關(guān)于加強(qiáng)煙草專賣零售許可證后續(xù)監(jiān)管的研究

胡賢

摘要：國(guó)家對(duì)煙草專賣品的生產(chǎn)、銷售、進(jìn)出口依法實(shí)行專賣管理，并實(shí)行煙草專賣許可證制度。煙草專賣許可證制度是國(guó)家煙草專賣管理制度的重要制度之一，是實(shí)行壟斷經(jīng)營(yíng)、統(tǒng)一管理的生命線和制度保障。近年來(lái)，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的日益發(fā)展和煙草行業(yè)零售終端網(wǎng)絡(luò)建設(shè)的推進(jìn)，在卷煙市場(chǎng)秩序良好、穩(wěn)定、有序的背景下，煙草專賣行政主管部門將煙草專賣零售許可工作的重點(diǎn)放在了煙草專賣零售許可的準(zhǔn)入上，忽視了煙草專賣零售許可后續(xù)監(jiān)管方面的工作，在不同程度上存在“重許可、輕監(jiān)管”、“重準(zhǔn)入、輕退出”現(xiàn)象，后續(xù)監(jiān)管成為煙草專賣零售許可工作的薄弱環(huán)節(jié)。當(dāng)前，隨著國(guó)家以“簡(jiǎn)政放權(quán)”為核心的行政審批制度改革和以“寬進(jìn)嚴(yán)管”為核心的工商登記制度改革的深入發(fā)展，按照改革后“誰(shuí)審批、誰(shuí)監(jiān)管”原則，必須進(jìn)一步強(qiáng)化煙草專賣零售許可證后續(xù)監(jiān)管，全面實(shí)現(xiàn)后續(xù)監(jiān)管工作合法化、制度化、規(guī)范化和流程化，提高煙草專賣零售許可證的含金量，促進(jìn)煙草專賣依法行政工作水平的有效提升。

關(guān)鍵詞：煙草許可證監(jiān)管

當(dāng)前，隨著國(guó)家以“簡(jiǎn)政放權(quán)”為核心的行政審批制度改革和以“寬進(jìn)嚴(yán)管”為核心的工商登記制度改革的深入發(fā)展，按照改革后“誰(shuí)審批、誰(shuí)監(jiān)管”原則，進(jìn)步強(qiáng)化煙草專賣零售許可證后續(xù)監(jiān)管的任務(wù)顯得更為重要和緊迫。如何在當(dāng)前煙草行業(yè)面臨的新形勢(shì)下做好煙草專賣零售許可證后續(xù)監(jiān)管工作，成為我們煙草專賣許可證管理工作必須面對(duì)和亟待解決的課題。

一、當(dāng)前煙草專賣零售許可證管理工作的現(xiàn)狀分析

多年來(lái)，由于煙草專賣行政主管部門將煙草專賣零售許可工作的重點(diǎn)放在了煙草專賣零售許可的準(zhǔn)入上，忽視了煙草專賣零售許可證后續(xù)監(jiān)管方面的工作，在不同程度上存在“重許可、輕監(jiān)管”、“重準(zhǔn)入、輕退出”現(xiàn)象，后續(xù)監(jiān)管成為煙草專賣零售許可的薄弱環(huán)節(jié)。因而，導(dǎo)致煙草專賣零售許可管理的內(nèi)部及外部環(huán)節(jié)產(chǎn)生了一系列不容忽視的重要問題。

（一）在內(nèi)部管理方面出現(xiàn)監(jiān)管制度不健全、后續(xù)監(jiān)管事項(xiàng)監(jiān)管不到位、監(jiān)管職能職責(zé)發(fā)揮不全等問題，如：未制訂煙草專賣許可證后續(xù)監(jiān)管制度，許可證管理工作考核方案未制定或不健全不完善，制訂的煙草制品零售點(diǎn)合理布局規(guī)劃不符合《煙草專賣許可證管理辦法》及國(guó)煙專[2010]234號(hào)文件的規(guī)定，未依法依規(guī)辦理零售許可證審批發(fā)放事項(xiàng)，未按規(guī)定對(duì)零售許可證辦理有關(guān)情況進(jìn)行公示公開，未按規(guī)定辦理零售許可證延續(xù)、變更、停歇業(yè)、恢復(fù)營(yíng)業(yè)、補(bǔ)辦等事項(xiàng)，未按規(guī)定辦理零售許可證撤回、撤銷、注銷手續(xù)，未及時(shí)對(duì)轄區(qū)內(nèi)無(wú)證經(jīng)營(yíng)行為進(jìn)行查處并作對(duì)應(yīng)處理等等。

