當以最適當同時也最權(quán)威的形式,對雄安新區(qū)做出明確、清晰的法律定位。

1.注意各種定位之間的銜接。中央決定設(shè)立雄安新區(qū)的通知,說明了雄安新區(qū)的功能定位。河北省委、省政府的有關(guān)決定和已經(jīng)公布的文件,對此作了進一步明確。這些通知和決定,指出了雄安新區(qū)的政治定位,也為從各個角度確定其行政定位和法律定位提供了決策基礎(chǔ)。關(guān)于雄安新區(qū)目前黨政機構(gòu)的定位與層級,目前看是河北省委、省政府的直屬機構(gòu)(派出機構(gòu)),在行政定位上似屬正廳級又有升格為副省級的基礎(chǔ),真實的行政定位還需要進一步明朗。而對于做好規(guī)劃建設(shè)工作最重要、最需要明確的雄安新區(qū)的法律定位,目前還未聽說有什么傾向性的官方意見或權(quán)威解讀。從河北省法學(xué)會與有關(guān)院校組織的幾次法治保障研討情況看*如2017年3至5月,河北大學(xué)在雄安新區(qū)籌委會指導(dǎo)下舉辦了雄安新區(qū)建設(shè)高峰論壇和法治保障等分論壇,國家發(fā)改委、國務(wù)院有關(guān)研究中心、中國社科院、中國人民大學(xué)、中國政法大學(xué)和河北省高校、法律界專家在這些研討、論壇上提出了意見建議。,這個問題已經(jīng)法學(xué)專家多次提及,但并無共識,應(yīng)當引起各級領(lǐng)導(dǎo)的重視,批示有關(guān)部門抓緊研究解決。應(yīng)當說,政治定位、行政定位、法律定位、區(qū)劃定位與功能定位都相匹配了,才是最準確、最完善的定位。

2. 重視法律定位的意義與作用。法治國家,對一個行政區(qū)域的問世做出法律上的確認,是構(gòu)建一個特定區(qū)劃立法機關(guān)、行政機關(guān)和司法機關(guān)等公權(quán)力機構(gòu)的法律基礎(chǔ),是全新機制建立的基礎(chǔ)要件。明確、具體的法律定位,既是新區(qū)建設(shè)法治保障的關(guān)鍵,更是新區(qū)各類機構(gòu)行政功能、司法功能得以依法生成的基礎(chǔ)。按照憲法規(guī)定的行政區(qū)劃確立與調(diào)整規(guī)范,應(yīng)當通國家立法機關(guān)頒布專門法律的形式,明確這個新行政區(qū)的法律地位(包括區(qū)劃定位、行政定位等相關(guān)內(nèi)容),以立法行動貫徹落實黨中央的重大戰(zhàn)略決策。同時,應(yīng)當考慮雄安新區(qū)特殊的建設(shè)任務(wù)和特定的發(fā)展使命,充分滿足現(xiàn)行行政區(qū)劃法的定位原則,確定其最恰當?shù)男姓^(qū)位。

3.以最恰當?shù)姆绞揭婪ù_定其行政定位。對雄安新區(qū)的行政層級,無論是直接定位為副省級或者先定位為設(shè)區(qū)的市一級行政區(qū),目前看都還有一些法律問題需要解決。對此,有關(guān)的法治機構(gòu)和法學(xué)專家不應(yīng)袖手等待,而要按照現(xiàn)行法律體制進行深入研究,提出意見建議。在總體謀劃上,可以圍繞確定為副省級行政區(qū)這一目標,進行制度設(shè)計。如果說暫時還欠缺某些條件,也應(yīng)當在有關(guān)機構(gòu)機制的頂層設(shè)計上提出過渡性設(shè)定方案的同時,預(yù)留適時予以機制完善、職能擴展的“接口”。在各方面的條件都具備之后,建議按照相應(yīng)的政治原則、法律原則和行政原則,從政治、法律、行政各層面,明確雄安新區(qū)為副省級的國家級新區(qū)。在有關(guān)授權(quán)的具體形式上,建議通過由國家最高立法機關(guān)頒布專門決定的方式,明確雄安新區(qū)的法律地位,之后由行政機關(guān)依法公告雄安新區(qū)的區(qū)劃范圍、法律地位、隸屬關(guān)系、建設(shè)思路和發(fā)展方向。

