霾擬入氣象災(zāi)害，是進步還是“試錯”

習(xí)楠++王小

將霾歸入氣象災(zāi)害，是為了給治霾不力找理由，還是為了強化某些部門的責(zé)任，從而強化對公眾信息的保護、預(yù)警機制的建立？

重霾一波散盡，另一波已聚集而來。12月16日至21日，京津冀、山西、陜西、河南等11個省市在內(nèi)的地區(qū)，發(fā)生了進入采暖季以來持續(xù)時間最長、污染程度最嚴重的一次大范圍空氣污染。這也是2016年10月以來第六次大范圍霧霾過程。

將霾列入氣象災(zāi)害范疇引發(fā)公眾關(guān)注

每次霧霾天氣過程，基本均由不利氣象條件和污染物排放共同造成。

不利氣象條件是指大氣形勢穩(wěn)定，流動性差，不利于空氣中的污染物擴散，受厄爾尼諾氣候的影響，2016年秋冬季，中國北方出現(xiàn)逆溫時間長、靜穩(wěn)天氣多等特點，這些氣候特征都非常不利于空氣擴散，容易造成污染積聚，進而促成持續(xù)污染天氣的形成。同時，華北平原地形比較特殊，北部為燕山、西部為太行山，影響了空氣的流動，污染物也容易在山前地區(qū)堆積。

頻頻啟動的重污染預(yù)警，使諸多專家學(xué)者及民眾擔(dān)心，將霾列入氣象災(zāi)害行列，可能成為地方政府推卸治污不力責(zé)任的捷徑。

事情起于，繼天津、河北將霾視為氣象災(zāi)害后，11月23日，《北京市氣象災(zāi)害防治條例》草案（下稱《條例》草案）修改二稿提交北京市人大常委會，進行第三次審議。這次草案維持了將霾列入氣象災(zāi)害定義的內(nèi)容。此前兩次審議分別在5月26日、7月20日，均引發(fā)公眾關(guān)注。

進入三審階段，意味著只要第三次審議通過，霾將被正式寫入《北京市氣象災(zāi)害防治條例》氣象災(zāi)害的定義之中，離“拍板定論”僅一步之遙。

是人災(zāi)，還是天禍

北京市政府相關(guān)方面，目前尚未對公眾做更進一步說明，將霾列入氣象災(zāi)害的依據(jù)是什么。

在《財經(jīng)》記者獲得的一份對《條例》草案審議結(jié)果的報告稱，“將霾納入氣象災(zāi)害的定義”系由“市政府提請審議”，法制委員會認為，“霾是氣象災(zāi)害的一種，應(yīng)當(dāng)納入本條例調(diào)整的范圍”。

《氣象災(zāi)害防御條例》將氣象災(zāi)害定義為，“臺風(fēng)、暴雨（雪）、寒潮、大風(fēng)（沙塵暴）、低溫、高溫、干旱、雷電、冰雹、霜凍和大霧等所造成的災(zāi)害”。這些氣象災(zāi)害的根本驅(qū)動因素是大氣物理過程。

霾的形成，人為排放是主要原因，氣象因素是外界輔因。

全國人大代表、資深環(huán)境法專家、全國政協(xié)社會和法制委員會駐會副主任呂忠梅明確反對將霾定義為氣象災(zāi)害。她說，如果將霾這種以氣象變化方式表現(xiàn)的污染定義為氣象災(zāi)害，那么大氣污染的其他形式如酸雨、光化學(xué)煙霧等，“幾乎所有的環(huán)境污染都可以納入‘自然災(zāi)害的范疇”。

在中國氣象局的《地面氣象觀測規(guī)范》中，灰霾天氣被這樣定義：“大量極細微的干塵粒等均勻地浮游在空中，使水平能見度小于10千米的空氣普遍有混濁現(xiàn)象，使遠處光亮物微帶黃、紅色，使黑暗物微帶藍色?！?/p>

中國四個灰霾嚴重地區(qū)是黃淮海地區(qū)、長江河谷、四川盆地和珠江三角洲。

霾的形成，人為排放是主因，氣象因素是外界輔因?！爱?dāng)前大范圍頻繁發(fā)生的霾，是由于人類生產(chǎn)生活產(chǎn)生大量污染物排放，在靜風(fēng)、逆溫等不利氣象條件下形成的。靜風(fēng)、逆溫是自然現(xiàn)象?！北本┕娕c環(huán)境研究中心主任馬軍對《財經(jīng)》記者說，但也構(gòu)不成氣象災(zāi)害。將霾列入氣象災(zāi)害，從科學(xué)角度來看站不住腳。

