美國(guó)《每一個(gè)學(xué)生都成功法》的背景、內(nèi)容與啟示

付華安

2015年12月10日，美國(guó)總統(tǒng)奧巴馬簽署了《每一個(gè)學(xué)生都成功法》（The Every Students Succeeds Act，簡(jiǎn)稱ESSA）。該法案是對(duì)美國(guó)前總統(tǒng)小布什于2002年簽署的《不讓一個(gè)孩子掉隊(duì)法》（No Child Left Behind Act，簡(jiǎn)稱NCLB）的繼承和糾偏。該法案于2016年1月6日在全美范圍內(nèi)實(shí)施[1]。ESSA法案在頒布以后，得到了美國(guó)眾議院和參議院、政府官員、教育組織、教育管理者和教師等各方面的一致贊同，但實(shí)施的最終效果如何，還需要時(shí)間的檢驗(yàn)。

一、《每一個(gè)學(xué)生都成功法》出臺(tái)的背景

美國(guó)對(duì)教育公平問題的關(guān)注由來已久，如何讓種族、家庭背景和宗教信仰不同的人都能夠受到良好公平的教育，并能過上有尊嚴(yán)的生活，這是一直困擾美國(guó)的難題。為解決這一難題，每屆美國(guó)政府都做出了努力并提出了相應(yīng)的解決方法。

1965年由美國(guó)第36任總統(tǒng)林登·約翰遜簽署的美國(guó)《中小學(xué)教育法》（The Elementary and Secondary Education Act，簡(jiǎn)稱 ESEA），旨在針對(duì)貧窮階級(jí)，為公立和私立學(xué)校提供聯(lián)邦資助。這部根據(jù)低收入家庭孩子的數(shù)量把教育經(jīng)費(fèi)分配至各州的立法計(jì)劃，使教育經(jīng)費(fèi)能夠有效地資助公立以及私立學(xué)校中的貧困學(xué)生，開啟了聯(lián)邦援助中小學(xué)教育的新時(shí)代[2]。此后，老布什和克林頓總統(tǒng)等人只是對(duì)該法案進(jìn)行了程度不一的修訂，雖修訂的重心不一，但都延續(xù)了解決美國(guó)教育公平問題的思路，力圖實(shí)現(xiàn)本國(guó)不同種族、階級(jí)和家庭背景的學(xué)生都能受到高質(zhì)量教育。出于美國(guó)國(guó)內(nèi)對(duì)20世紀(jì)70年代以來公共教育質(zhì)量下滑、公眾對(duì)公立學(xué)校的秩序和紀(jì)律混亂頗有怨言的情況，小布什總統(tǒng)執(zhí)政以后提出和頒布了NCLB法案。小布什政府提出這一法案的出發(fā)點(diǎn)在于縮小不同種族學(xué)生的成績(jī)差異，正如他在簽署法案時(shí)宣稱的一樣：“我們將要贏得海外的戰(zhàn)爭(zhēng)，我們?cè)诩抑幸餐瑯右A得這場(chǎng)反文盲的戰(zhàn)爭(zhēng)”[3]。

小布什總統(tǒng)為了解決建國(guó)以來不同種族間的教育不公平的情況，還采用了標(biāo)準(zhǔn)化測(cè)試的質(zhì)量監(jiān)控方式。NCLB法案在實(shí)施之初取得了一些成果，比如讓數(shù)學(xué)和閱讀較差的學(xué)生成績(jī)得到了提高。但是，聯(lián)邦政府所制定的考核和定級(jí)以及相應(yīng)的懲罰措施在推行的過程中也出現(xiàn)了一些問題，這些暴露出來的問題已經(jīng)證明NCLB法案中的各種措施不能保證實(shí)現(xiàn)當(dāng)初制定法案的目標(biāo)。