4.按副省級行政區(qū)劃研究適時賦予其特定的法律職權(quán)。從目前看,可以參考深圳特區(qū)的法律定位和立法權(quán)、行政權(quán)、財稅權(quán),給予雄安新區(qū)相應(yīng)的授權(quán)。其中,財稅是國家存在和發(fā)展的經(jīng)濟基礎(chǔ),也是國家治理和社會治理法治化的經(jīng)濟基礎(chǔ),而不同層級行政區(qū)的財稅權(quán),又因國家財稅制度的權(quán)利分配而有重大的區(qū)別。從特殊的區(qū)位功能和有關(guān)消息看,雄安新區(qū)建設(shè)發(fā)展最大的特點是不安排大中型的生產(chǎn)型、加工型企業(yè),一些有納稅能力的經(jīng)營性單位也多由北京遷來。針對這一特殊情況,應(yīng)當從統(tǒng)一法律制度、統(tǒng)一財稅制度的層面,對雄安新區(qū)的財稅制度進行專門的、不同于其他新區(qū)的頂層設(shè)計,使其有足夠的經(jīng)濟收入來保證建設(shè)、發(fā)展和管理的經(jīng)費所需。有關(guān)財稅權(quán)的設(shè)定可以分步推進：首先是按照前述思路,按照立法法的規(guī)定,賦予雄安新區(qū)較大的地方性法規(guī)立法權(quán),為雄安新區(qū)稅收、財政等方面的立法權(quán)、行政權(quán)、執(zhí)法權(quán)掃清法律障礙；其次是由全國人大授權(quán)國務(wù)院協(xié)調(diào)有關(guān)部委,針對雄安新區(qū)的財稅制度建立、財稅機制創(chuàng)新等有關(guān)事宜,相機出臺專門的行政法規(guī)和行政規(guī)章。之后,由中央有關(guān)部委與河北省、雄安新區(qū)有關(guān)部門協(xié)作,河北與北京等地有關(guān)部門協(xié)同,共同建立具有雄安新區(qū)特色、兼顧河北、北京兩地利益的專項財稅機制。

(三)處理好改革創(chuàng)新與法治功能的關(guān)系

雄安新區(qū)的功能定位,決定了要在行政管理、經(jīng)濟發(fā)展、社會事務(wù)和法治保障等領(lǐng)域大張旗鼓地改革創(chuàng)新,應(yīng)當注意各領(lǐng)域體制的改革創(chuàng)新與法治保障同時謀劃推進,追求相輔相成、相得益彰的效果。

1.做到法治思維與創(chuàng)新思維并重。法治方式是規(guī)范各類社會主體行為的普適方式,其思想基礎(chǔ)是法治思維。應(yīng)注意法治思維注重邏輯思維,但并不反對改革創(chuàng)新,而是主張在規(guī)定范疇內(nèi)、規(guī)范的程序下進行改革創(chuàng)新。在推進雄安新區(qū)建設(shè)發(fā)展進程中,應(yīng)在總體工作謀劃、機構(gòu)機制構(gòu)建、社會問題治理、規(guī)劃建設(shè)實施等方面,注意法治思維與創(chuàng)新思維并用,注意運用法治方式維護社會秩序、推動重點工作、解決突出問題、鞏固建設(shè)成果,積極探索法治思維基礎(chǔ)上的創(chuàng)新活動。

2.重視改革創(chuàng)新的法律依據(jù)。重大改革必須做到于法有據(jù)。在雄安新區(qū)規(guī)劃建設(shè)過程中,應(yīng)當對“法律依據(jù)供給側(cè)”*“法律依據(jù)供給側(cè)”是一個新提法,主要是指可供執(zhí)法、司法、普法所使用各種法律文件的研究、制定工作。進行必要的改革和創(chuàng)新。應(yīng)當注意,除了立法機關(guān)制定的法律法規(guī)作法律依據(jù)外,更應(yīng)注意行政規(guī)劃和政府規(guī)章的科學(xué)民主立法。同時應(yīng)注意,有關(guān)法治建設(shè)的改革方案、規(guī)范性文件等法律文件,也是依法治國法律依據(jù)的具體形式。推進各個領(lǐng)域的改革創(chuàng)新時,一般應(yīng)當立法先行*如對新區(qū)土地利用的法律政策,應(yīng)當按照政府主導(dǎo)、規(guī)劃先行、專題立法的思路,預(yù)先制定出臺制度完備、規(guī)范詳細、明確具體、可操作的法律規(guī)范體系。,以相應(yīng)的法律規(guī)范和法律文件提供充分的改革依據(jù)；個別具體事項可以先行先試,即由有關(guān)部門通過特別授權(quán)的方式交由雄安新區(qū)進行試驗,在特定領(lǐng)域進行機制創(chuàng)新,如在雄安新區(qū)經(jīng)濟體制、財稅體制等方面,應(yīng)當充分借鑒支持上海自貿(mào)區(qū)發(fā)展的特別授權(quán)等創(chuàng)新舉措；對經(jīng)過創(chuàng)新實踐的經(jīng)驗和成果,應(yīng)當及時固化、轉(zhuǎn)化,相機向其他領(lǐng)域和其他新區(qū)推廣。

