我國地方政府舉債的內(nèi)在邏輯與完善路徑

王彩霞

[摘 要]地方政府舉債不是一個(gè)簡單、孤立的問題。從我國地方政府舉債的歷史可以窺見，地方政府舉債與財(cái)政體制緊密相連，地方政府舉債始于財(cái)政分權(quán)。從宏觀層面，地方政府舉債制度要與財(cái)政體制改革相結(jié)合，增強(qiáng)地方財(cái)政自主權(quán)。從微觀層面，則要完善地方政府債券發(fā)行的具體制度設(shè)計(jì)，防范風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，地方債券的發(fā)行屬于證券的發(fā)行，與資本市場密切相連，要滿足資本市場的要求，遵循公開，公平和公正的原則，保護(hù)投資者的利益。對地方政府來講，約束和自主相結(jié)合是完善地方政府舉債制度的路徑選擇。

[關(guān)鍵詞]地方政府債券；內(nèi)在邏輯；財(cái)政分權(quán)；預(yù)算

[中圖分類號(hào)]F812.5 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1673-0461（2016）12-0091-06

一、問題的提出

地方政府舉債融資的問題由來已久，一直是學(xué)界“津津樂道”的話題，且爭議不斷。從知網(wǎng)顯示的地方債相關(guān)文獻(xiàn)數(shù)量的變化看，有兩個(gè)年份增長比較明顯，分別是2009年和2013年。尤其是2009年，學(xué)界對地方債的關(guān)注急劇升溫。黑格爾有句名言，“密涅瓦的貓頭鷹總是在暮色來臨時(shí)才張開翅膀”，在如此快速增長的文獻(xiàn)背后，必定存在巨大的現(xiàn)實(shí)推動(dòng)力。的確，為了應(yīng)對2008年金融危機(jī)我國實(shí)行擴(kuò)張性財(cái)政政策，推行四萬億的經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃，并對有條件的地方政府的資金配套提出了要求，地方財(cái)政陷入窘境，此時(shí)地方政府債券以“救急”的面目推出，2009年成為我國自改革開放以來地方政府債券開閘放行的第一年，由此引發(fā)了學(xué)界對地方債的熱烈探討和研究。根據(jù)2013年審計(jì)署發(fā)布的審計(jì)工作報(bào)告，2013年是地方債務(wù)負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)接近2.5萬億元，還本付息占比最多的一年，達(dá)到22.92%，地方債風(fēng)險(xiǎn)被認(rèn)為是當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)的最大挑戰(zhàn)，這更加觸動(dòng)了決策層和學(xué)界關(guān)于地方債及地方政府舉債權(quán)的思考。財(cái)政學(xué)界和經(jīng)濟(jì)學(xué)界對地方債務(wù)的探討較多，主要圍繞地方債務(wù)的成因、風(fēng)險(xiǎn)及其控制、地方債的制度設(shè)計(jì)、融資平臺(tái)的規(guī)制、地方債管理的國際比較等不同方面的問題進(jìn)行規(guī)范分析或?qū)嵶C分析，成果頗豐。法學(xué)界對地方債務(wù)的關(guān)注近幾年開始增多，研究視角更加多元和深入，除了從風(fēng)險(xiǎn)控制的角度進(jìn)行制度性研究外，有學(xué)者基于法治財(cái)政的分析路徑，提煉出地方債與國家治理之間的關(guān)系，建立疏堵結(jié)合的科學(xué)規(guī)范的地方債法律制度。有學(xué)者對地方債的憲政機(jī)理進(jìn)行了分析，提出應(yīng)由憲法進(jìn)行原則性規(guī)范的基礎(chǔ)上建立健全地方債的法律控制。以上的研究走出了“就債論債”的單一循環(huán)，將地方債問題與財(cái)稅體制甚至國家治理相結(jié)合，在經(jīng)濟(jì)學(xué)話語主導(dǎo)下轉(zhuǎn)向法治思維，把地方債的治理作為實(shí)現(xiàn)財(cái)稅法治和國家治理現(xiàn)代化的一個(gè)契機(jī)。的確，地方債務(wù)問題并非一個(gè)簡單孤立的問題，地方債務(wù)形成的原因、疏導(dǎo)的對策及其可持續(xù)性發(fā)展?fàn)可娴轿覈?cái)政體制改革、地方公共財(cái)政的發(fā)展、資本市場的發(fā)展、政府職能轉(zhuǎn)變、國家治理現(xiàn)代化等諸多方面，由此，地方債務(wù)問題的解決是一個(gè)系統(tǒng)性工程，不僅要治標(biāo)，更要治本。我國對地方債的態(tài)度由“封堵”到2014年新預(yù)算法的“疏導(dǎo)”，這一轉(zhuǎn)變是我國財(cái)政體制改革的必然還是僅僅是應(yīng)急性的對策？目前地方政府債券發(fā)行制度存在哪些困境？地方政府破產(chǎn)制度是否可行？由于目前實(shí)行限額管理，地方政府發(fā)債的規(guī)模能否解決地方政府的財(cái)政壓力問題？在“中國式分權(quán)”的背景下如何考量和設(shè)計(jì)地方債制度？以上種種疑問將成為本文研究的重點(diǎn)。