（二）在外部管理方面市場(chǎng)上出現(xiàn)大量的“證照不符”、“證址不符”、“人證不符”、“證多攤”、“戶多證”、“工商字號(hào)名稱與許可證不符”、“未在許可證有效期屆滿前延續(xù)”、“有效期超過法定期限”、“虛擬客戶”、“中、小學(xué)附近50米內(nèi)”、“黨政機(jī)關(guān)院內(nèi)”、“經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所基于安全因素不適宜經(jīng)營(yíng)卷煙”、“停業(yè)年以上未做相應(yīng)處理”、“年內(nèi)被執(zhí)法機(jī)關(guān)處罰兩次以上”、“辦證滿六個(gè)月未經(jīng)營(yíng)”、“無(wú)證無(wú)照”、“有證無(wú)照”等后續(xù)監(jiān)管問題。

（三）對(duì)許可證后續(xù)監(jiān)管的思想認(rèn)識(shí)不足。煙草專賣監(jiān)督管理部門對(duì)后續(xù)監(jiān)管的認(rèn)識(shí)還僅停留在許可證的新辦、延續(xù)、注銷等日常性程序辦理上，尚未從思想上全面認(rèn)識(shí)到運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)管理手段和行政許可權(quán)對(duì)卷煙零售戶進(jìn)行綜合性監(jiān)督管理的重要作用。

（四）后續(xù)監(jiān)管拮施還不夠深入。當(dāng)前，煙草專賣監(jiān)督管理部門對(duì)許可證后續(xù)監(jiān)管拮施過于簡(jiǎn)單，主要集中在運(yùn)用有明文規(guī)定的管理拮施上，對(duì)規(guī)范卷煙零售戶經(jīng)營(yíng)行為、具有市場(chǎng)管理性質(zhì)的政策拮施還有待深入探索。

（五）后續(xù)監(jiān)管機(jī)制尚不完備。煙草專賣零售許可證后續(xù)監(jiān)管工作涉及的執(zhí)法行為多、政策性強(qiáng)，而且往往直接涉及卷煙零售戶的經(jīng)濟(jì)利益，需要較為完備的后續(xù)監(jiān)管機(jī)制和監(jiān)管制度予以保障。

以上后續(xù)監(jiān)管問題的大量存在，從而造成了煙草專賣零售許可證資源的利用率降低，許可證數(shù)量虛高而含金量不高，貨源供需矛盾突出，后續(xù)監(jiān)管難度增加，擾亂了正常的卷煙市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)秩序，嚴(yán)重制約了煙草專賣依法行政工作水平的提升。

二、做好煙草專賣零售許可證后續(xù)監(jiān)管工作的重要意義

煙草專賣零售許可證的后續(xù)監(jiān)管是煙草專賣管理工作的焦點(diǎn)、難點(diǎn)和重點(diǎn)，也是煙草專賣市場(chǎng)監(jiān)管工作永恒不變的主題，更是煙草專賣管理工作的宗旨。

當(dāng)前，根據(jù)《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》和相關(guān)配套改革規(guī)定要求，我國(guó)正在深入開展以“簡(jiǎn)政放權(quán)”為核心的行政審批制度改革和以“寬進(jìn)嚴(yán)管”為核心的工商登記制度改革，按照改革后“誰(shuí)審批、誰(shuí)監(jiān)管”原則，必須進(jìn)步強(qiáng)化煙草專賣零售許可證后續(xù)監(jiān)管工作。因此，深化煙草專賣零售許可證后續(xù)監(jiān)管工作，對(duì)于加強(qiáng)煙草專賣市場(chǎng)監(jiān)管具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。