3.重視法治功能對改革創(chuàng)新的保駕護航作用。中央的決策高瞻遠矚、立意深遠,既明確了雄安新區(qū)初期規(guī)劃建設(shè)的根本方向,更提出了長期建設(shè)發(fā)展的基本要求。應(yīng)當充分認識到,法治的目的與功能對其他工作不是阻礙、不是牽制,而是規(guī)范和保護,是提供快速、健康推進的軌道。具體的頂層設(shè)計和各領(lǐng)域的推進措施,應(yīng)當有堅實的思想基礎(chǔ)、有完善的機制體制,更要有到位的法治保障,充分發(fā)揮法律手段和法治方式在服務(wù)改革、促進創(chuàng)新上的積極作用。

4.大力支持法治實踐部門各個環(huán)節(jié)的改革創(chuàng)新。雄安新區(qū)需要構(gòu)建一整套的立法體制和執(zhí)法機制、司法機制,應(yīng)當彰顯改革意識、創(chuàng)新思維,跟上改革的潮流。近兩年來,河北省及其他省市一些地方法治實踐部門在司法體制改革方面取得了重大的成效。應(yīng)當鼓勵和支持執(zhí)法司法單位創(chuàng)新執(zhí)法司法機制,及時采用行政執(zhí)法體制改革、司法體制改革和執(zhí)法辦案機制創(chuàng)新的成果,使法治雄安建設(shè)各項工作做到全盤謀劃、分項推進、綜合督導(dǎo)、科學(xué)考評,全面提升法治保障的水平和成效。

(四)處理好初期順利開局與建構(gòu)長期法治秩序的關(guān)系

為雄安新區(qū)建設(shè)發(fā)展提供到位法治保障,具有十分重大的現(xiàn)實意義和重要的歷史意義。這一思想和要求,在開局時要講,在推進落實過程中更要經(jīng)常強調(diào)。

1.為制定總體規(guī)劃提供及時的法律服務(wù)。雄安新區(qū)總體規(guī)劃的基礎(chǔ)性工作已經(jīng)展開,各級各部門應(yīng)當為特定功能的實現(xiàn)提供到位的社會環(huán)境。京冀兩地已經(jīng)就協(xié)同編制規(guī)劃、共同申報重大項目等達成意向,法治機構(gòu)和法學(xué)專家應(yīng)當給予支持與跟進。開局階段,嚴格的行政管控非常重要,其主要任務(wù)是在重大決定宣布之前與宣布初期控制住局面,不出現(xiàn)經(jīng)濟局勢、社會局勢的混亂,為系列重大規(guī)劃的制定出臺提供良好社會環(huán)境。從重大戰(zhàn)略總體規(guī)劃落地需要看,則要通過法律、行政的等多種手段,努力建構(gòu)適宜建設(shè)發(fā)展的法治秩序,同時通過穩(wěn)定的法治秩序,支撐總體規(guī)劃付諸實施的社會環(huán)境,保障長期建設(shè)發(fā)展所需要的工作基礎(chǔ)。在新區(qū)規(guī)劃建設(shè)的過程中,有關(guān)法律服務(wù)機構(gòu)應(yīng)當提供及時到位的法治咨詢、法律論證、法學(xué)研討,提供有針對性的法律意見。

2.為達到最高目標提供順暢的法治軌道。由北京疏解出來的大企業(yè)、大單位遷入雄安新區(qū),將會給雄安新區(qū)帶來經(jīng)濟的飛速發(fā)展,同時帶來法律思維和法治方式的廣泛運用。河北省有關(guān)部門和雄安新區(qū)各個機構(gòu)應(yīng)當充分利用這個契機,大大提升雄安新區(qū)的法治能力和法治水平。關(guān)于京冀“兩地”轉(zhuǎn)移(承接)事項的洽談協(xié)商、依法推進,關(guān)于新區(qū)秩序的依法維護,關(guān)于行政事務(wù)的依法管理、矛盾糾紛的依法處置等環(huán)節(jié)的相關(guān)工作,都應(yīng)當納入法治化軌道,都應(yīng)當在穩(wěn)定有序的法治環(huán)境中推進。應(yīng)當注意,重大項目一定要堅決落實“先謀后動”指示,把規(guī)劃、對接的重點放在產(chǎn)業(yè)、行業(yè)標準的制定上,初期推介、招商的重點應(yīng)當放在產(chǎn)業(yè)、行業(yè)上而不是具體的項目上,避免對同一產(chǎn)業(yè)、行業(yè)內(nèi)的不同單位厚此薄彼。