二、我國地方政府舉債融資的歷史演變

中央政府舉債的歷史源遠(yuǎn)流長。在中國，作為財(cái)政或金融工具的公債濫觴于2000多年前的春秋戰(zhàn)國時(shí)期。①但在古代，公債并不是政府籌集資金的經(jīng)常性工具，通常是為了滿足戰(zhàn)爭需要或應(yīng)對財(cái)政危機(jī)。在西方，福利國家的到來以及政府職權(quán)的擴(kuò)張，財(cái)政支出的規(guī)模不斷增長，瓦格納在對許多國家公共支出資料進(jìn)行實(shí)證分析的基礎(chǔ)上提出了瓦格納法則，即當(dāng)國民收入增長時(shí)，財(cái)政支出會(huì)以更大的比例增長。雖然稅收是財(cái)政收入最重要的組成部分，但國家課稅要有一定的克制，不能進(jìn)入“課稅禁區(qū)”， “隨著文明時(shí)代的向前發(fā)展，甚至捐稅也不夠了，國家就發(fā)行期票、借債，即發(fā)行國債”。雖然各國對財(cái)政收入籌集方式有不同的偏好，但政府通過舉債來彌補(bǔ)財(cái)政缺口成為通行的做法。地方政府舉借債務(wù)應(yīng)該肇始于財(cái)政體制的變革，有了中央財(cái)政和地方財(cái)政之劃分，即財(cái)政分權(quán)是地方政府舉債的前提條件。

財(cái)政分權(quán)對我國來說是一個(gè)從無到有的概念，我國古代一直奉行中央集權(quán)的政治制度，在財(cái)政上中央對地方享有高度的控制權(quán)，地方政府沒有獨(dú)立的財(cái)政權(quán)力，因而地方政府無舉債的必要。受近代西方財(cái)政分權(quán)思想的影響，我國清朝末年籌備立憲時(shí)期，不少人從地方自治的需要出發(fā)，呼吁劃分國地兩稅，最終因缺乏深入的認(rèn)識(shí)，也沒有付諸實(shí)踐。國地財(cái)政的劃分在民國時(shí)期得到了推行，但間斷反復(fù)，或止于書面立法，或徒有分權(quán)的形式。在北洋軍閥政府時(shí)期，由于戰(zhàn)亂不已和政權(quán)更迭，財(cái)政分權(quán)并未得到切實(shí)的施行。南京國民政府時(shí)期，制定了《劃分國家收入地方收入暫行標(biāo)準(zhǔn)案》和《劃分國家支出地方支出標(biāo)準(zhǔn)案》，對中央和地方的財(cái)政收入主要是稅收收入按照稅目進(jìn)行了劃分，對中央和地方的財(cái)政支出的范圍進(jìn)行了界定，并進(jìn)行預(yù)算統(tǒng)一。由于財(cái)政分權(quán)的真正目的是為了加強(qiáng)中央的控制力，削弱地方的財(cái)政實(shí)力，故而在對稅目進(jìn)行分配時(shí)明顯的向中央傾斜，導(dǎo)致中央和地方政府間無法實(shí)現(xiàn)均衡，地方政府收支嚴(yán)重失衡，雖然進(jìn)行了若干次財(cái)政體制的變革，包括稅收稅目劃分方面的變革，但地方政府收支不平衡的狀況沒有實(shí)質(zhì)性改變。為了彌補(bǔ)財(cái)政收支缺口，舉債成為地方政府尋求平衡的主要方法之一，甚至到了“離開了舉債，省地方財(cái)政就無法維持下去”之境地?？梢哉f，民國時(shí)期財(cái)政分權(quán)僅僅是一種形式，這種制度的出現(xiàn)，是多種因素作用的結(jié)果。其一，受西方財(cái)政分權(quán)的影響；其二，在當(dāng)時(shí)中央弱地方較強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)和軍事局勢下，有地方自治的需求；其三，南京國民政府時(shí)期出于削弱地方實(shí)力，增強(qiáng)中央的控制力的目的而大力推行國地財(cái)政的劃分。由此可見，這個(gè)時(shí)期實(shí)行分稅制的目標(biāo)已經(jīng)發(fā)生了異化，偏離了財(cái)政分權(quán)制度本身具有的價(jià)值取向。在這種不合理、不均衡的財(cái)政體制下，地方政府舉債只會(huì)加大地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，最終由中央財(cái)政兜底，加重了中央財(cái)政負(fù)擔(dān)。