通過充分運(yùn)用后續(xù)監(jiān)管的有效拮施，既可以彌補(bǔ)市場(chǎng)監(jiān)管手段的不足、加大監(jiān)管力度，又能夠借助法律法規(guī)政策引導(dǎo)卷煙零售戶守法經(jīng)營(yíng)。通過探索許可證后續(xù)監(jiān)管方式方法，進(jìn)步完善市場(chǎng)準(zhǔn)入及退出機(jī)制，通過依法依規(guī)有步驟地開展后續(xù)監(jiān)管，對(duì)證址不符、證照不符、人證不符、有證無(wú)照、許可證閑置、非法轉(zhuǎn)讓許可證和無(wú)證經(jīng)營(yíng)等行為進(jìn)行徹底規(guī)范管理，切實(shí)解決煙草專賣零售許可證“重許可、輕監(jiān)管”、“重準(zhǔn)入、輕退出”的現(xiàn)象，全面實(shí)現(xiàn)煙草專賣零售許可證后續(xù)監(jiān)管工作合法化、制度化、規(guī)范化和流程化，使零售許可證的發(fā)放數(shù)量符合卷煙零售市場(chǎng)實(shí)際需求，提高煙草專賣零售許可證的含金量和資源利用率，維護(hù)正常的卷煙市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)秩序，促進(jìn)煙草專賣依法行政工作水平的有效提升。

三、如何做好新形勢(shì)下煙草專賣零售許可證后續(xù)監(jiān)管工作

根據(jù)煙草專賣法律法規(guī)規(guī)章規(guī)定，煙草專賣零售許可證的后續(xù)監(jiān)管主要針對(duì)持證零售戶在許可證變更、延續(xù)、重新申領(lǐng)、停業(yè)、恢復(fù)營(yíng)業(yè)、歇業(yè)、補(bǔ)辦等方面進(jìn)行監(jiān)督檢查，對(duì)持證零售戶的煙草專賣零售許可證使用情況和從事煙草制品零售業(yè)務(wù)情況進(jìn)行后續(xù)監(jiān)管，對(duì)未取得煙草專賣零售許可證經(jīng)營(yíng)煙草制品零售業(yè)務(wù)的無(wú)證戶同時(shí)進(jìn)行監(jiān)管檢查。

因此，本人認(rèn)為必須結(jié)合當(dāng)前煙草行業(yè)煙草專賣許可證管理現(xiàn)狀，本著“誰(shuí)審批、誰(shuí)監(jiān)管”的原則，準(zhǔn)確從煙草專賣零售許可類監(jiān)管事項(xiàng)、處罰類監(jiān)管事項(xiàng)和管理類監(jiān)管事項(xiàng)三種后續(xù)監(jiān)管類型為切入點(diǎn)，從以下四個(gè)方面大力開展好零售許可證后續(xù)監(jiān)管工作：

（一）轉(zhuǎn)變思想觀念，明確監(jiān)管主體。

后續(xù)監(jiān)管的特定主體是煙草專賣零售許可證的發(fā)證機(jī)關(guān)及其上級(jí)煙草專賣行政主管部門，履行監(jiān)管職責(zé)的是具備專賣執(zhí)法資格的各級(jí)煙草專賣執(zhí)法人員，所以必須著力強(qiáng)化煙草專賣執(zhí)法人員的培訓(xùn)學(xué)習(xí)，引導(dǎo)其充分認(rèn)識(shí)加強(qiáng)煙草專賣零售許可證后續(xù)管理的必要性、可行性和重要性，要徹底轉(zhuǎn)變“重許可、輕監(jiān)管”、“重準(zhǔn)入、輕退出”的思想認(rèn)識(shí)，牢固樹立“誰(shuí)審批、誰(shuí)監(jiān)管”、“寬準(zhǔn)入、嚴(yán)監(jiān)管”的思想觀念，掃清思想障礙，以新觀念新思維新常態(tài)去正確做好后續(xù)監(jiān)管工作。