3.為全區(qū)的平穩(wěn)健康發(fā)展營造良好的法治秩序。中央已經(jīng)提出雄安新區(qū)規(guī)劃的大體范疇,因此有關(guān)雄安新區(qū)的法治保障不應(yīng)局限于“三縣”既有區(qū)域。雄安新區(qū)及“三縣”應(yīng)當積極落實中央和省委要求,全面落實依法治國“新十六字方針”,通過法治方式為經(jīng)濟發(fā)展、為社會治理夯實基礎(chǔ),通過法治方式建構(gòu)社會各界認同的法治秩序。“三縣”周邊有關(guān)地方應(yīng)增強大局意識、法治意識,積極參與雄安新區(qū)規(guī)劃建設(shè),積極支持雄安新區(qū)法治建設(shè)工作,并協(xié)同開展多種形式法治創(chuàng)建活動。京冀兩地有關(guān)部門應(yīng)當支持雄安新區(qū)建構(gòu)良好的法治環(huán)境,支持其法治保障重要舉措。

4.切實做好維護國家安全工作。雄安新區(qū)規(guī)劃建設(shè)必然招致國內(nèi)外各方面的關(guān)注,一些重大舉措的研究、出臺和實施肯定會引起境內(nèi)外一些機構(gòu)的關(guān)注,不可避免地會發(fā)生一些炒作、猜疑或其他相應(yīng)活動。有關(guān)部門應(yīng)當提高警覺,高度重視規(guī)劃研究、決策醞釀、推進落實及對外會商談判過程中的國家安全工作,維護好新區(qū)的政治安全、經(jīng)濟安全、社會安全和網(wǎng)絡(luò)安全,防止重大失泄密問題的發(fā)生。要密切注意境內(nèi)外勢力的動向,防止發(fā)生滲透破壞活動。應(yīng)當適時組建雄安新區(qū)國家安全機關(guān),全面落實總體國家安全觀。

三、針對法治保障重點要素補上“法治短板”

雄安新區(qū)的建設(shè)發(fā)展是一項重大歷史工程。到位的法治保障不是一句口號,而是應(yīng)當與新區(qū)的規(guī)劃、推進同步,并且做到全面謀劃與突出重點相結(jié)合,著力打造具有雄安特點的新區(qū)法治模式。

(一)制定出臺到位的法律規(guī)范體系

科學(xué)配套的法律規(guī)范體系是到位法治保障的基礎(chǔ)。雄安新區(qū)的功能定位已經(jīng)明確宣布,針對雄安新區(qū)的立法應(yīng)當提上有關(guān)部門重要日程。

1.抓緊出臺關(guān)于雄安新區(qū)法律定位的基礎(chǔ)性法律文件。雄安新區(qū)的法律定位應(yīng)當按照憲法和行政區(qū)劃法的規(guī)定來解決。法學(xué)專家在研討雄安新區(qū)的法治保障時有一個共識,就是應(yīng)當通過法律形式明確雄安新區(qū)的法律定位*本文作者先后參加了河北省法學(xué)會、雄安新區(qū)籌委會和河北大學(xué)政法學(xué)院、河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)法學(xué)院等院?！靶郯残聟^(qū)法治保障”系列研討會,多名專家提出這一問題。從網(wǎng)絡(luò)新聞可知,中國社科院等首都院校的專家也非常關(guān)注雄安新區(qū)的行政區(qū)劃、行政級別、法律定位等。?？紤]到立法工作的嚴肅性、程序性,建議從立法學(xué)視角切入,對確立雄安新區(qū)法律地位的立法形式進行重點研究,依據(jù)中央通知精神,盡快拿出一個明確其法律定位的法律文件的基本思路和推進方案。建議由全國人大常委會研究,按照憲法有關(guān)調(diào)整行政區(qū)劃的要求,適時出臺《關(guān)于設(shè)立雄安新區(qū)的決定》,以此明確雄安新區(qū)的法律定位,依法宣告其行政層級和地方性法規(guī)、新區(qū)管委會(政府)出臺政策的法律效力,就今后制定完善雄安新區(qū)法律規(guī)范體系打下法律基礎(chǔ)。無論是副省級還是設(shè)區(qū)的市一級,都是河北省的一個行政轄區(qū),建議河北省人大常委會及時總結(jié)其他全國性新區(qū)管理條例的制定與運行經(jīng)驗,同時注意突出雄安新區(qū)的特殊法律定位、特殊功能定位和特殊法律需求,制定《雄安新區(qū)管理條例(試行)》等基礎(chǔ)性法規(guī),對新區(qū)規(guī)劃建設(shè)、法治保障等重大問題提出法律意見。