奧馬巴政府上臺(tái)以后，為了重振2008年大規(guī)模經(jīng)濟(jì)危機(jī)后一直萎靡的美國(guó)經(jīng)濟(jì)，所制定的核心國(guó)策之一就是進(jìn)行基礎(chǔ)教育變革。而針對(duì)NCLB法案“一刀切”的缺陷，奧巴馬政府在2010年3月發(fā)布了《改革藍(lán)圖：中小學(xué)教育法再授權(quán)》（A Blueprint for Reform：The reauthorization of the Elementary and Secondary Education Act）以后，于2011年呼吁國(guó)會(huì)修訂NCLB法案，但未能成功。針對(duì)NCLB法案帶來的美國(guó)各州的教育標(biāo)準(zhǔn)不一的問題，為了讓美國(guó)學(xué)生獲得世界級(jí)的教育，提高其學(xué)業(yè)水平，為升學(xué)和就業(yè)做準(zhǔn)備，2010年美國(guó)州長(zhǎng)協(xié)會(huì)（National Governors Associa- tion，簡(jiǎn)稱NGA）和州首席教育官理事會(huì)（Council of Chief State School Officers，簡(jiǎn)稱CCSSO）共同頒布了《共同核心州立標(biāo)準(zhǔn)》（Common Core State Standards，簡(jiǎn)稱CCSS）[4]。此外，奧巴馬政府在2013年至2014年間推出了“免除”政策。這一迂回的策略避免政府直接廢除NCLB法案，而是接受各州放棄執(zhí)行NCLB法案的申請(qǐng)，執(zhí)行各州自主決定的教育發(fā)展計(jì)劃。后續(xù)，來自美國(guó)的43個(gè)州和華盛頓特區(qū)以及波多黎各自治邦的申請(qǐng)獲批，這些地區(qū)的教育改革不再受《不讓一個(gè)孩子掉隊(duì)法》的法律約束[5]。這也造成在2013年以后NCLB法案已經(jīng)名存實(shí)亡，奧巴馬政府便在此基礎(chǔ)上頒布和實(shí)施了《每一個(gè)學(xué)生都成功法》。

二、《每一個(gè)學(xué)生都成功法》的主要內(nèi)容

這部新法案共包括九部分內(nèi)容：（1）改進(jìn)由州和地方教育部門實(shí)施的基礎(chǔ)項(xiàng)目；（2）培養(yǎng)、培訓(xùn)及聘任優(yōu)質(zhì)教師、校長(zhǎng)和學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)者；（3）英語(yǔ)學(xué)習(xí)者及移民學(xué)生的語(yǔ)言教學(xué)；（4）21世紀(jì)學(xué)校；（5）各州創(chuàng)新與地方靈活性；（6）印第安、土著夏威夷及阿拉斯加本土教育；（7）影響援助；（8）總則；（9）無家可歸子女教育及其他法律[6]。

將ESSA與NCLB法案對(duì)比來看，NCLB法案的核心目標(biāo)是縮小不同學(xué)生群體之間學(xué)業(yè)成績(jī)的鴻溝，確保美國(guó)所有兒童公正、平等地享有高質(zhì)量的教育，并達(dá)到州的學(xué)業(yè)成績(jī)標(biāo)準(zhǔn)和學(xué)業(yè)評(píng)價(jià)要求[7]。ESSA法案的核心目標(biāo)是縮小不同學(xué)生群體之間教育機(jī)會(huì)的鴻溝，確保所有的美國(guó)學(xué)生，不管其種族、民族、國(guó)籍、年齡、性別、宗教、語(yǔ)言、社會(huì)經(jīng)濟(jì)地位等存在什么差異，都能夠公正、平等地享有高質(zhì)量的教育，并達(dá)到州的學(xué)業(yè)成績(jī)標(biāo)準(zhǔn)和學(xué)業(yè)評(píng)價(jià)要求[8]。這樣看來，兩部法案的核心思想都在于保障美國(guó)境內(nèi)學(xué)生的教育公平問題，所以在核心目標(biāo)上二者基本是一致的。

而二者之間的不同主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

第一，對(duì)待考試的態(tài)度方面。對(duì)必要的年度考試加以保留，減少不必要的考試。NCLB法案中規(guī)定各州每年須對(duì)三年級(jí)至八年級(jí)的學(xué)生進(jìn)行英語(yǔ)和數(shù)學(xué)學(xué)科的考試，且在高中階段須再一次進(jìn)行測(cè)試。小學(xué)、初中和高中階段對(duì)科學(xué)學(xué)科必須要保證每一階段至少有一次測(cè)試。ESSA法案雖對(duì)此進(jìn)行了繼承和延續(xù)，但是在考試的方法和時(shí)間上并沒有進(jìn)行明確的規(guī)定，這就給予了各州在實(shí)際操作中很大的靈活性。也意味著原來單一的標(biāo)準(zhǔn)化考試模式將會(huì)被多元的評(píng)價(jià)體系所替代，用多種方式來評(píng)估學(xué)生的學(xué)習(xí)和進(jìn)步，以使學(xué)生評(píng)價(jià)更具科學(xué)性與公平性。