（二）轉(zhuǎn)變監(jiān)管方式，履行監(jiān)管職責(zé)。

全面落實(shí)以“簡(jiǎn)政放權(quán)”為核心的行政審批制度改革和以“寬進(jìn)嚴(yán)管”為核心的工商登記制度改革的要求，對(duì)煙草專賣零售許可證后續(xù)監(jiān)管方式提出了新的更高的要求，必須由過去“重審批、輕監(jiān)管”轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)在“寬準(zhǔn)入、嚴(yán)監(jiān)管”，這就對(duì)煙草專賣行政主管部門后續(xù)監(jiān)管的方式、手段、管理效率提出了新的更高的要求，要堅(jiān)決杜絕出現(xiàn)“不批不管、批而不管”的情況，不斷加強(qiáng)事前、事中和事后全方位監(jiān)管，充分運(yùn)用市場(chǎng)主體信用信息管理系統(tǒng)，強(qiáng)化信用信息監(jiān)管，全面履行好監(jiān)管職責(zé)，確保監(jiān)管全面到位，切實(shí)維護(hù)公平公正的市場(chǎng)秩序。

（三）把握監(jiān)管關(guān)鍵，突出監(jiān)管實(shí)效。

根據(jù)煙草專賣法律法規(guī)規(guī)章規(guī)定，煙草專賣行政主管部門在實(shí)施監(jiān)督檢查時(shí)可以采用書面檢查、現(xiàn)場(chǎng)檢查或者書面檢查與現(xiàn)場(chǎng)檢查相結(jié)合的方式，必須切實(shí)轉(zhuǎn)變監(jiān)管方式，認(rèn)真把好以下“四關(guān)”，突出監(jiān)管實(shí)效。

是把好許可證流程監(jiān)管關(guān)。煙草專賣零售許可證按流程規(guī)范辦理是開展后續(xù)監(jiān)管的前提和基礎(chǔ)，因此必須加強(qiáng)許可證申辦流程關(guān)鍵環(huán)節(jié)的監(jiān)管。嚴(yán)格按照“申請(qǐng)一受理一核查一審查一決定一送達(dá)一歸檔”申辦流程辦理煙草專賣零售許可證，其中核查和審查環(huán)節(jié)是整個(gè)流程的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，要增強(qiáng)受理機(jī)構(gòu)和審核機(jī)構(gòu)的審查人員的責(zé)任意識(shí)，對(duì)申請(qǐng)材料是否齊全、是否符合法定形式、真實(shí)性及合法性進(jìn)行嚴(yán)格審查，由審核機(jī)構(gòu)根據(jù)實(shí)際情況組織專賣人員進(jìn)行實(shí)地核查，杜絕違法違規(guī)許可行為的發(fā)生。

二是把好許可證后續(xù)監(jiān)管關(guān)。要對(duì)零售戶實(shí)行動(dòng)態(tài)分類管理，充分發(fā)揮延續(xù)、變更、重新申領(lǐng)許可類監(jiān)管事項(xiàng)中核查審查程序作用，根據(jù)守法經(jīng)營(yíng)情況設(shè)置1-5年有效期限，對(duì)有違法違規(guī)經(jīng)營(yíng)、非法轉(zhuǎn)讓許可證等情況的在延續(xù)過程中可不予延續(xù)，以確保煙草專賣零售許可證的“含金量”和資源利用率。

三是把好許可證退出監(jiān)管關(guān)。要充分發(fā)揮行政許可市場(chǎng)退出機(jī)制保障行政許可信息完整準(zhǔn)確、降低交易成本、維護(hù)交易安全、合理配置資源、預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)的價(jià)值作用。因此，在實(shí)施許可證日常監(jiān)督檢查中，要及時(shí)了解監(jiān)管對(duì)象的經(jīng)營(yíng)動(dòng)態(tài)，主動(dòng)掌握許可證是否處于停業(yè)、歇業(yè)、恢復(fù)營(yíng)業(yè)、撤回、撤銷、注銷、非法轉(zhuǎn)讓等監(jiān)管狀態(tài)，依法依規(guī)做好許可證退出管理工作。對(duì)確認(rèn)存在違法違規(guī)事實(shí)的零售戶應(yīng)依法責(zé)令其限期及時(shí)改正，對(duì)拒不改正和屢教不改者應(yīng)依據(jù)《煙草專賣許可證管理辦法》相關(guān)規(guī)定作出相應(yīng)退出處理，做到“嚴(yán)監(jiān)管、重退出”，堅(jiān)決維護(hù)煙草專賣許可制度的法律性、嚴(yán)肅性和規(guī)范性。

