珠澳區(qū)際警務(wù)合作新機(jī)制初探

王昉

摘要：在國家政策的不斷支持下，橫琴島成為連接珠澳兩地的特殊紐帶，珠澳同城化趨勢(shì)日益加快，兩地經(jīng)貿(mào)活動(dòng)日益頻密，人財(cái)物跨境流動(dòng)空前活躍。因此，共同預(yù)防和打擊兩地跨境犯罪、維護(hù)兩地社會(huì)治安，完善兩地區(qū)際警務(wù)合作機(jī)制，深化區(qū)際警務(wù)的務(wù)實(shí)合作，已成為亟待解決的問題。

關(guān)鍵詞：區(qū)際警務(wù)合作珠澳機(jī)制

橫琴島位于廣東省珠海市的南部，珠江口的西側(cè)，毗鄰港澳，處于“一國兩制”的交匯點(diǎn)和“內(nèi)外輻射”的結(jié)合部，地理位置優(yōu)越。面積達(dá)106.46平方公里，是澳門的四倍。為了進(jìn)步推進(jìn)粵港澳合作，2008年12月，國家發(fā)改委頒布《珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要（2008-2020年）》，提出規(guī)劃建設(shè)橫琴新區(qū)，作為加強(qiáng)與港澳服務(wù)業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)等方面合作的載體。2009年8月14日，國務(wù)院正式實(shí)施《橫琴總體發(fā)展規(guī)劃》橫琴實(shí)行“比經(jīng)濟(jì)特區(qū)更加特殊的優(yōu)惠政策”，明確賦予橫琴“創(chuàng)新通關(guān)制度和措施”、“特殊的稅收優(yōu)惠”和“支持粵澳合作產(chǎn)業(yè)園發(fā)展”等具體優(yōu)惠政策，使橫琴成為“特區(qū)中的特區(qū)”。在政策的支持下，珠澳同城化趨勢(shì)日益加快，兩地經(jīng)貿(mào)活動(dòng)日益頻密，人財(cái)物跨境流動(dòng)空前活躍。因此，完善兩地區(qū)際警務(wù)合作機(jī)制，深化雙方區(qū)際警務(wù)的務(wù)實(shí)合作，共同預(yù)防及打擊跨境犯罪、維護(hù)兩地社會(huì)治安已成為亟待解決的問題。

一、區(qū)際警務(wù)合作的概述

（一）區(qū)際警務(wù)合作的概念

區(qū)際警務(wù)合作是警務(wù)合作的主要內(nèi)容之

，分析區(qū)際警務(wù)合作的概念，可以將其拆分為三個(gè)詞，即“警務(wù)”、“區(qū)際”及“合作”。“警務(wù)”通常指警察日常工作事務(wù)，泛指警察機(jī)關(guān)職權(quán)范圍所涉及的切事務(wù)，也就是警察專業(yè)領(lǐng)域的事務(wù)；“區(qū)”是指行政區(qū)劃單位，如自治區(qū)、市轄區(qū)、行政特區(qū)等?！皡^(qū)際”顧名思義是指行政區(qū)劃單位之問的，也就是一個(gè)主權(quán)國家內(nèi)部不同地區(qū)之問的；合作則指兩個(gè)或兩個(gè)以上的行為體互相配合做某件事或者完成某個(gè)任務(wù)。因此，所謂區(qū)際警務(wù)合作是指，同主權(quán)國家內(nèi)部，不同地區(qū)之間特指具有獨(dú)立司法管轄權(quán)的不同法域之間共同完成警察專業(yè)事務(wù)的活動(dòng)。區(qū)際警務(wù)合作在我國特指內(nèi)地與香港、澳門、臺(tái)灣之間三法系四法域之問的合作。兩岸三地同根同源，隨著香港、澳門回歸祖國，兩岸三地在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等方面的往來日益密切，人員往來更加頻繁。一些犯罪分子利用兩岸三地的法律制度差異及各地區(qū)司法獨(dú)立的特點(diǎn)伺機(jī)進(jìn)行跨境犯罪活動(dòng)，區(qū)際警務(wù)合作的主要目的就是打擊兩岸四地的跨境犯罪問題。

