論經(jīng)濟(jì)法的“法律空殼化”現(xiàn)象

侯佳敏

摘要：我國經(jīng)濟(jì)法現(xiàn)今面臨著政策規(guī)模龐大而法律存在嚴(yán)重的“空殼化”現(xiàn)象，法律被政策所取代、架空，政策先行現(xiàn)象嚴(yán)重。此種現(xiàn)象與全面推進(jìn)依法治國的時代要求不符，有違法治信念與理想。鑒于其種種弊端，應(yīng)當(dāng)重構(gòu)經(jīng)濟(jì)法與經(jīng)濟(jì)政策的關(guān)系，堅持法律至上理念，逐步實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)法律的精細(xì)化。

關(guān)鍵詞：法律空殼化經(jīng)濟(jì)法與經(jīng)濟(jì)政策

在當(dāng)今的我國，經(jīng)濟(jì)政策處于個急劇膨脹的狀態(tài)，形形色色、各種層次的經(jīng)濟(jì)政策層出不窮，讓人目不暇接。經(jīng)濟(jì)政策的膨脹本來無可厚非，但是，政策膨脹的同時，卻伴隨著經(jīng)濟(jì)法的“法律空殼化”現(xiàn)象。此種現(xiàn)象有悖于我們的法治信仰，也是困擾經(jīng)濟(jì)法的大頑疾，不能不引起我們的注意。

一、經(jīng)濟(jì)法的“法律空殼化”現(xiàn)象

政策的外延極為廣泛，戰(zhàn)略方針、規(guī)劃、法律、法規(guī)、規(guī)章、條例、決定、規(guī)定、辦法等均屬于政策的范疇。法律也是政策的種表現(xiàn)形式，法律有廣義與狹義之分，本文所指的法律，乃是狹義上的法律，即僅指由全國人大及其常委會制定的法律。而將法律之外的其他規(guī)范性文件，界定為政策，包括行政法規(guī)、部門規(guī)章、軍事法規(guī)、軍事規(guī)章、地方性法規(guī)、行業(yè)規(guī)定、團(tuán)體規(guī)定以及其他由國務(wù)院及其下屬機(jī)構(gòu)、各級地方政府及其下屬機(jī)構(gòu)頒布的其他規(guī)范性文件等。

在我國經(jīng)濟(jì)法領(lǐng)域，呈現(xiàn)出政策規(guī)模龐大，法律數(shù)量寥寥的現(xiàn)象，而深入研究更會發(fā)現(xiàn)，在政策膨脹數(shù)目龐大的同時，還存在著嚴(yán)重的“法律空殼化”現(xiàn)象，具體表現(xiàn)如下：

（一）立法僅僅是宣示性的，只是對些政策目標(biāo)的簡單重復(fù)，對司法和執(zhí)法并無實質(zhì)意義。如我國《中小企業(yè)促進(jìn)法》第3條、《價格法》第26條，均體現(xiàn)了這樣的特點。

（二）法律規(guī)定極為簡單，而把大片的空白留待執(zhí)法機(jī)關(guān)通過制定相關(guān)的實施細(xì)則、辦法、規(guī)定來進(jìn)行細(xì)化。我國的《企業(yè)所得稅法》和《個人所得稅法》就有著非常鮮明的此種特點。

（三）法律規(guī)定的周密性差，存在大量的“法外現(xiàn)象”無法得到有效規(guī)制。例如，我國的《預(yù)算法》對于規(guī)模龐大的“預(yù)算外資金”就不能進(jìn)行有效的監(jiān)管與約束，“預(yù)算外資金”成了腐敗滋生的溫床。

（四）法律形同虛設(shè)，政策能夠直接擱置、改變甚至替代法律。例如，盡管我國《預(yù)算法》明確禁止地方政府發(fā)行地方債券，但是實際上，地方政府通過各種形式規(guī)避法律，大量的地方政府債務(wù)在體外循環(huán)，《預(yù)算法》對地方政府債務(wù)的規(guī)定實際上已經(jīng)被架空。

（五）法律中存在著大量的授權(quán)性條款，如果沒有相關(guān)的配套政策，很多法律條文根本無法實施。以《個人所得稅法》為例，授權(quán)條款占比高達(dá)46.67%。

（六）該領(lǐng)域沒有法律，而由行政機(jī)關(guān)出臺部門規(guī)章、條例或其他的規(guī)范性文件等來進(jìn)行約束。以我國的稅收領(lǐng)域立法為例，當(dāng)前對具體稅種僅有《企業(yè)所得稅法》、《個人所得稅法》《車船稅法》這三部法律，剩余的眾多稅種都依靠“暫行條例”、大量的部門規(guī)章、規(guī)范性文件加以規(guī)定。

二、經(jīng)濟(jì)法“法律空殼化”的弊端分析

經(jīng)濟(jì)法的“法律空殼化”現(xiàn)象不同于政策對法律固有的彌補(bǔ)缺漏的作用。因為在政策彌補(bǔ)法律不足的情況下，仍然是遵循法律為主，政策為輔的法治規(guī)律，而在“法律空殼化”情況下，法律僅僅剩下個簡陋的框架，法律被政策所取代、架空，政策先行現(xiàn)象嚴(yán)重，甚至在一些領(lǐng)域，政策為主，法律為輔。在上文所述的經(jīng)濟(jì)法律的空殼化現(xiàn)象中，除了授權(quán)立法和宣示性立法之外，其余均無正當(dāng)性，與全面推進(jìn)依法治國的時代要求不符，有違法治信念與理想，實際上是種立法缺陷，具有以下弊端：