第二，對(duì)“共同核心州立標(biāo)準(zhǔn)”的態(tài)度方面。CCSS標(biāo)準(zhǔn)誕生在NCLB法案之后，但奧巴馬政府根據(jù)NCLB法案的要求鼓勵(lì)各州接受這一標(biāo)準(zhǔn)。而在ESSA法案中，閱讀和數(shù)學(xué)學(xué)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)是由各州自主選擇的，只要與沒有聯(lián)邦干預(yù)的高等教育銜接即可。奧巴馬政府要求各州可以自愿選擇接受CCSS標(biāo)準(zhǔn)，但不作硬性規(guī)定和要求，并規(guī)定教育部需保持中立的態(tài)度。ESSA法案規(guī)定禁止教育部部長(zhǎng)或聯(lián)邦政府官員對(duì)各州采納CCSS標(biāo)準(zhǔn)或其他某類特定標(biāo)準(zhǔn)（或與此類標(biāo)準(zhǔn)相聯(lián)系的各種評(píng)估）進(jìn)行命令、激勵(lì)或指示。

第三，在問責(zé)方面。學(xué)校必須提高所有學(xué)生的學(xué)業(yè)成績(jī)是NCLB法案的一個(gè)重要目標(biāo)。而ESSA法案中規(guī)定，由各州自主規(guī)定問責(zé)的目標(biāo)，并將問責(zé)計(jì)劃提交給聯(lián)邦政府教育部。各州和地方學(xué)區(qū)的決策者有權(quán)為了其基于證據(jù)的學(xué)校改善而構(gòu)建有力的問責(zé)制度[9]。這些證據(jù)主要有學(xué)校的氛圍與安全狀況、學(xué)生在學(xué)習(xí)時(shí)的投入程度、選學(xué)與完成高水平課程的人數(shù)等。

第四，對(duì)薄弱學(xué)校的改造方面。NCLB法案通過聯(lián)邦政府資助經(jīng)費(fèi)來促使那些“失敗學(xué)?！眮硖岣呖荚嚦煽?jī)。該法案中明確規(guī)定，三年級(jí)至八年級(jí)參加考試的學(xué)生成績(jī)須達(dá)到州級(jí)年度目標(biāo)中的熟練程度。達(dá)到并超越州級(jí)年度目標(biāo)或?qū)W業(yè)成就差距得以消除的州將獲得州學(xué)業(yè)成就獎(jiǎng)，而未達(dá)標(biāo)的學(xué)校將會(huì)受到糾錯(cuò)、改錯(cuò)甚至關(guān)閉重組的懲罰。在ESSA法案中，對(duì)該項(xiàng)的規(guī)定改為各州按照自己的問責(zé)方案，每三年一次來確定本州的哪些學(xué)校是需要改進(jìn)的。這些學(xué)校是指在本州評(píng)估中排名最后的5%的學(xué)校、高中畢業(yè)率低于67%的學(xué)校、弱勢(shì)群體學(xué)生學(xué)業(yè)成績(jī)達(dá)不到州標(biāo)準(zhǔn)要求的學(xué)校。但在ESSA法案中，并沒有明確規(guī)定各州該如何改造這些學(xué)校，而是將改善行動(dòng)的權(quán)力留給了學(xué)區(qū)，州政府則保留了監(jiān)督和干預(yù)的權(quán)力。

綜上我們可以看出，ESSA與NCLB法案相同，質(zhì)量監(jiān)測(cè)的主要目標(biāo)都為學(xué)業(yè)成績(jī)，質(zhì)量監(jiān)測(cè)的主要方式都是考試，并同時(shí)繼續(xù)實(shí)行問責(zé)制[5]。ESSA法案改革的亮點(diǎn)主要體現(xiàn)在減弱了聯(lián)邦政府的管理權(quán)力、恢復(fù)地方責(zé)任權(quán)利、賦予家長(zhǎng)更多權(quán)利三個(gè)大的方面[10]。ESSA法案最顯著的特點(diǎn)就是各州和地方學(xué)區(qū)重新從聯(lián)邦政府手中獲取了控制教育的權(quán)力，從而終結(jié)了NCLB法案中所規(guī)定的聯(lián)邦以測(cè)試為基礎(chǔ)的問責(zé)制度。

三、 對(duì)我國(guó)教育改革的啟示

ESSA法案依據(jù)本國(guó)的實(shí)際國(guó)情，尊重不同背景學(xué)生平等追求教育的權(quán)力，保持提倡教育公平和提高教育質(zhì)量的核心目標(biāo)不曾改變，同時(shí)他們對(duì)學(xué)校教育本質(zhì)的理解也值得我們深思。