另外，與區(qū)際警務(wù)合作容易混淆的個(gè)概念就是“區(qū)域警務(wù)合作”，有學(xué)者認(rèn)為，區(qū)域警務(wù)合作是指同一主權(quán)國家，同一法域，不同地區(qū)之問的警察事務(wù)的合作。也有學(xué)者認(rèn)為，區(qū)域警務(wù)合作是地理相鄰或相近的國家之問，不管是否具有相同的社會(huì)制度、文化背景及法律制度，出于維護(hù)本地區(qū)的安全，促進(jìn)本地區(qū)的發(fā)展而進(jìn)行的警察事務(wù)的合作。它是介于世界性警務(wù)合作和國家間警務(wù)合作之間的種警察合作方式，主要目的是打擊跨國犯罪。比如歐盟國家之問的警務(wù)合作以及北歐五國之間的警務(wù)合作。結(jié)合區(qū)域警務(wù)合作的語境及實(shí)踐，筆者贊同第二種觀點(diǎn)，即區(qū)域警務(wù)合作是指位于同區(qū)域，地理相鄰或相近的不同主權(quán)國家之間的合作。與區(qū)際警務(wù)合作不同，區(qū)域警務(wù)合作屬于國際警務(wù)合作的種主要形式，它的主要目的是打擊跨國犯罪，因此在特征及合作原則等方面較區(qū)際警務(wù)合作有很大不同。

（二）中國區(qū)際警務(wù)合作的基本原則

1.同主權(quán)原則。內(nèi)地與港澳臺(tái)屬于同

個(gè)主權(quán)國家，即中華人民共和國。但由于歷史原因，分屬不同法域，這就決定了，中國的區(qū)際警務(wù)合作不同于國際間的警務(wù)合作，區(qū)際警務(wù)合作應(yīng)當(dāng)在同一主權(quán)的前提下進(jìn)行。1982年，鄧小平提出“一國兩制”的方針。即在內(nèi)地實(shí)行社會(huì)主義制度的同事，在港澳臺(tái)實(shí)行原有的資本主義制度。兩種制度應(yīng)當(dāng)?shù)玫阶鹬?，和諧相處。另外，根據(jù)《中華人民共和國香港特別行政區(qū)基本法》和《中華人民共和國澳門特別行政區(qū)基本法》確立的“港人治港”“澳人治澳”的基本原則，香港、澳門兩個(gè)特別行政區(qū)實(shí)行高度自治，享有行政管理權(quán)、立法權(quán)、獨(dú)立的司法權(quán)及終身權(quán)。臺(tái)灣地區(qū)則享有比港澳地區(qū)更大的自治權(quán)。四個(gè)法域沒有共同的中央主管警察機(jī)關(guān)，法域的警察就不能擅自進(jìn)入其他法域開展警務(wù)活動(dòng)。這特點(diǎn)使得中國區(qū)際警務(wù)合作有別于世界其他國家的各法域之問的警務(wù)合作。

2.平等互利原則?；セ菰瓌t的核心理念是平等和對(duì)稱，是指方給予另一方以某種利益或者特權(quán)等待遇，另方即應(yīng)當(dāng)給予同等的待遇。盡管內(nèi)地與港澳臺(tái)地區(qū)分屬不同法域，各法域之間法律制度、執(zhí)法理念方面亦存在差異，但兩岸四地在區(qū)際警務(wù)執(zhí)法中的目標(biāo)是致的，即通過警務(wù)合作，預(yù)防及打擊跨境犯罪，維護(hù)本法域的社會(huì)治安秩序，確保人民的人身安全及合法權(quán)益不受侵害。另一方面，內(nèi)地與港澳臺(tái)地區(qū)有著特殊的地緣及親緣關(guān)系，與國際間的警務(wù)合作相比，內(nèi)地與港澳臺(tái)之問的區(qū)際警務(wù)合作更應(yīng)該圍繞這原則展開。

二、珠澳區(qū)際警務(wù)合作機(jī)制

根據(jù)《現(xiàn)代漢語詞典》的釋義，機(jī)制詞是指機(jī)器的構(gòu)造和工作原理。機(jī)制的建構(gòu)是個(gè)復(fù)雜又漫長(zhǎng)的過程。區(qū)際警務(wù)合作機(jī)制是指，同一主權(quán)國家不同法域的警察機(jī)關(guān)之間開展跨境合作所必須具備的相互聯(lián)系的整體運(yùn)作系統(tǒng)。具體來說，就是在打擊及預(yù)防跨境犯罪過程中，各地警方在第一時(shí)間能做出迅速有效反應(yīng)的良好合作模式。