2.適時填補新區(qū)立法主體空白。按照現(xiàn)行法律規(guī)定,省級、設(shè)的市人民代表大會及其常委會是地方性法規(guī)的立法主體,應(yīng)當按照憲法、人民代表大會組織法和行政區(qū)劃政策等,解決雄安新區(qū)立法機關(guān)的設(shè)立問題。正式建立新區(qū)立法機關(guān)之前,在一段時期內(nèi)會存在新區(qū)一級立法機構(gòu)、立法機制的空位。對此,建議組織各學(xué)科的專家學(xué)者予以重點研究,按照憲法、立法法的規(guī)定,適時地提出建立雄安新區(qū)立法機構(gòu)的意見建議。在此之前,可以由上級立法機構(gòu)(河北省人大常委會)承擔相應(yīng)的立法職能,針對具體問題研究出臺相應(yīng)的法律文件；建設(shè)發(fā)展時期,應(yīng)適時組建雄安新區(qū)人大機關(guān)及其法制工作委員會等立法工作機構(gòu),圍繞建設(shè)發(fā)展需要制定出臺有關(guān)的地方性法規(guī)。應(yīng)當建立配強立法隊伍,建議從有關(guān)機構(gòu)建立之時就注意,既提拔黨政系統(tǒng)干部也重用法治實踐部門骨干,更注意引進法治研究機構(gòu)的精英,同時招收一批學(xué)業(yè)有專攻的法律碩士和法學(xué)博士,廣納賢才。未來,應(yīng)建立以全國人大常委會決定為基礎(chǔ),新區(qū)立法為主、省級立法為輔的地方性法規(guī)立法新模式。

3.采取多種方式豐富雄安新區(qū)的法律規(guī)范體系。法治保障與改革創(chuàng)新的關(guān)系,首先體現(xiàn)為新區(qū)立法與新區(qū)政策的關(guān)系,應(yīng)當高度重視雄安新區(qū)立法工作,使之與政策的出臺形成互為犄角之勢。以原保定市所轄“三縣”為基礎(chǔ)組建的雄安新區(qū),除了國家和河北省層面的法律、法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件繼續(xù)作為法律依據(jù)外,保定市的地方性法規(guī)、規(guī)范性文件和政策將在雄安新區(qū)轄區(qū)失去其作為法律、政策依據(jù)的法理基礎(chǔ)。應(yīng)當及時開展立法“定軌”工作,及時填補新區(qū)層面的地方性法規(guī)空白,并使之盡快形成科學(xué)、實用的法律規(guī)范體系。在相關(guān)規(guī)范出臺的方式上,應(yīng)當努力做到立法先行、立法跟進、立法固化等具體方式相結(jié)合,全方位跟進立法保障；在相關(guān)規(guī)范出臺的形式上,應(yīng)當廣泛運用頒布法律,制定行政法規(guī)、地方性法規(guī)、政府規(guī)章和出臺規(guī)范性文件等多種形式相結(jié)合,具體形式則根據(jù)新區(qū)建設(shè)發(fā)展實際需要,按照立法規(guī)律和立法程序而選定。應(yīng)當從廣義上理解法的概念,把有關(guān)規(guī)劃、方案和規(guī)范性文件作為廣義立法的載體,通過多種形式的制度建設(shè),實現(xiàn)立法任務(wù)的逐步深化、立法機制的加快完善。應(yīng)當重視和推行專家立法模式,鼓勵新區(qū)立法機構(gòu)授權(quán)專門的法治研究機構(gòu)、法治專家團隊提出立法建議、提出一些法律文件的專家建議稿,加快新區(qū)立法進度。

