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    “三權(quán)分置”不能搞一刀切

    2017-01-05 18:07:17羅燕
    民生周刊 2016年24期
    關(guān)鍵詞:分置三權(quán)三權(quán)分置

    羅燕

    隨著我國城鎮(zhèn)化及農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展,農(nóng)村勞動力不斷轉(zhuǎn)移,新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體涌現(xiàn),土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營逐漸成為農(nóng)村發(fā)展中的新趨勢。

    農(nóng)業(yè)部統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示,截至今年6月底,全國承包耕地流轉(zhuǎn)面積達(dá)到4.6億畝,超過承包耕地總面積的三分之一,在一些東部沿海地區(qū),流轉(zhuǎn)比例已經(jīng)超過二分之一。

    今年10月30日,中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》(以下簡稱《意見》),進(jìn)一步健全農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度。就土地流轉(zhuǎn)及“三權(quán)分置”的相關(guān)問題,《民生周刊》記者專訪了農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心主任宋洪遠(yuǎn)。

    土地產(chǎn)權(quán)的第二次分離

    民生周刊:土地流轉(zhuǎn)近年來一直很受關(guān)注,據(jù)您了解,大規(guī)模的土地流轉(zhuǎn)是從哪一年開始的?有哪些文件對此進(jìn)行了規(guī)范?

    宋洪遠(yuǎn):比較大規(guī)模的土地流轉(zhuǎn)是從2008年開始,也就是十七屆三中全會之后。2008年之前的流轉(zhuǎn)是小規(guī)模的,比如親戚朋友之間的轉(zhuǎn)讓或換地。

    黨的十七屆三中全會通過了《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》,允許農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán),發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營。此后,各地規(guī)模經(jīng)營發(fā)展比較快,到現(xiàn)在為止,全國已經(jīng)有三分之一的承包地流轉(zhuǎn)了。

    關(guān)于土地流轉(zhuǎn),最重要的文件有兩個,一個是2014年11月,中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》,一個是今年10月發(fā)布的《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》。

    民生周刊:《意見》提出完善農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)分置,這個文件出臺的背景是什么?“三權(quán)分置”是怎么形成的?

    宋洪遠(yuǎn):由于土地流轉(zhuǎn)規(guī)模經(jīng)營的發(fā)展,就出現(xiàn)了一塊農(nóng)地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)需要明晰的問題,順應(yīng)改革發(fā)展的實(shí)際,中央出臺了“三權(quán)分置”的文件。所以是實(shí)踐有要求,中央才有部署。

    改革開放之初,實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制,把集體所有的土地承包給農(nóng)戶使用,實(shí)現(xiàn)了土地所有權(quán)和承包經(jīng)營權(quán)的分離。當(dāng)時土地的所有權(quán)歸集體,承包經(jīng)營權(quán)歸農(nóng)戶,這是兩權(quán)分離?,F(xiàn)在發(fā)展到新階段,又出現(xiàn)了承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離的問題,這是土地產(chǎn)權(quán)的第二次分離。經(jīng)過這兩次分離,一塊土地出現(xiàn)了三權(quán):所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)。搞三權(quán)分置,目的是為了落實(shí)所有權(quán),穩(wěn)定承包權(quán),放活經(jīng)營權(quán),推進(jìn)規(guī)模經(jīng)營的發(fā)展,推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展。

    核心是農(nóng)民與土地

    民生周刊:“三權(quán)分置”在土地流轉(zhuǎn)中將發(fā)揮什么作用?

    宋洪遠(yuǎn):首先,在土地流轉(zhuǎn)中,實(shí)施三權(quán)分置,有利于明晰土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系,這一塊地,就產(chǎn)權(quán)而言,做了分割,分割的三權(quán)的關(guān)系、內(nèi)涵、權(quán)能這樣就明確了,明確了后就能更好地維護(hù)農(nóng)民集體、承包農(nóng)戶、經(jīng)營主體的權(quán)益。

    第二,有利于促進(jìn)土地資源合理利用。農(nóng)戶承包了土地,不經(jīng)營,撂在那里,土地資源就沒有得到利用。如果不允許流轉(zhuǎn),他自己私下做這個事情,就不能規(guī)范地流轉(zhuǎn)。實(shí)施“三權(quán)分置”,土地規(guī)范地流轉(zhuǎn)給能手、能人,土地效率就提高了。

    第三,有利于土地規(guī)模經(jīng)營主體的發(fā)展。我要搞規(guī)模經(jīng)營,如果不能流轉(zhuǎn),怎么搞?現(xiàn)在可以流轉(zhuǎn)了,承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分開了,一戶可以拿到村里十戶的地了,就成了專業(yè)大戶了。

    另外,有利于提高土地產(chǎn)出率,資源利用率,勞動生產(chǎn)率。資源得到合理利用了,利用率不就提高了?同一畝地,產(chǎn)出多了,產(chǎn)出率不就提高了嗎?十個人種變成專業(yè)大戶來種,勞動生產(chǎn)率不就提高了嗎?

    民生周刊:“三權(quán)分置” 被認(rèn)為是農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的重大創(chuàng)新,這次改革的核心內(nèi)容是什么?