建國后到1979年，我國財(cái)政體制的特征仍是集權(quán)制。從建國初實(shí)行“高度集中，統(tǒng)收統(tǒng)支”到隨后的“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理”，地方政府都扮演著中央政府的附屬機(jī)構(gòu)或派出機(jī)構(gòu)的角色，財(cái)政管理權(quán)限基本都集中在中央政府手里，地方政府并非真正獨(dú)立的一級(jí)財(cái)政，當(dāng)然沒有舉債的必要。從1980年到1993年，為了調(diào)動(dòng)地方政府的積極性，擴(kuò)大地方財(cái)政權(quán)，財(cái)政上實(shí)行“分灶吃飯”的“財(cái)政包干”體制改革，對地方政府進(jìn)行激勵(lì)和約束，地方自主權(quán)確實(shí)加大了。但由于只打破了“統(tǒng)收”，“統(tǒng)支”制度仍未改變，地方政府赤字仍由中央負(fù)擔(dān)，結(jié)果使得中央財(cái)政乏力，宏觀調(diào)控職能難以發(fā)揮。地方政府“包盈不包虧”，故而不需要舉債。由于“財(cái)政包干”體制的弊端，1993年我國進(jìn)行分稅分級(jí)財(cái)政體制的改革，財(cái)權(quán)上收，事權(quán)下放，并在1993年預(yù)算法中明確規(guī)定禁止地方政府發(fā)行地方政府債券，《中華人民共和國擔(dān)保法》禁止地方政府提供擔(dān)保，《中華人民共和國中國人民銀行法》規(guī)定中國人民銀行不得向地方政府提供貸款，由此，地方政府的舉債權(quán)處于“封堵”狀態(tài)。然而，實(shí)踐中地方政府的舉債之門并沒有全部堵上，通過國債轉(zhuǎn)貸、通過融資平臺(tái)發(fā)行“公司債型地方債”或者“資金信托型地方債”等“準(zhǔn)地方債”以及貸款等方式，舉借巨額債務(wù)。為了應(yīng)對2008年的金融危機(jī)，2009年中央采取變通性嘗試，允許地方政府發(fā)債，其發(fā)行償還方式由最初的中央代發(fā)代還，到2011年部分地方政府直接發(fā)行試點(diǎn)改革，再到2014年10省市地方債自發(fā)自還，形式上地方政府發(fā)債的自主權(quán)逐漸增強(qiáng)。2014年修訂的預(yù)算法第三十五條明確了地方政府享有舉債權(quán)，舉債的主體限制在省級(jí)政府，舉債的類型僅限于發(fā)行地方政府債券，舉債的額度由國務(wù)院確定，并規(guī)定了債務(wù)用途、債務(wù)償還、債務(wù)監(jiān)督等地方債券發(fā)行制度的基本要素。為了落實(shí)預(yù)算法的規(guī)定，2014年國務(wù)院發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》，2015年財(cái)政部連續(xù)頒布了《2015年地方政府專項(xiàng)債券預(yù)算管理辦法》、《地方政府一般債券發(fā)行管理暫行辦法》、《地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行管理暫行辦法》等文件，至此，地方政府債券發(fā)行制度的基本框架基本確立。