中國工程院院士、環(huán)境光學(xué)監(jiān)測領(lǐng)域?qū)＜覄⑽那宸治?，從成因來看，霾的人為因素更體現(xiàn)了環(huán)境公害的特點，而氣象則表現(xiàn)在其對霾形成演變的影響。

霾污染表現(xiàn)為兩種主要的形式，一種為短短數(shù)小時內(nèi)顆粒物濃度從低值迅速增長到峰值，即“爆發(fā)增長的重污染”過程;另一種為顆粒物濃度穩(wěn)步累積增長，即“持續(xù)累積的污染”過程。單一站點顆粒物短時間迅速增長可能與排放源有關(guān)，但區(qū)域多站點共同表現(xiàn)為此種形式，則與氣象過程密不可分。

天津市氣象局官方微博發(fā)布了一條氣象知識，稱早在甲骨卜辭中就已經(jīng)出現(xiàn)霾字，將霾作為一種天氣要追溯到《詩經(jīng)》?！对娊?jīng)·邶風(fēng)·終風(fēng)》中寫道，“終風(fēng)且霾，惠然肯來，莫往莫來，悠悠我思?！痹凇逗鬂h書》中更有“霧霾蔽日”的說法?！八詿o論是從造字結(jié)構(gòu)特有的‘雨字頭，還是從古文的記載來看，霾屬于氣象名詞的范疇?！?/p>

“如果沒有人類從事嚴重污染的行為、沒有形成嚴重的污染結(jié)果，任憑任何氣象條件的變化，不可能形成霾?！碧旖虼髮W(xué)法學(xué)院院長孫佑海對《財經(jīng)》記者說，人類排污行為是霾形成的內(nèi)因，其與氣象條件這一外因相結(jié)合，才會形成霾，環(huán)境污染行為可以防治，氣象條件卻無法根本改變。因此，他也不支持將霾歸為氣象災(zāi)害。

對于爭議的解釋

北京市人大法制委員會工作人員曾對媒體表示，此次條例修改中，通過與有關(guān)部門的溝通，在研究論證的基礎(chǔ)上，各方面已達成共識，明確了“霾”是氣象災(zāi)害的一種，將其寫入法規(guī)，納入了本條例的調(diào)整范圍。

達成共識的各方，很可能并不包含更高級別相關(guān)部門——上述審議結(jié)果的報告稱，在北京市人大常委會對草案進行第二次審議前，“國務(wù)院有關(guān)部門對霾入法提出異議”。

一旦出現(xiàn)重污染天氣，地方政府可能依此推卸責(zé)任，“說不是人為（原因）造成的，是天氣造成的，這樣會對治霾產(chǎn)生影響”。一位環(huán)保法領(lǐng)域?qū)＜艺J為，這或是“國務(wù)院有關(guān)部門”提出異議的原因。

“立法是一種權(quán)利、權(quán)力的邊界劃定，如果將霾作為氣象災(zāi)害，意味著個人不具有呼吸清潔空氣的權(quán)利、政府也不負有治‘霾的責(zé)任。”呂忠梅說。

更多的擔(dān)心是，將霾納入氣象災(zāi)害可能嚴重影響治霾工作開展。比如，會導(dǎo)致對氣象災(zāi)害應(yīng)對工作定位的明顯不同，之前是防御氣象災(zāi)害，治霾將“防御”擴展到了“防治”，從“預(yù)警、防御”功能擴展到“污染防治”職責(zé)，且與《大氣污染防治法》和《北京市大氣污染防治條例》交叉重疊，將給大氣污染防治工作帶來混亂。

一些環(huán)保法領(lǐng)域?qū)＜覍Α敦斀?jīng)》記者表示，既然是有爭議的問題，那么在立法說明里應(yīng)該對爭議問題有相關(guān)說明。

對《條例》草案修改稿審議結(jié)果報告中稱，“本條例不是給某一個部門立法，而是結(jié)合北京實際情況制定的綜合性防災(zāi)減災(zāi)地方性法規(guī)，隱患治理主體責(zé)任在政府，將霾列入氣象災(zāi)害范疇，不改變‘政府統(tǒng)籌、部門各負其責(zé)現(xiàn)有治理的工作格局”，并建議，在草案修改稿第一條關(guān)于立法目的的規(guī)定中“強調(diào)‘防御與‘治理結(jié)合”，“防和治不可分割，防的是氣象災(zāi)害，治的是氣象災(zāi)害隱患”。