    宋洪遠(yuǎn):這次搞“三權(quán)分置”,主要是圍繞正確處理農(nóng)民和土地的關(guān)系。中國農(nóng)村的事,核心就是農(nóng)民與土地,農(nóng)民是勞動者,土地是生產(chǎn)資料。土地還有多種功能,比如是資源、資產(chǎn),在一定程度上還是農(nóng)民的社會保障。現(xiàn)在有社會保障還有三保,這個功能弱化了,但在過去,有一畝地就是農(nóng)民的保障。

    要科學(xué)界定三權(quán)的內(nèi)涵、權(quán)利邊界、三權(quán)的關(guān)系。這是這個文件第一個要做的事。第二是要建立規(guī)范高效的三權(quán)運(yùn)行機(jī)制。最終要建立歸屬清晰、權(quán)能完整、流轉(zhuǎn)順暢、嚴(yán)格保護(hù)的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度。

    民生周刊:所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三者之間是什么關(guān)系?

    宋洪遠(yuǎn):所有權(quán)是物權(quán),承包權(quán)是用益物權(quán),經(jīng)營權(quán)是債權(quán)。對這些權(quán)利,我們要平等保護(hù)。

    為什么不發(fā)經(jīng)營權(quán)證書呢?因?yàn)槟愕牡亓鬓D(zhuǎn)給我,是通過合同規(guī)定的,是債權(quán)債務(wù)關(guān)系,承包經(jīng)營權(quán)證書帶有產(chǎn)權(quán)證書的意思。

    三者關(guān)系非常清楚。所有權(quán)是承包權(quán)的前提,經(jīng)營權(quán)是承包權(quán)的實(shí)現(xiàn)形式。

    “三權(quán)分置”不能強(qiáng)推

    民生周刊:對于這次改革的理解,是否存在一些誤區(qū)?在您看來,這次改革有哪些方面需要特別注意?

    宋洪遠(yuǎn):先有土地流轉(zhuǎn)的結(jié)果,我們才去規(guī)范,不是全國都來推這個事情?,F(xiàn)在全國有三分之二的地還沒流轉(zhuǎn),還是兩權(quán)分離。難道要通過這個文件把剩下的三分之二的地都變成三權(quán)嗎?不是這樣的。

    有的地方領(lǐng)導(dǎo)說要落實(shí)文件,全面推進(jìn)三權(quán)分置,我說這個理解錯了。我們就怕有的地方要搞三權(quán)分置,把地收回來流轉(zhuǎn)給企業(yè)、大戶。土地流轉(zhuǎn)與否是農(nóng)戶的權(quán)力。這個《意見》是要完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置,不是要在中國全面推進(jìn)農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置。

    這個《意見》的前提,一是承包農(nóng)業(yè)用地,建設(shè)用地宅基地都跟它沒關(guān)系。第二是對已有情況的制度安排、確認(rèn)、完善,不是要每一塊土地都變成三權(quán)。第三,即便是已經(jīng)出現(xiàn)三權(quán)分置的事實(shí),也要尊重農(nóng)民意愿,不能搞強(qiáng)迫命令,不能搞一刀切。第四,再怎么搞,土地集體所有制、耕地糧食生產(chǎn)能力都不能受到損害。

    民生周刊:在土地流轉(zhuǎn)中,政府部門應(yīng)該發(fā)揮什么作用?

    宋洪遠(yuǎn):政府有幾個事,一是要做好土地確權(quán)頒證。確實(shí)權(quán),頒鐵證,這是全國都要做的,2018年之前要完成。

    二是要確保土地經(jīng)營權(quán)規(guī)范有序流轉(zhuǎn),更好地與城鎮(zhèn)化進(jìn)程和農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移規(guī)模相適應(yīng),與農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步和生產(chǎn)手段改進(jìn)程度相適應(yīng),與農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)水平相適應(yīng)。這個地方能不能流轉(zhuǎn),要不要流轉(zhuǎn),不是政府拿著文件硬推,是根據(jù)地方的條件,有條件才能搞。

    三是要構(gòu)建新型經(jīng)營主體政策扶持體系,引導(dǎo)新型經(jīng)營主體與承包農(nóng)戶建立緊密利益聯(lián)結(jié)機(jī)制,帶動普通農(nóng)戶分享農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營收益。

    民生周刊:據(jù)您估計,未來幾年全國的土地流轉(zhuǎn)會是什么趨勢?

    宋洪遠(yuǎn):土地流轉(zhuǎn)或者不流轉(zhuǎn)都不是成績,也不是缺點(diǎn)。是否流轉(zhuǎn)要根據(jù)地方的條件,這個地方有人愿意接地,有人愿意轉(zhuǎn)地,就流轉(zhuǎn)了,有可能經(jīng)過10年,還是承包地流轉(zhuǎn)的面積還是三分之一。

    我估計,至少“十三五”期間,全國承包地的流轉(zhuǎn)面積不會超過耕地總面積的40%。因?yàn)楝F(xiàn)在的技術(shù)條件、生產(chǎn)手段就支持這么大的規(guī)模??赡苡?0%的人就是不愿意流轉(zhuǎn)土地,自己承包經(jīng)營挺好。強(qiáng)推土地流轉(zhuǎn)是不對的,是有條件搞的就搞規(guī)模經(jīng)營,沒條件的地方就不搞,已經(jīng)搞的要規(guī)范。要這么強(qiáng)推,5年之后不就都規(guī)模經(jīng)營了嗎?

    土地流轉(zhuǎn)率也有可能降低,比如有的土地流轉(zhuǎn)5年之后,又不流轉(zhuǎn)了,這是農(nóng)民的權(quán)利。所以土地流轉(zhuǎn)不是直線上升的。從今年開始,我們不再公布土地流轉(zhuǎn)率,也不再排序了,就怕誤導(dǎo)。

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