三、我國地方政府舉債融資的內(nèi)在邏輯與困境

（一）地方政府舉債始于財(cái)政分權(quán)，國地財(cái)政的劃分是地方債產(chǎn)生的基本條件

地方政府舉債融資的歷史在我國并不長。我國古代自秦漢以來實(shí)行的政治制度被稱為郡縣制，是一種以再分配作為主要資源整合方式的政府制度，中央政府是再分配活動(dòng)的中心，地方政府向這個(gè)中心聚集資源，同時(shí)按照這個(gè)中心的意圖使用資源?？たh制時(shí)期沒有地方財(cái)政，完全是國家財(cái)政。“在歷史上中國久已是單一制的集權(quán)國家，中央和地方的職權(quán)，從未清晰劃分。”自清末民初伴隨著地方自治的需求產(chǎn)生了地方財(cái)政，由于在既定的財(cái)政收支劃分前提下，地方財(cái)政面臨財(cái)政收支缺口時(shí)即萌生舉債的動(dòng)議。沒有財(cái)政分權(quán)，實(shí)行中央高度集權(quán)的財(cái)政體制不會(huì)催生地方舉債制度。建國后，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的財(cái)政體制延續(xù)了郡縣制的主要特點(diǎn)，也體現(xiàn)出在制度變遷中路徑依賴的特點(diǎn)。因此，在漫長的古代社會(huì)和建國后計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，地方政府舉債融資幾乎沒有出現(xiàn)過。實(shí)際上，我國目前的政治制度中仍然保有郡縣制的很多傳統(tǒng)，如自上而下的管理制度、官員的選拔、官員的考核、地方政府對上級(jí)負(fù)責(zé)等。但經(jīng)濟(jì)體制卻發(fā)生了實(shí)質(zhì)性的變化，1993年，我國實(shí)行分稅分級(jí)財(cái)政體制改革，簡稱分稅制，是新中國成立以來在財(cái)稅體制方面的一次重大創(chuàng)新和改革。分稅制重新調(diào)整了中央和地方間的利益分配關(guān)系，明晰了中央與地方政府的責(zé)、權(quán)、利，地方政府享有一定的財(cái)政自主權(quán)。由于此次分稅制改革使財(cái)權(quán)層層集中、事權(quán)層層下放，中央獲得了財(cái)政主導(dǎo)權(quán)，但地方財(cái)政卻陷入窘境，財(cái)權(quán)與事權(quán)極不匹配。舉債權(quán)是財(cái)政收入自主權(quán)的一項(xiàng)內(nèi)容，然而1993年的預(yù)算法及相關(guān)法律明文禁止地方政府的任何舉債行為，包括發(fā)行債券、借貸及擔(dān)保。由此可見，1993年的分稅制改革是不徹底的，地方政府的財(cái)政自主權(quán)是有限的。這也為日后地方政府的巨額債務(wù)問題埋下隱患。②

（二）我國地方政府舉債幾乎都以“救急”的面目出現(xiàn)，缺乏系統(tǒng)性治理思維

從上述我國地方政府舉債融資的歷史演進(jìn)可以看出，不論是民國時(shí)期還是我國2009年地方債券的開閘，都是為了應(yīng)對政治上或經(jīng)濟(jì)上的危機(jī)，當(dāng)然，不能因此而詬病我國的地方債制度，因?yàn)榈胤絺旧砭筒皇墙?jīng)常性的財(cái)政工具，以“應(yīng)急”面孔出現(xiàn)不限于我國。但是地方債作為地方政府財(cái)政收入的組成部分，作為地方政府財(cái)權(quán)的內(nèi)容及地方財(cái)政自主權(quán)的一個(gè)方面，不是孤立存在的，而應(yīng)屬于財(cái)政體制運(yùn)行的一個(gè)環(huán)節(jié)，應(yīng)將其放在處理中央及地方政府及地方政府間的財(cái)政關(guān)系之中來考慮和設(shè)計(jì)。如果僅僅將地方債作為彌補(bǔ)財(cái)政收支的缺口，或者是發(fā)新債還舊債的工具，地方政府舉債的意義似乎并不大，甚或更會(huì)節(jié)外生枝。