珠澳警務(wù)合作始于20世紀(jì)80年代初，至今已有超過30個(gè)年頭。雙方在犯罪情報(bào)信息交流、委托調(diào)查取證、贓款贓物的追繳及移交、警務(wù)人員的交流等方面展開了警務(wù)合作。在個(gè)案協(xié)作、情報(bào)交換、工作會(huì)晤、人員交流等方面形成了合作機(jī)制：

（一）定期與不定期會(huì)晤

1999年澳門回歸祖國以來，珠澳警務(wù)合作持續(xù)深化。2005年，兩地進(jìn)步完善了大型活動(dòng)安保工作協(xié)作機(jī)制。2006年，《珠澳口岸警務(wù)協(xié)作機(jī)制》正式啟動(dòng)實(shí)施，每年輪流在珠澳兩地舉行次例會(huì)。珠澳警方可就口岸地區(qū)的警務(wù)事宜進(jìn)行快捷的協(xié)調(diào)和聯(lián)絡(luò)，珠海市公安局設(shè)11名口岸聯(lián)絡(luò)官和聯(lián)絡(luò)員，專責(zé)珠澳口岸警務(wù)協(xié)作。為便協(xié)調(diào)和提升合作層面，基于工作需要，珠海市公安局還增設(shè)兩名粵澳治安會(huì)晤聯(lián)絡(luò)官。2011年3月6日，廣東省人民政府和澳門特別行政區(qū)政府在北京簽署了《粵澳合作框架協(xié)議》。2014年4月10日下午，珠海市公安局與澳門司法警察局在珠海舉行《刑事科學(xué)技術(shù)工作合作框架協(xié)議》簽約儀式。協(xié)議的簽署，標(biāo)志著珠澳警方在刑事科學(xué)技術(shù)領(lǐng)域的深入合作正式啟動(dòng)。2011年3月廣東省和澳門特別行政區(qū)簽署《粵澳合作框架協(xié)議》后，珠澳警務(wù)合作也隨之步入了更加健康快速發(fā)展的新階段。

（二）個(gè)案協(xié)作

公安部授權(quán)廣東省公安廳與澳門可以直接聯(lián)絡(luò)，廣東省公安廳又授權(quán)珠海市公安局對(duì)口聯(lián)絡(luò)港澳。為了加強(qiáng)珠澳口岸地區(qū)的警務(wù)聯(lián)絡(luò)和治安管理、有效打擊跨境犯罪、更好地為內(nèi)地與澳門居民提供有關(guān)警務(wù)方面的服務(wù)，經(jīng)過粵澳警務(wù)工作會(huì)晤協(xié)商，雙方就建立珠澳口岸警務(wù)協(xié)作機(jī)制達(dá)成了共識(shí)。2006年4月1日，在粵澳警務(wù)合作管道的框架內(nèi)建立珠澳口岸警務(wù)協(xié)作機(jī)制。協(xié)作機(jī)制包括：處理涉及珠澳口岸地區(qū)的警務(wù)、受理處置報(bào)警；在警務(wù)職責(zé)范圍內(nèi)，向出入境旅客提供必要的幫助和救助以及咨詢服務(wù)；收集并相互通報(bào)涉及口岸地區(qū)的跨境違法犯罪，雙方各自設(shè)立了口岸警務(wù)聯(lián)絡(luò)場(chǎng)所，設(shè)立聯(lián)絡(luò)官和聯(lián)絡(luò)員，明確聯(lián)絡(luò)官和聯(lián)絡(luò)員的職責(zé)并指定專人負(fù)責(zé)；還規(guī)定，在辦理口岸地區(qū)發(fā)生的治安、刑事案件中，對(duì)對(duì)方聯(lián)絡(luò)官提出的要求，有必要的經(jīng)聯(lián)絡(luò)官約定并經(jīng)口岸出入境管理部門統(tǒng)一，在受害人和當(dāng)事人自愿的情況下，方可派警務(wù)人員帶領(lǐng)涉案人員到口岸指定地點(diǎn)與對(duì)方警務(wù)人員聯(lián)系，協(xié)助開展案件調(diào)查工作。