（一）政策具有不穩(wěn)定性、短視性、決策快、制定程序簡單的特點

在缺少法律框架的約束之下，政策反復(fù)無常的特點往往使得人們不能建立有效的預(yù)期。我國當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)政策，多為“頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳”，政策出臺短視，少有長遠(yuǎn)的規(guī)劃與考慮。例如，2011年8月，南京房產(chǎn)“加名稅”政策歷經(jīng)七天三次變更，最終因財政部發(fā)布的“婚姻關(guān)系存續(xù)期問，房屋、土地權(quán)屬原歸夫妻方所有，變更為夫妻雙方共同財產(chǎn)的，免征契稅”而終止。政策的多變，一方面使得政策的執(zhí)行阻力增大，有損政策的權(quán)威性。另方面，也使得公眾很難適用多變的政策，影響政府公信力與社會穩(wěn)定，造成了資源的大量浪費。

（二）政策的強(qiáng)制力差

方面，政策能夠借用的法律責(zé)任種類有限。另方面，由于“上有政策，下有對策”，在政策的執(zhí)行過程當(dāng)中，下級對上級政策采取過濾機(jī)制，即政策獲益越多，政策的執(zhí)行力越強(qiáng)。政策導(dǎo)致的利益虧損越大，政策的執(zhí)行力越低。執(zhí)行機(jī)構(gòu)爭功諉過、相互扯皮，使執(zhí)行力大打折扣，政策往往無法執(zhí)行，淪為空談。

（三）法律越模糊，政府的自由裁量權(quán)就越大

我國經(jīng)濟(jì)法律簡陋粗糙的法律規(guī)定、大量的“授權(quán)條款”，給權(quán)力尋租留下了空間。我國的《個人所得稅法》和《企業(yè)所得稅法》中所存在的大量的稅收優(yōu)惠政策，事實上就是為了使財政部門與稅收部門便宜行事。政府太多的自由裁量權(quán)直接導(dǎo)致了有中國特色的立法腐敗，這無疑是“法律空殼化”的惡果之一。

三、經(jīng)濟(jì)法“法律空殼化”的矯正

經(jīng)濟(jì)法律與經(jīng)濟(jì)政策是現(xiàn)代社會調(diào)控互為補(bǔ)充的兩種手段，二者本是相輔相成，不可或缺的關(guān)系。但是，如果片面強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)政策的作用而一味弱化法律，在本應(yīng)由法律發(fā)揮作用的領(lǐng)域以政策來替代，由此造成的經(jīng)濟(jì)法的“法律空殼化”現(xiàn)象，應(yīng)該引起我們的警惕。筆者認(rèn)為，要彌補(bǔ)經(jīng)濟(jì)法律的“空殼”，應(yīng)當(dāng)從以下幾個方面入手：

（一）重構(gòu)經(jīng)濟(jì)法與經(jīng)濟(jì)政策的關(guān)系

在社會主義市場經(jīng)濟(jì)時代，在全面推進(jìn)依法治國的時代，政策與法律的關(guān)系應(yīng)當(dāng)是“法律為主，政策為輔”。經(jīng)濟(jì)法律在國家調(diào)控經(jīng)濟(jì)過程中應(yīng)當(dāng)起著基本法的作用，國家協(xié)調(diào)本國經(jīng)濟(jì)運行必須建立在法治的基礎(chǔ)之上，國家協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)運行的手段、程序、行為必須以法律為依據(jù)。法律為國家調(diào)控經(jīng)濟(jì)勾勒了法律框架，政策應(yīng)當(dāng)在法律的管束框架之內(nèi)，不能脫離法律的控制與約束，制定經(jīng)濟(jì)政策的條件與方式應(yīng)當(dāng)由法律規(guī)定，須由法定的、享有定層級權(quán)力的國家機(jī)關(guān)所制定。同時，在法律的觸角無法觸及的領(lǐng)域，法律的空白可由政策來填補(bǔ)，但政策不能有違相關(guān)領(lǐng)域的基本法律，政策應(yīng)當(dāng)以法律的精神和原則為指導(dǎo)，政策的內(nèi)容不得與法律的基本精神和原則相違背。比如有關(guān)反壟斷執(zhí)法指南就不得從實質(zhì)上改變反壟斷法的宗旨和規(guī)定。

（二）堅持“法律至上”觀念

“法律具有至上的權(quán)威，制定法具有明確性、公開性、普遍性、不矛盾性、可行性、安定性、不溯及既往性，國家機(jī)關(guān)遵守法律并相互制約、司法獨立、具有以法律控制立法權(quán)和行政權(quán)的制度是現(xiàn)代法治的內(nèi)涵和精髓”。法律不能為政策所隨意改變，經(jīng)濟(jì)法所鎖定的法律目標(biāo)應(yīng)當(dāng)具有穩(wěn)定性與確定性，不能偏移，不能為政策所隨意改變，且應(yīng)當(dāng)用法治理念與價值對現(xiàn)行的規(guī)模龐大的經(jīng)濟(jì)政策進(jìn)行根本的改造。

（三）經(jīng)濟(jì)法律應(yīng)當(dāng)進(jìn)步細(xì)化和精確化，以盡量避免過多的“授權(quán)條款”

在美國，作為對法規(guī)泛濫的反擊，國會的應(yīng)對之策是通過制定精確完整的法律使得法規(guī)不再由用武之地。我國也應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)法法條的嚴(yán)密性，將大量的不合理的法外現(xiàn)象納入法律的規(guī)制當(dāng)中。同時，應(yīng)當(dāng)加快制定些領(lǐng)域的經(jīng)濟(jì)法律，如在“法律空殼化”的重災(zāi)區(qū)——財政領(lǐng)域中，就應(yīng)當(dāng)盡快制定三大基本法律：即《財政基本法》、《轉(zhuǎn)移支付法》、《國債法》，以避免法律完全為政策所取代的局面出現(xiàn)。