（三）地方政府自治程度不高，地方政府何以“自主”發(fā)行地方債券

根據(jù)2014年新預(yù)算法和2015年財(cái)政部發(fā)布的有關(guān)地方政府債券發(fā)行的三個(gè)文件，明確規(guī)定無論一般債還是專項(xiàng)債，均按照市場化原則自發(fā)自還，同時(shí)明確指出出現(xiàn)問題實(shí)行中央不救助原則。為了防止地方債失控，預(yù)算法規(guī)定了嚴(yán)格的額度控制政策。由此一個(gè)地方政府自主發(fā)債的制度框架建立起來。然而，地方政府債券真正的能做到“自主”發(fā)行嗎？在法理上能否實(shí)現(xiàn)邏輯自洽？中央不救助原則是否會(huì)落空？作為組織體，地方政府與一般市場主體即企業(yè)有相同之處，如要在法律上取得獨(dú)立的主體資格，必須滿足幾個(gè)條件，如有獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)、有決策權(quán)、能獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任。財(cái)政分權(quán)在我國已是不可否認(rèn)的事實(shí)，財(cái)政體制改革具有明顯的財(cái)政聯(lián)邦主義特征，同時(shí)又具有中國特色，因此有學(xué)者稱之為“中國式財(cái)政分權(quán)”。有學(xué)者將中國式分權(quán)的特點(diǎn)概括為“地方財(cái)政自治權(quán)與中央財(cái)政控制權(quán)同向增加的財(cái)權(quán)結(jié)構(gòu)構(gòu)成了中國式財(cái)政分權(quán)區(qū)別于西方財(cái)政聯(lián)邦制理論意義上的財(cái)政分權(quán)的特色”。地方自治的程度并不相同，測度地方自治程度的指標(biāo)通常有政府開支比例的高低，經(jīng)合組織出臺(tái)的衡量財(cái)政分權(quán)的新標(biāo)準(zhǔn)并不依賴地方政府占總開支的比例，而是和地方可控制的開支比例相關(guān)。根據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)計(jì)算得出，近幾年我國地方政府本級(jí)收入占地方政府總支出的比重基本維持在50%以上，也就說地方政府支出中將近一半都要依賴中央政府。主要通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度完成，由于轉(zhuǎn)移支付制度存在短期性和碎片化，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付占比較大，弱化了地方政府財(cái)政支出的自主權(quán)。在財(cái)政收入自主權(quán)和財(cái)政支出自主權(quán)并不完備的體制下，地方政府自治程度是有限的。對于地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)完全由地方政府承擔(dān)缺少法理依據(jù)。另外，地方政府畢竟不同于一般市場主體，地方債風(fēng)險(xiǎn)可能引發(fā)政治危機(jī)。相關(guān)規(guī)定中并沒有對地方政府的財(cái)政責(zé)任做進(jìn)一步的規(guī)定。因此，中央不救助原則是否可行取決于制度和體制的進(jìn)一步完善。

（四）地方債券的發(fā)行使地方債務(wù)顯性化和規(guī)范化，但能否滿足地方政府的需求

根據(jù)2015年的政府工作報(bào)告，2015年地方政府將發(fā)行5 000億元一般債券和1 000億元專項(xiàng)債，總量達(dá)到6 000億元。能否滿足地方政府的需要呢？根據(jù)審計(jì)署的審計(jì)數(shù)據(jù)推算，自2009年以來，每年新增地方政府性債務(wù)中，需要地方政府擔(dān)負(fù)償還職責(zé)的債務(wù)達(dá)到1萬億以上，多數(shù)年份在1.5億元以上，是今年發(fā)行債券總量的兩倍還多。可見，從地方債券融資的總量上看，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足地方政府的需求。2015年黨的十八屆五中全會(huì)公報(bào)中提出要“健全農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投資長效機(jī)制，推動(dòng)城鎮(zhèn)公共服務(wù)向農(nóng)村延伸，提高社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)水平”，加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和完善農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給仍是今后改革的重心之一，在這方面的投入只會(huì)增加不會(huì)減少。地方政府發(fā)行債券籌資不能滿足全部需求，這既給地方政府帶來了挑戰(zhàn)，同時(shí)也給地方政府轉(zhuǎn)型帶來了機(jī)遇。

四、自主與約束：我國地方政府債券發(fā)行制度的完善路徑

地方債問題的解決不是一個(gè)簡單孤立的問題，從宏觀層面，要與財(cái)政體制改革相結(jié)合，增強(qiáng)地方財(cái)政自主權(quán)，從微觀層面，則要完善地方政府債券發(fā)行的具體制度設(shè)計(jì)，防范風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，地方債券的發(fā)行屬于證券的發(fā)行，與資本市場密切相連，要滿足資本市場的要求，遵循公開，公平和公正的原則，保護(hù)投資者的利益。對地方政府來講，自主和約束機(jī)制相結(jié)合是地方政府債券的發(fā)行的完善路徑。

（一） 實(shí)現(xiàn)地方政府事權(quán)和財(cái)權(quán)相匹配，增強(qiáng)地方財(cái)政自主權(quán)