（三）情報(bào)交換

當(dāng)今社會(huì)，科技信息技術(shù)高速發(fā)展，21世紀(jì)，誰掌握了信息，誰就掌握了主動(dòng)權(quán)，打擊違法犯罪行為亦是如此。為了打擊及預(yù)防跨境犯罪，需要及時(shí)掌握相關(guān)犯罪信息，因此，在最短的時(shí)間內(nèi)掌握手的警務(wù)情報(bào)信息尤為重要。目前珠澳兩地還沒有建立專門的警用情報(bào)信息交換系統(tǒng)，兩地警用信息的交換需要依托粵港澳三地警方網(wǎng)上合作平臺(tái)，該平臺(tái)與2009年建立，用于粵港澳三地警方警務(wù)情報(bào)信息共享，平臺(tái)以現(xiàn)有的互聯(lián)網(wǎng)加密電子郵件專線系統(tǒng)為基礎(chǔ)，進(jìn)步開發(fā)包括犯罪動(dòng)態(tài)、警務(wù)論壇、法律法規(guī)、警訊交流、聯(lián)絡(luò)工作和線索協(xié)查等警務(wù)信息分享的功能模塊。為三地警方提供個(gè)高效的警務(wù)情報(bào)信息交換渠道。

（四）人員交流

隨著科技不斷發(fā)展，跨境犯罪呈現(xiàn)出高科技化，智能化的特點(diǎn)，刑事技術(shù)對(duì)刑偵工作的支撐作用日益明顯，為了加強(qiáng)珠澳警方在刑事科學(xué)技術(shù)方面的深度合作。2014年4月10日，珠海市公安局與澳門司法警察局在珠海簽署《刑事科學(xué)技術(shù)工作合作框架協(xié)議》，珠澳警方在刑事科學(xué)技術(shù)領(lǐng)域的深入合作正式啟動(dòng)，雙方合作的內(nèi)容包括信息交換、裝備互用、學(xué)術(shù)研討、人才培養(yǎng)和項(xiàng)目合作。對(duì)深化警務(wù)合作、提升打擊跨境犯罪、維護(hù)珠澳兩地社會(huì)治安穩(wěn)定產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。在協(xié)議的框架下，到目前為止，珠澳兩地已成功舉辦三屆警務(wù)論壇。其中，第三屆論壇中，雙方就打擊跨境犯罪、社區(qū)管理、區(qū)域警務(wù)合作、出入境管理等多個(gè)主題進(jìn)行了充分交流，并邀請(qǐng)專家教授舉行警務(wù)專題講座，兩地警方提交相關(guān)論文41篇。珠澳警務(wù)論壇已成為兩地警方進(jìn)行學(xué)術(shù)、業(yè)務(wù)交流、培訓(xùn)的最好平臺(tái)。

三、構(gòu)建珠澳警務(wù)合作的新機(jī)制

（一）簽訂區(qū)際警務(wù)合作法律協(xié)議，減少法律>中突。同主權(quán)國家不同法域之問，需要依靠法律協(xié)議來實(shí)現(xiàn)預(yù)防和打擊跨境犯罪的警務(wù)合作。這樣不僅可以減少兩地法律制度、政治制度、執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)不同的問題，還可以為預(yù)防和打擊跨境犯罪提供法律依據(jù)。然而，澳門回歸祖國已有十多年之久，珠澳合作也有三十多年的時(shí)間，卻還未形成部完整的可以協(xié)調(diào)雙方行動(dòng)的法律協(xié)議。雖然，2014年4月10日，珠海市局與澳門司法警察局簽訂了《刑事科學(xué)技術(shù)工作合作框架協(xié)議》，但協(xié)議內(nèi)容僅限于雙方在刑事科學(xué)技術(shù)方面開展合作，并沒有徹底解決，兩地警務(wù)合作的根本性問題。另外，2006年兩地達(dá)成的共識(shí)的《珠澳口岸警務(wù)協(xié)作機(jī)制》屬于會(huì)議會(huì)議紀(jì)要，在合作形式上仍然存在很多不足。第，效力有限。不能全面解決粵澳警務(wù)合作中的根本性問題，比如犯罪人員的移交、證據(jù)交換等問題至今沒有明確的法律標(biāo)準(zhǔn)。第二，約束力差。會(huì)議紀(jì)要屬于口頭協(xié)議，是各方在會(huì)議中達(dá)成的共識(shí)，并沒有法律約束力。因此，兩地合作的法律依據(jù)問題亟待解決。