4.跟進完善雄安新區(qū)的立法內(nèi)容。在落實前面幾項工作基礎(chǔ)上,國家、河北省及雄安新區(qū)的立法機關(guān),可以以“全國人大常委會的決定”為法律依據(jù)和立法基礎(chǔ),按照立法法規(guī)定的起草、審議和通過(批準)等法定程序,制定出臺一系列的法律文件,形成雄安新區(qū)科學(xué)的法律體系。建議以法律文件的形式,明確雄安新區(qū)的立法權(quán)限、立法邊界,明確新區(qū)地方性法規(guī)的立法路徑、立法程序。建議有關(guān)立法機關(guān)增強政治敏感性,主動作為、積極作為,在雄安新區(qū)的規(guī)劃建設(shè)、北京的非首都功能疏解轉(zhuǎn)移、白洋淀的生態(tài)環(huán)境保護、新區(qū)公權(quán)力的機構(gòu)機制等方面,通過及時有力的立法工作,完善各機構(gòu)行使職權(quán)的法律淵源,打好雄安新區(qū)建設(shè)發(fā)展法治保障的基礎(chǔ)。對新區(qū)建設(shè)需要的巨額資金,除了有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和部門的支持與協(xié)調(diào)外,還應(yīng)當包括運用制定出臺多個行政規(guī)章的方式,明確涉及雄安新區(qū)鐵路、高速公路、港航通道、水電氣大通道所需資金的來源及其他法治保障措施等；對俗人區(qū)建設(shè)所需要解決的人才身份、人員待遇等實際問題,除了在政策上不斷創(chuàng)新外,還應(yīng)當運用法治方式來解決。對新區(qū)黨建所需要的黨內(nèi)法規(guī)制定機制,也應(yīng)當抓緊謀劃,通過科學(xué)完善的黨內(nèi)法規(guī)體系推動整個法治體系的完善。

(二)強化法律實施

社會主義法治體系要求在法律制定、法律實施、法治監(jiān)督、法治保障等方面做到相互銜接,法律實施是關(guān)鍵環(huán)節(jié)。有關(guān)部門應(yīng)當將法律實施作為到位法治保障的中心任務(wù),不斷強化法律實施工作,不斷提升法律實施效果。

1.明確法律實施的主要任務(wù)。法律實施體系是社會主義法治體系的關(guān)鍵部分,其運行范疇包括執(zhí)法、司法等公權(quán)力職能的確定與實施,也包括法治宣傳、學(xué)法用法等輔助功能的確定與落實。雄安新區(qū)法律實施的目的與任務(wù)可以概括為,在堅持統(tǒng)一法律制度、統(tǒng)一司法制度基礎(chǔ)上,推進落實有關(guān)雄安新區(qū)建設(shè)發(fā)展的一系列法律法規(guī)。根據(jù)雄安新區(qū)的特殊地理位置、獨特地理要素,當前最主要的任務(wù)主要是推進規(guī)劃、生態(tài)、交通、基礎(chǔ)設(shè)施、法治保障等方面的法律法規(guī),為基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)劃落地、為重點任務(wù)的突破和展開提供良好的法治環(huán)境。將來,應(yīng)當將遷移機構(gòu)的協(xié)議糾紛、履行糾紛等作為社會治理的主體內(nèi)容。

2.強調(diào)法律實施的針對性。有關(guān)雄安新區(qū)法律實施實施的針對性應(yīng)當非常明確,即通過法律實施保障新區(qū)設(shè)立目的順利實現(xiàn)和新區(qū)有序建設(shè)。具體講就是,通過出臺具有針對性、創(chuàng)新性的法治舉措,為北京疏解非首都功能中心任務(wù)“掃障礙”；通過大力推進與中心任務(wù)直接相關(guān)法律政策的落地,為新區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、重點項目的建設(shè)“加速度”；通過制定、完善和落實民生保障法律政策,為人民群眾“圓夢”；通過一系列的法治保障舉措,為新區(qū)發(fā)展“繪藍圖”。