第一，教育改革要注重質(zhì)量與公平[10]。我國(guó)地域幅員遼闊，東部與西部之間、城鄉(xiāng)之間、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)與偏遠(yuǎn)山區(qū)的教育發(fā)展水平不一，如何做到教育資源的均衡配置，提高教育質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)教育公平是擺在我國(guó)教育改革面前的主要問題。我國(guó)政府也正在著手解決這一問題，2016年6月新修訂的《教育法》明確規(guī)定，“國(guó)家采取措施促進(jìn)教育公平，推動(dòng)教育均衡發(fā)展。”這在我國(guó)《教育法》的歷史上是前所未有的。自此，我國(guó)在教育改革過程中落實(shí)教育公平、提高教育發(fā)展質(zhì)量有了法律支撐和依據(jù)。

第二，注重教育評(píng)價(jià)的改革。目前我國(guó)的教育評(píng)價(jià)中存在的主要問題有：考試仍然是評(píng)價(jià)學(xué)生學(xué)業(yè)成就的唯一方式；各種名目的考試種類繁多；各個(gè)層面實(shí)施的評(píng)估之間缺乏協(xié)調(diào)[11]。為了有效解決這一難題，需要解決在學(xué)生評(píng)價(jià)中“唯分論”的現(xiàn)象。《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》中確立了“改革考試評(píng)價(jià)制度和學(xué)?？己宿k法，建立科學(xué)的教育質(zhì)量評(píng)價(jià)體系，改進(jìn)教育教學(xué)評(píng)價(jià)”的總目標(biāo)。此外，我國(guó)正在力圖解決用中考、高考分?jǐn)?shù)“一刀切”地來評(píng)價(jià)學(xué)生的問題，不斷弱化單一依靠考試來完善教育評(píng)價(jià)體系的高風(fēng)險(xiǎn)行為。而后續(xù)如何將上述政策落實(shí)為行動(dòng)，改變“唯分論”的觀點(diǎn)，就需要國(guó)家、政府、學(xué)校、社會(huì)、家長(zhǎng)等多方的共同參與和努力。

第三，政府要堅(jiān)定在教育改革中的決心。教育改革關(guān)乎經(jīng)濟(jì)社會(huì)大局，基于我國(guó)當(dāng)前教育的發(fā)展?fàn)顩r，政府更須堅(jiān)定在教育領(lǐng)域內(nèi)改革的決心。例如，教育體制改革就是我國(guó)教育改革中的一大頑疾。我國(guó)教育的辦學(xué)權(quán)、管理權(quán)與評(píng)價(jià)權(quán)方面的權(quán)力全集中在政府，教育體制形式單一，造成教育發(fā)展和管理缺乏活力。政府應(yīng)堅(jiān)定破除此難題的決心，努力嘗試采用各種積極手段和方法來實(shí)現(xiàn)管評(píng)辦分離，從而實(shí)現(xiàn)我國(guó)教育體制的變革。

第四，教育改革要注重師資隊(duì)伍建設(shè)。在我國(guó)現(xiàn)階段，正大力推行校長(zhǎng)教師交流輪崗制度，雙向交流輪崗有利于對(duì)弱勢(shì)地區(qū)學(xué)校和弱勢(shì)教師進(jìn)行扶持，并以此來實(shí)現(xiàn)教育資源的均衡配置，保證教育公平。對(duì)于教師群體自身來說，我國(guó)教師當(dāng)前要承受來自教育考核、家庭生活與學(xué)生家長(zhǎng)的各種壓力，生存現(xiàn)狀不盡如人意。如何提高教師待遇，特別是改善農(nóng)村教師的經(jīng)濟(jì)狀況，是當(dāng)前擺在國(guó)家和政府面前的現(xiàn)實(shí)問題。在這個(gè)問題上，值得借鑒的措施有，國(guó)家應(yīng)繼續(xù)加大教育經(jīng)費(fèi)的投入，并優(yōu)化分配機(jī)制來提高教師的收入水平；落實(shí)教師工資待遇的相關(guān)政策，完善偏遠(yuǎn)地區(qū)教師崗位津貼制度，逐步縮小鄉(xiāng)村教師與城市教師的平均收入水平；繼續(xù)推進(jìn)“國(guó)培”“省培”項(xiàng)目，不斷提高教師的職業(yè)水準(zhǔn)；加快推動(dòng)教師評(píng)價(jià)制度改革和職稱（職務(wù)）評(píng)聘政策等。

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