現(xiàn)代財(cái)政分權(quán)理論指出，事權(quán)和財(cái)權(quán)不匹配很容易引發(fā)“公共池”問題，從而弱化財(cái)政分權(quán)對地方政府行為的約束，導(dǎo)致財(cái)政支出效率低下，因而主張財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配。財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配，對于我國來說，有兩種路徑可選擇：一是地方政府事權(quán)上收，二是擴(kuò)大地方政府的財(cái)權(quán)，或者二者兼顧。清晰界定各級(jí)政府的事權(quán)和支出責(zé)任，使二者相適應(yīng)，完善分稅制，優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)，構(gòu)建地方主體稅種。同時(shí)，完善我國政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，優(yōu)化一般轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的結(jié)構(gòu)，內(nèi)嵌衡平理念，實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)公平，同時(shí)不能忽視激勵(lì)性指標(biāo)的應(yīng)用，在實(shí)現(xiàn)中央宏觀調(diào)控的目標(biāo)的同時(shí)，盡量減少對地方政府的控制，增強(qiáng)其財(cái)政支出自主權(quán)。地方政府的自有財(cái)力增強(qiáng)了，財(cái)政缺口自然會(huì)變小，地方舉債的規(guī)模就會(huì)隨之下降，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)降低。

（二） 轉(zhuǎn)換政府職能，實(shí)現(xiàn)地方財(cái)政公共化職能轉(zhuǎn)型

上文提到，地方債券發(fā)行不能滿足地方政府的需求，這對地方政府來說既是挑戰(zhàn)，也為其轉(zhuǎn)型提供了契機(jī)。從地方債務(wù)的投向看，截至2013年6月底，地方政府性債務(wù)主要投向市政建設(shè)（占比34.64%）、交通運(yùn)輸（占比24.43%）、土地收儲(chǔ)（占比11.22%）和教科文衛(wèi)及保障性住房（占比12.34%）。可見，投向基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的比重達(dá)到60%，投向民生的僅占12%，與地方公共財(cái)政背道而馳。2013年全國固定資產(chǎn)投資占GDP的比重高達(dá)76.7%，顯著高于西方發(fā)達(dá)國家，由此也形成了我國地方政府主導(dǎo)市場經(jīng)濟(jì)的以GDP掛帥的片面發(fā)展觀。根據(jù)審計(jì)署公布的相關(guān)數(shù)據(jù)，市級(jí)和縣級(jí)政府舉借的債務(wù)占到地方債務(wù)的70%，也是增速最快的兩級(jí)，顯示出基層財(cái)政的財(cái)政壓力最大。預(yù)算法將地方債券的發(fā)行實(shí)行額度控制，并將發(fā)債主體局限在省級(jí)政府，市級(jí)與縣級(jí)沒有舉債權(quán)，只能由省級(jí)政府代發(fā)。在這種情況下，唯有發(fā)展地方公共財(cái)政，重塑地方政府在提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的責(zé)任，發(fā)展民生經(jīng)濟(jì)，由過去的投資發(fā)展型政府轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)型政府，由全能政府轉(zhuǎn)化為有限政府，由利益型政府轉(zhuǎn)化為責(zé)任型政府。將市級(jí)和縣級(jí)政府承擔(dān)的教育服務(wù)、公共衛(wèi)生服務(wù)等上收到中央或由省級(jí)政府統(tǒng)籌?；A(chǔ)設(shè)施的建設(shè)則可以引入市場化方式，采取PPP（即公私合營合作制）、私募風(fēng)險(xiǎn)投資等多種形式的社會(huì)投資模式，調(diào)動(dòng)社會(huì)資本投入新增的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目或者將已完成的基礎(chǔ)設(shè)施私有化，最終實(shí)現(xiàn)地方財(cái)政公共化職能轉(zhuǎn)型。

（三）抑制地方政府的投資沖動(dòng)，完善官員考核機(jī)制和財(cái)政責(zé)任

地方政府預(yù)算軟約束始終是地方債的主要難題。地方政府在GDP錦標(biāo)賽的考核機(jī)制下，難免會(huì)有投資沖動(dòng)進(jìn)而舉借債務(wù)。有學(xué)者實(shí)證研究了地方債務(wù)擴(kuò)張的原因，其中地方官員的考核晉升制度是主要原因之一。導(dǎo)致地方政府一味地重視投資拉動(dòng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長，甚至擠出民生方面的投資。由此，在官員考核指標(biāo)中，不應(yīng)再將GDP增長作為考核的主要指標(biāo)。2014年底中央組織部印發(fā)的《關(guān)于改進(jìn)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核工作的通知》中，明確把地方政府負(fù)債作為政績考核的重要指標(biāo)，以防止盲目搞政績工程，實(shí)行終身問責(zé)制。這對抑制地方政府盲目舉債具有重要意義。