3.抓好重點領(lǐng)域、重點環(huán)節(jié)的法律實施。到位的法治保障,既要落實全面依法治國重要要求,抓好各項法律法規(guī)的實施,還應(yīng)當結(jié)合中心工作突出重點。這里強調(diào)的突出重點,在不同的時段、不同的領(lǐng)域和不同的系統(tǒng)應(yīng)當有所區(qū)別。如在規(guī)劃、建設(shè)、拆遷、補償、安置各環(huán)節(jié),應(yīng)當重點推進規(guī)劃法、土地管理法等法律的實施；在行政管理、行政執(zhí)法和司法工作各環(huán)節(jié),應(yīng)當既體現(xiàn)法治思維又增強具體職能的貫徹落實,全面增強法律實施的效果。應(yīng)當監(jiān)督行政部門落實權(quán)力清單、責(zé)任清單等清單制度,更要加強執(zhí)法監(jiān)督、行政復(fù)議、行政訴訟和行政執(zhí)法責(zé)任制。應(yīng)當全面落實行政執(zhí)法的公示、記錄和法制審核“三項制度”,模范落實行政復(fù)議、行政訴訟和行政監(jiān)察法律法規(guī),努力推進以審判為中心的刑事訴訟制度改革,同時努力建立多元化的矛盾糾紛調(diào)處機制。

4.注意總結(jié)法律實施的經(jīng)驗。制定出臺和推進實施正確的行政命令,是體現(xiàn)依法行政要求、建設(shè)法治政府的具體體現(xiàn),可以管控市場、穩(wěn)定形勢、安定民心,可以營造良好的環(huán)境,可以說是中國特色法律實施的一種特殊形式。在雄安新區(qū)建設(shè)發(fā)展過程中,有關(guān)命令和舉措所體現(xiàn)的精神、原則和要求,應(yīng)當及時總結(jié)提煉,及時轉(zhuǎn)化為法律法規(guī)。應(yīng)當通過實施內(nèi)容、方式和程序均符合立法法規(guī)定的法律規(guī)范的落地,增強新區(qū)重大決策的法律權(quán)威。作為寄托全國人民深切期望的創(chuàng)新型國家級新區(qū),雄安新區(qū)法治保障應(yīng)當有創(chuàng)新思維、創(chuàng)新舉措,包括及時總結(jié)法律政策實施的經(jīng)驗等,為提升國家級新區(qū)的法治水平“添動力”。要特別注意,管委會的法律地位與政府的法律地位是有重大區(qū)別的,在條件成熟的時候,雄安新區(qū)管委會應(yīng)當轉(zhuǎn)換設(shè)立為新區(qū)政府,使其依法享有一定范疇的政府規(guī)章制定權(quán)。有關(guān)立法機構(gòu)和法學(xué)專家應(yīng)當拓寬研究視野,對“管委會”這一特定機構(gòu)的法律定位、職能屬性、行為定性及其具體行政行為的法律救濟等進行專題研究,做出符合推進落實法治政府建設(shè)重點要求的權(quán)威解讀。

(三)保持法治工作的連續(xù)性同時體現(xiàn)創(chuàng)新性

新形勢下的法治保障,不僅僅包括傳統(tǒng)思維中的執(zhí)法司法工作,還包括社會主義法治體系的其他方面,應(yīng)當加強銜接同時努力創(chuàng)新。

1.做好法治建設(shè)工作新舊機制間的銜接。法治建設(shè)是一項系統(tǒng)工程,可以說做好雄安新區(qū)的法治建設(shè)是到位法治保障的代名詞。雄安新區(qū)黨工委應(yīng)當積極與省里的有關(guān)部門對接工作,銜接落實法治河北建設(shè)有關(guān)要求。對保定市及雄安新區(qū)內(nèi)“三縣”原有的法治建設(shè)工作、法治創(chuàng)建活動和法治宣傳舉措,應(yīng)當研究梳理、及時銜接。其中,對哪個機構(gòu)承擔法治雄安的研究謀劃、組織協(xié)調(diào)、督導(dǎo)檢查和考核評估,應(yīng)當作為一個重點研究,并由編制部門做出明確批復(fù)。河北省黨委法治辦系統(tǒng)和法治宣傳辦系統(tǒng)共同部署、多個系統(tǒng)推進的“法治市”“法治縣”創(chuàng)建活動,更需要在雄安新區(qū)規(guī)劃建設(shè)中得到無縫承接和深化,保證上級決策部署不斷檔。

2.結(jié)合建設(shè)發(fā)展進程謀劃全新的法治建設(shè)思路。特殊的形勢和任務(wù),以及未來的發(fā)展和需要,要求有關(guān)方面對法治雄安的路徑、機制進行專門的、深入的謀劃。目前,雄安新區(qū)法治建設(shè)工作中,有的已經(jīng)有了機構(gòu)基礎(chǔ),有的還是空白。建議對以什么形式推進法治雄安建設(shè)工作,謀劃一個全新的機制和模式。在推進雄安新區(qū)法治建設(shè)各專項工作時,應(yīng)當考慮各領(lǐng)域工作的對接,建好主體團隊。應(yīng)當研究實行高效的法治實踐機制,推行“小機構(gòu)大服務(wù)”的工作思路,動員社會各界共同參與法治雄安建設(shè)。