（二）建立多樣化聯(lián)絡(luò)渠道，提高溝通效率。由于珠澳兩地的法制體系不同，目前珠海與澳門警方的合作都必須通過市公安局港澳聯(lián)絡(luò)科。近幾年來，隨著兩地交流的日益增多，合作的次數(shù)也在快速增加，主要集中在案件移交、信息查詢等方面。然而，隨著珠澳兩地同城化趨勢(shì)日益加快，需要建立更加高效、多樣化的聯(lián)絡(luò)渠道提高溝通效率。方面，應(yīng)該增加珠澳兩地基層執(zhí)法機(jī)關(guān)特別是口岸機(jī)關(guān)的直接溝通聯(lián)絡(luò)，加強(qiáng)雙方打擊口岸地區(qū)跨境犯罪的合作；另

方面，應(yīng)該建立一個(gè)珠澳兩地專用警務(wù)情報(bào)信息系統(tǒng)，方便珠澳兩地線執(zhí)法機(jī)關(guān)可以在第一時(shí)間對(duì)犯罪資料進(jìn)行一個(gè)比對(duì)和上傳工作，提高兩地警方溝通效率。

（三）深化個(gè)案協(xié)作機(jī)制，構(gòu)建務(wù)實(shí)合作。根據(jù)《珠澳口岸警務(wù)協(xié)作機(jī)制》，在辦理口岸地區(qū)發(fā)生的治安、刑事案件中，對(duì)對(duì)方聯(lián)絡(luò)官提出的要求，有必要的經(jīng)聯(lián)絡(luò)官約定并經(jīng)口岸出入境管理部門統(tǒng)，在受害人和當(dāng)事人自愿的情況下，一方可派警務(wù)人員帶領(lǐng)涉案人員到口岸指定地點(diǎn)與對(duì)方警務(wù)人員聯(lián)系，協(xié)助開展案件調(diào)查工作。雙方在協(xié)助偵查破案方面仍然使用傳統(tǒng)的偵查協(xié)作方法即調(diào)查取證的方式，這與現(xiàn)代警務(wù)合作中的域外調(diào)查取證完全不同。調(diào)查取證與域外調(diào)查取證僅僅兩個(gè)字的差別，但性質(zhì)卻完全不同，調(diào)查取證是委托性質(zhì)的，即委托所在地的警察機(jī)關(guān)代為搜集證據(jù)、勘驗(yàn)現(xiàn)場(chǎng)、訊問嫌疑人、詢問被害人及知情人。而域外調(diào)查取證是在經(jīng)過所在地警察機(jī)關(guān)同意后，派工作小組，入境與所在地偵查人員起進(jìn)行與案件有關(guān)的調(diào)查工作，是直接的調(diào)查取證。這也就決定了，域外調(diào)查取證的作用比調(diào)查取證要好。

（四）加強(qiáng)兩地警方實(shí)戰(zhàn)經(jīng)驗(yàn)交流，取長(zhǎng)補(bǔ)短，共同進(jìn)步。根據(jù)2012年實(shí)施的《公安機(jī)關(guān)對(duì)港澳紀(jì)律部隊(duì)交流合作管理辦法》（以下稱《辦法》），申請(qǐng)赴港澳交流的單位需要在每年1月向公安部港澳辦公室提交交流計(jì)劃，待公安部港澳辦公室審批并征得國務(wù)院港澳事務(wù)辦公室同意后才可進(jìn)行交流事宜。除此之外，《辦法》還嚴(yán)格規(guī)定了交流考察的內(nèi)容、人數(shù)及考察時(shí)間，包括交流考察團(tuán)的人數(shù)不得超過10人，在境外停留時(shí)間不得超過6日等。交流考察限制多，加上手續(xù)繁雜，導(dǎo)致珠澳兩地警方交流互訪的頻率及內(nèi)容及其有限。建議有關(guān)部門對(duì)于珠澳兩地的警務(wù)交流活動(dòng)特事特辦，盡量減少繁雜的審批程序，另外在交流內(nèi)容上應(yīng)相對(duì)靈活，不僅可以展開日常業(yè)務(wù)方面的交流，相互取長(zhǎng)補(bǔ)短，大膽移植些好的做法，共同進(jìn)步。還可以展開文體方面的交流，加深兩地基層執(zhí)法機(jī)關(guān)之問的友誼，為今后警務(wù)合作打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。