地方政府債券發(fā)行制度的框架基本確立，從發(fā)債到用債到還債都有具體規(guī)定，但財(cái)政責(zé)任條款及事后處理機(jī)制則明顯不足?！靶袨椤?zé)任”模式是法律規(guī)范的基本邏輯結(jié)構(gòu)，法律責(zé)任的缺失或不足會(huì)降低法律的約束力和執(zhí)行力。預(yù)算法中規(guī)定：“國務(wù)院建立地方政府風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和預(yù)警機(jī)制、應(yīng)急處置機(jī)制及責(zé)任追究制度。”地方債的財(cái)政責(zé)任涉及到的主體包括地方政府和直接責(zé)任人員，預(yù)算法中的法律責(zé)任一章主要針對直接責(zé)任人員進(jìn)行的規(guī)定，而對于地方政府的財(cái)政責(zé)任則很簡單，只有“責(zé)令改正”，沒有規(guī)定債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的化解以及當(dāng)?shù)胤秸萑胫Ц恫荒艿木车貢r(shí)，如何處理?！爸醒氩谎a(bǔ)救原則”是否意味著地方政府可以破產(chǎn)？在市、縣兩級(jí)政府由省級(jí)政府代發(fā)債券的情況下承擔(dān)責(zé)任的主體如何確定？是由省級(jí)政府承擔(dān)還是由市縣級(jí)政府承擔(dān)？本文認(rèn)為，在目前地方政府沒有成為獨(dú)立的財(cái)政主體的情況下，地方政府破產(chǎn)缺少法理依據(jù)，對債權(quán)人是不公平的。再者，世界上實(shí)行地方政府破產(chǎn)制度的畢竟是少數(shù)國家，且多以聯(lián)邦制國家為主，對于我國單一制國家而言，中央與地方的關(guān)系是層級(jí)制的，地方政府破產(chǎn)制度在我國并不適用。并且在“對地方政府發(fā)行的公債采用行政監(jiān)管的做法，也可能使中央政府難以拒絕在地方政府陷入困境時(shí)施以援助”。拉美國家規(guī)范地方債的方法值得我國借鑒。首先，地方債治理法治化，拉美國家通常以法律的形式對地方債務(wù)進(jìn)行管理，如《財(cái)政責(zé)任法》；其次，加強(qiáng)地方政府預(yù)算的約束；再次，對地方債的監(jiān)管分為事前和事后兩種方式，從借款控制、債務(wù)重組和違約懲罰等方面防止地方政府陷入債務(wù)危機(jī)，同時(shí)輔以對地方政府財(cái)政狀況的即時(shí)監(jiān)控。我國應(yīng)制定《地方債務(wù)法》，將地方債務(wù)治理法治化，完善事后監(jiān)管的規(guī)定。關(guān)于承擔(dān)財(cái)政責(zé)任的主體，本文認(rèn)為，預(yù)算法中只賦予了省級(jí)政府舉債權(quán)，市縣兩級(jí)政府無發(fā)債權(quán)，根據(jù)權(quán)責(zé)一致的原則，只有省級(jí)政府才能成為適當(dāng)?shù)呢?zé)任主體。

（四）強(qiáng)化地方政府債務(wù)預(yù)算硬約束，使地方債預(yù)算全面、規(guī)范和透明

按照我國預(yù)算法的規(guī)定，政府的全部收入和支出都應(yīng)當(dāng)納入預(yù)算，地方債作為地方政府的收入，其收支活動(dòng)當(dāng)然應(yīng)納入預(yù)算中進(jìn)行規(guī)范。然而，預(yù)算法中規(guī)定，省級(jí)政府舉借的債務(wù)，列入本級(jí)預(yù)算調(diào)整方案，報(bào)本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)。可見，地方債與地方政府的其他收入在預(yù)算的編制和審批方面是區(qū)別對待的?！肮珎沁f延的稅收”，地方債是對未來稅款的透資，“舉債權(quán)意味著授權(quán)于利維坦政府，使它能夠從無期限的未來滿足自己的征稅欲望，直到這個(gè)利維坦政府不再運(yùn)行。因此人們可以期待，舉債權(quán)會(huì)受到特別嚴(yán)厲的限制?！逼渌胤秸?cái)政收入預(yù)算都要經(jīng)過本級(jí)地方人大的審查和批準(zhǔn)，而地方政府債務(wù)預(yù)算僅得到本級(jí)地方人大常委會(huì)的審批，無法得到本級(jí)人大的監(jiān)督，邏輯上講不通，也降低了地方政府債務(wù)預(yù)算的法律效力和執(zhí)行力。我國應(yīng)將地方債務(wù)的收支明確規(guī)定為預(yù)算的收支范圍，并將地方債的借、用、還全部納入預(yù)算，完善地方債的全口徑預(yù)算。