3.將思想重視落實到機構(gòu)機制建設(shè)工作。到位的法治保障,解決思想上的認識問題是第一步,真正的落實則需要一整套科學(xué)的規(guī)劃、完善的機制,之后需要在一個較長的時期內(nèi)出臺一系列的舉措。除本文“52條建議”外,有關(guān)機制建設(shè)的思考與建議,嗣后擬另文闡述。

4.將法治建設(shè)納入黨政領(lǐng)導(dǎo)考評體系。河北省對法治建設(shè)的考核是非常重視的,并且已經(jīng)形成規(guī)范化較強的考評機制。2017年1月,河北省委法治辦在全國率先出臺了《河北省設(shè)區(qū)市法治建設(shè)指標體系(試行)》,在貫徹十八屆三中全會關(guān)于建立科學(xué)的法治建設(shè)指標體系和考評機制上走在了全國前面,形成了法治建設(shè)綜合考評的理論創(chuàng)新、機制創(chuàng)新和工作創(chuàng)新。雄安新區(qū)黨政領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)當按照省委考核領(lǐng)導(dǎo)小組部署,銜接落實對黨政班子和省管干部的年度綜合考核。有關(guān)部門應(yīng)當根據(jù)雄安新區(qū)規(guī)劃建設(shè)進展情況,創(chuàng)新法治建設(shè)工作、法治創(chuàng)建活動和法治宣傳活動的載體與形式,將雄安新區(qū)及“三縣”法治、綜治工作開展情況與成效納入全省法治建設(shè)、平安建設(shè)和黨的建設(shè)等考核內(nèi)容,納入領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核和有關(guān)部門績效考評體系,充分發(fā)揮考核的“指揮棒”作用。

總之,雄安新區(qū)法治保障涉及很多復(fù)雜的法律問題和重大的機制空白問題,各有關(guān)部門應(yīng)當高度重視、擺上日程,組織進行深入的、系統(tǒng)的研究,分別確立雄安新區(qū)規(guī)劃建設(shè)法治保障的近期目標、中期目標和長期目標,并且在實踐中不斷地探索和創(chuàng)新,努力為中央決策的落地與順利推進提供良好的法治保障,努力把雄安新區(qū)建設(shè)成為法治文明的示范區(qū)。

Abstract: To implement the planning and construction of Xiongan New Area, the national event, we should adopt a great strategy of overall ruling by law and Beijing-Tianjin-Hebei coordinating development, based on the central decisions which can figure out the concept of awareness of law issue. At the very beginning phase, we should attach great importance to legal guarantee system in the top design of the comprehensive, block and specialized planning, so that it can synthetically play a positive role in all the aspects of various works, and in return, legal guarantee system could be promoted in a macro perspective, law reformation be strengthened and coordinating rule by law be further established. Based upon the great decisions of the central Party, we should tackle well the relationship between great decision-making and rule of law thinking, between law positioning and administrative positioning, between reform and law function, between stability maintenance and law methods, and between the initial smooth start and long-term rule order. We should focus on the key elements of the rule of law to fill in the short board, including formulating new rules of Xiongan New Area law positioning in accordance with law, timey filling the gaps in the new legislative body, enriching the new security system in various ways, highlighting the implementation of law in key areas, understanding and applying the law to solve all kinds of prominent social problems and maintaining the continuity of the rule of law while reflecting the renovation. It is highly recommended that relevant departments pay high attention to the work of the rule of law, organize in-depth and systematic research, and continue to explore and innovate in practice , so as to create a favorable legal environment for the central Party to make major decisions and arrangements.

Keywords: Xiongan New Area; legal guarantee; legal positioning; rule of law short board

(責(zé)任編輯：王惠芳)

A study of the legal protection strategy for the planning and construction of Xiong’an New District

ZHOU Baogang

(Hebei Politics and Law Committee, Coordinating Office of Legal Construction, Shijiazhuang 050052, China)

D90

A

1006-4303(2017)03-0241-12

2017-09-09

周保剛(1968— ),男,河北正定人,河北省委政法委處長、省委法治河北建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室聯(lián)系人,兼職教授、特邀研究員,主要研究群體性事件預(yù)防處置、執(zhí)法監(jiān)督、法治建設(shè)。