四是把好許可證宣傳教育關(guān)。定期開展卷煙零售戶宣傳教育培訓(xùn)工作，切實(shí)提高守法經(jīng)營(yíng)意識(shí)。加大煙草專賣法律法規(guī)宣傳教育培訓(xùn)力度，充分利用各種宣傳載體，利用印發(fā)宣傳資料、報(bào)刊報(bào)紙等形式，大力宣傳許可事項(xiàng)發(fā)生變化應(yīng)如何處置、許可證期限屆滿時(shí)應(yīng)如何延續(xù)、暫停營(yíng)業(yè)時(shí)應(yīng)如何辦理等依法使用許可證的內(nèi)容，切實(shí)增強(qiáng)卷煙零售戶的守法經(jīng)營(yíng)和依法依規(guī)用證意識(shí)，促使其在不經(jīng)營(yíng)卷煙零售業(yè)務(wù)時(shí)能主動(dòng)前往發(fā)證機(jī)關(guān)辦理相關(guān)管理手續(xù)。

（四）健全監(jiān)管機(jī)制，落實(shí)監(jiān)管責(zé)任。

為有效加強(qiáng)對(duì)煙草專賣零售許可證的后續(xù)監(jiān)管，必須結(jié)合轄區(qū)實(shí)際，制定許可證后續(xù)監(jiān)管制度，明確規(guī)范卷煙零售戶經(jīng)營(yíng)行為的指導(dǎo)思想和目標(biāo)任務(wù)，并且提出后續(xù)監(jiān)管的具體內(nèi)容、措施、責(zé)任和要求，為開展后續(xù)監(jiān)管工作提供具體的操作辦法和制度機(jī)制依據(jù)。

建立健全許可證管理工作考核方案和后續(xù)監(jiān)管考核機(jī)制，以管轄片區(qū)為單位將后續(xù)監(jiān)管責(zé)任落實(shí)到每位專賣執(zhí)法人員身上，把許可證的日常監(jiān)管責(zé)任具體到人，進(jìn)行月度考核，考核結(jié)果與月度績(jī)效工資掛鉤，實(shí)行獎(jiǎng)優(yōu)罰劣。

建立健全責(zé)任追究制度，強(qiáng)化對(duì)專賣執(zhí)法人員監(jiān)管責(zé)任落實(shí)情況的責(zé)任追究，專賣執(zhí)法人員必須明確監(jiān)管責(zé)任，全面履行監(jiān)管職責(zé)，加強(qiáng)對(duì)轄區(qū)卷煙零售戶許可證的監(jiān)管。對(duì)不認(rèn)真履責(zé)、知情不報(bào)、工作失職失察、內(nèi)外勾結(jié)、包庇縱容證照、人證、證址不符或私自轉(zhuǎn)讓許可證的專賣執(zhí)法人員及部門負(fù)責(zé)人，按照行業(yè)有關(guān)規(guī)定，嚴(yán)肅處理，構(gòu)成犯罪的，移交司法機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任。

四、結(jié)論

總之，必須按照“誰(shuí)審批、誰(shuí)監(jiān)管”的原則，大力強(qiáng)化煙草專賣零售許可證后續(xù)監(jiān)管，全面實(shí)現(xiàn)后續(xù)監(jiān)管工作合法化、制度化、規(guī)范化和流程化，切實(shí)做到監(jiān)管主體特定化、監(jiān)管內(nèi)容法定化、監(jiān)管方式多樣化，達(dá)到監(jiān)管機(jī)制運(yùn)行合法合規(guī)、操作標(biāo)準(zhǔn)界定明確便捷、監(jiān)管職責(zé)履行依法全面、法律風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避有力有效的監(jiān)管目標(biāo)，提高煙草專賣零售許可證的含金量和資源利用率，維護(hù)正常的卷煙市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)秩序，促進(jìn)煙草專賣依法行政工作水平的有效提升。