（五）遵循公開原則，完善信息披露制度

作為證券的一種，地方政府債券的發(fā)行應(yīng)嚴(yán)格遵循公開原則，使地方政府債券發(fā)行陽光化和透明化。公開原則具體化為信息披露制度，地方政府應(yīng)將本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行情況、財(cái)政收支、負(fù)債、信用評(píng)級(jí)等進(jìn)行公開，反對欺詐，保護(hù)投資者的知情權(quán)。預(yù)算法中規(guī)定各級(jí)政府財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)按年度編制以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告，報(bào)本級(jí)人大常委會(huì)備案，并沒有公開的規(guī)定，如果地方政府發(fā)行債券，該類政府綜合報(bào)告應(yīng)成為公開的內(nèi)容之一。只有嚴(yán)格遵守透明化，地方政府債券市場才能健康可持續(xù)的發(fā)展，投資者也可以用腳投票，反過來對地方政府的規(guī)范運(yùn)作形成一種約束。

（六）將計(jì)劃式額度控制變更為規(guī)則監(jiān)管為主，賦予地方政府一定的舉債自主權(quán)

為了控制地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和預(yù)算軟約束，我國對地方政府債券的發(fā)行實(shí)行中央額度限制。但額度限制具有強(qiáng)烈的計(jì)劃性，帶來諸多問題，如額度如何科學(xué)確定？向地方政府分配的標(biāo)準(zhǔn)是什么？由于中央與地方存在信息不對稱，如何提高債務(wù)資金的配置效率？縱觀各國對地方政府債券的監(jiān)管方式，可以類型化為四種模式：市場約束型、合作式監(jiān)管、規(guī)則監(jiān)管和行政監(jiān)管，以規(guī)則監(jiān)管和行政監(jiān)管居多。目前我國所采取的監(jiān)管模式比較接近于行政監(jiān)管模式，這種模式計(jì)劃性很強(qiáng)，帶有較大的隨意性，由此可能會(huì)引發(fā)地方政府與中央政府的討價(jià)還價(jià)。鑒于額度控制的弊端，未來隨著地方財(cái)政自主權(quán)的增強(qiáng)，對地方政府債券發(fā)行的監(jiān)管應(yīng)逐步淡化行政色彩，采取以規(guī)則監(jiān)管為主的模式，改額度控制為指標(biāo)控制，使用財(cái)政償債率等量化指標(biāo)對地方政府債務(wù)進(jìn)行直接控制，這也加大了地方政府的舉債自主權(quán)。由于只有省級(jí)政府具有發(fā)債權(quán)，市縣級(jí)政府只能由省級(jí)政府代發(fā)代還，加強(qiáng)省級(jí)政府對下級(jí)政府發(fā)行債券的事前審查意義重大。

五、結(jié) 論

地方政府舉債融資的歷史并不長，回顧我國地方政府舉債的歷史，可以窺見地方債與財(cái)政體制和政治制度密切相連的關(guān)系。因此，地方債的問題并不是簡單孤立的短期問題，應(yīng)用系統(tǒng)性思維來設(shè)計(jì)和完善地方債制度。從古至今，我國經(jīng)歷了不同的財(cái)政體制，在我國當(dāng)前，仍然有古代郡縣制的某些特點(diǎn)，這正是制度變遷中路徑依賴所至。在政治上集權(quán)、經(jīng)濟(jì)上分權(quán)的背景下，我國的財(cái)政分權(quán)顯現(xiàn)出自身的特點(diǎn)，不同于西方的財(cái)政分權(quán)。在“中國式財(cái)政分權(quán)”的財(cái)政體制下，地方債的制度設(shè)計(jì)既要借鑒其他國家的成功經(jīng)驗(yàn)，也要符合國情。地方債的規(guī)范治理為完善我國財(cái)稅體制改革提供了很好的契機(jī)，同時(shí)完善地方債的治理也是財(cái)稅改革的應(yīng)有之義。法治化是地方債治理的方向，制定《地方債務(wù)法》、《財(cái)政收支劃分法》和《財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法》是當(dāng)務(wù)之急。