《條例》草案進行一審時，曾有相關(guān)負責(zé)人對媒體解釋，將“霾”列入氣象災(zāi)害主要出于三點考慮：一是在氣象學(xué)和大氣環(huán)境學(xué)中都有“霾”的概念，屬于天氣現(xiàn)象和污染現(xiàn)象交叉的復(fù)合現(xiàn)象;二是隨著經(jīng)濟社會發(fā)展，“霾”的問題已經(jīng)成為政府和社會關(guān)注的重大問題;三是天津市、河北省在氣象災(zāi)害防御地方立法中均已將其列為氣象災(zāi)害，從京津冀協(xié)同防治“霾”的角度，有必要在北京市立法中將其列為氣象災(zāi)害。

持續(xù)至今的爭論表明，北京市政府的這種“考慮”，未能成為公眾的“定心丸”。

三審并非終點

2016年5月26日，北京市十四屆人民代表大會常務(wù)委員會召開第二十七次會議，聽取北京市人民政府關(guān)于《條例》草案的說明。這是“將霾入法”首次出現(xiàn)在公眾視野，也是這場爭論的起點。

公眾對大氣污染防治的關(guān)注和不安，在爭論中盡顯無遺。不過，持不同意見各方卻都希望強化行政部門在應(yīng)對霾時的職責(zé)，推動預(yù)警機制的建立，讓大氣污染信息公開更加透明。

這也是一些支持“將霾入法”者的出發(fā)點?！皥猿至⒎ǖ目茖W(xué)性肯定是重要的，即使它是人為原因產(chǎn)生的，也依然可以在相關(guān)法律法規(guī)、條例上進行規(guī)制。”清華大學(xué)法學(xué)院副教授鄧海峰對《財經(jīng)》記者說，“這改變不了環(huán)境法和大氣污染防治法已經(jīng)規(guī)定的地方政府承擔(dān)治理環(huán)境污染的職責(zé)，也降低不了任何一個職能部門承擔(dān)霾治理的職責(zé)?！?/p>

鄧海峰對“霾入氣象災(zāi)害”的解讀是，此舉是為加強氣象部門在應(yīng)對霾時的職責(zé)，強化對霾的預(yù)警機制，以及增加霾方面的信息公開力度。

將霾歸入氣象災(zāi)害，三審不是終點。“要觀察它的效果，如果這樣做不僅沒有降低應(yīng)對霾方面各部門的職責(zé)，而是強化了聯(lián)動機制和預(yù)警機制，那就值得推廣?！编嚭７逭f，若相反，“還是可以再次提起修改”。

雖然樂觀情況下，質(zhì)疑聲會成為行政機關(guān)嚴格執(zhí)法的內(nèi)生動力和外在壓力，但大部分人不愿意拿條例來“試錯”——除去潛在的時間成本、社會成本等消耗，公眾最關(guān)注的是立法的功能和目的，是為了給治霾不力找理由？還是為了強化某些部門的責(zé)任，從而強化對公眾信息的保護、預(yù)警機制的建立？

爭議之下，也有折中的建議提出。馬軍建議，可將霾作為單獨一項列出，既避免各界誤解，也避免弱化對地方政府治霾工作的問責(zé);同時，明確大氣污染防治的主體責(zé)任，應(yīng)按照《大氣污染防治法》和《北京市大氣污染防治條例》執(zhí)行。

重霾圍城，五位京津冀地區(qū)的律師——北京律師程海、余文生，河北律師盧廷閣、李威達，天津律師馬衛(wèi)，分別于2016年12月19日和20日通過特快專遞方式向北京市、天津市、石家莊市有管轄權(quán)的中級法院起訴北京市、河北省、天津市政府，要求確認三地政府不正確履行空氣污染的防治責(zé)任違法、責(zé)令其在合理期間把空氣質(zhì)量治理至平均良好狀態(tài)，并提出了國家賠償請求。

這一行動會對《條例》草案修改產(chǎn)生何種影響尚未可知?？梢源_定的是，治理大氣污染，削減霾的產(chǎn)生，即便是在老天不幫忙的情況下，也是地方政府以及各級政府和相關(guān)部門不可推卸的責(zé)任。