社保改革亟須平等轉向

聶日明

中國需要警惕的不是“高福利陷阱”，而是福利分配嚴重不均的陷阱

談到中國社保，社會各界擔憂的主要是社?；鹑諠u擴大的收支缺口、沉重的繳費負擔、區(qū)域間收支結余的不均衡以及社保屬地化管理帶來的區(qū)域市場分割。因此而衍生的降低社保費率、延遲退休年齡、養(yǎng)老全國統(tǒng)籌、劃撥國有股到社保等政策討論，無一不是輿論關注的焦點。大眾對社保的覆蓋面關注得較少，也很難判斷成就的大小。

中國社保的基本保障按“條”可以劃分為機關事業(yè)單位、城鎮(zhèn)職工、城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民四個層次。近幾年的社保改革逐漸將機關事業(yè)向城鎮(zhèn)職工的標準并軌，將城鄉(xiāng)居民合并。以2014年數(shù)據(jù)計算，有3.7億人參加機關事業(yè)與城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老、0.93億人享受待遇，5億人參加城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老、1.4億人享受待遇;醫(yī)保中，有2.83億人參加城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)保、3.15億人參加城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)保、7.4億農(nóng)村居民參加新農(nóng)合。從覆蓋率來評價，中國的社保體系獲得ISSA的表彰可謂實至名歸。

但覆蓋面只是社保的一個維度，中國社保高覆蓋率背后的隱憂不少，其中因戶籍產(chǎn)生的福利歧視、政府補貼的不平等現(xiàn)象，嚴重影響了社保的再分配功能。

非戶籍職工補貼戶籍職工

中國社保主要由職工養(yǎng)老和職工醫(yī)療構成，兩項保險的收支占社?？偸罩У?5%。制度設計之初，社保被定位為保險，主要體現(xiàn)了受益原則（繳費與受益對應）、指定用途（保險分類繳費、專款專用）和激勵原則（個人賬戶完全積累，統(tǒng)籌賬戶多繳多得），并兼顧再分配。

但職工養(yǎng)老與醫(yī)療的繳費中，統(tǒng)籌占比過大，再則個人賬戶長期空賬運行，資金已經(jīng)被統(tǒng)籌使用，現(xiàn)收現(xiàn)付主導了基本養(yǎng)老與醫(yī)療保險，形成在職職工繳費為退休職工發(fā)放養(yǎng)老金的格局，具有很強的代際間再分配的性質。

當前退休職工主要是在本市退休的戶籍人口，繳費人群相對多元，2014年職工養(yǎng)老有2.55億人繳費，有0.55億農(nóng)民工。具體到上海，969萬職工養(yǎng)老繳費人群中，非戶籍的超過400萬人，其中有347萬農(nóng)民工，也就是說非戶籍職工繳費給戶籍退休職工發(fā)養(yǎng)老金。

當基本養(yǎng)老體制在全國范圍內可以自由轉移接續(xù)時，非戶籍養(yǎng)戶籍的問題也沒那么大，因為他們仍然未來也可以享受待遇。但自2009年國家推出職工養(yǎng)老和醫(yī)療關系跨省轉移接續(xù)政策后，職工跨省流動辦理社保關系的轉移接續(xù)并不方便。2014年上海的農(nóng)民工及其單位至少繳納了364億元養(yǎng)老保險，但關系轉入轉出僅有7.63萬人次，人均轉移基金2.2萬元，考慮到農(nóng)民工及其他非戶籍人口的流動性比較大，養(yǎng)老關系跨省轉移的難度可見一斑。

在大城市控制人口規(guī)模的背景下，社保關系轉移接續(xù)甚至出現(xiàn)了倒退。2009年，國家規(guī)定各地不得以戶籍等限制城鄉(xiāng)各類流動就業(yè)人員按照現(xiàn)行規(guī)定轉移接續(xù)城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險等，但到了2015年，落戶成為城鄉(xiāng)基本醫(yī)保關系接續(xù)的前提條件。

非戶籍職工權利與義務不對稱的現(xiàn)狀，讓地方政府意識到非戶籍職工繳納社保是對城市的貢獻，各地不僅強制要求非戶籍職工繳納社保，而且還對他們的就業(yè)、居住、買房、落戶和子女入學層層設限，以連續(xù)繳滿若干年社保為前提條件。

多數(shù)城市的社保體制中還有強制非戶籍職工向戶籍職工補貼的現(xiàn)象，如強制非戶籍職工繳納失業(yè)保險費，但只有戶籍職工才能享受待遇。上海的城鎮(zhèn)居民醫(yī)保主要由戶籍人口參保，但其醫(yī)?；鸬馁Y金來源中有30%左右來自于職工醫(yī)保的撥款。這些強調非戶籍職工繳費義務，但漠視其享受待遇權利的政策，意味著相當部分的非戶籍職工的社保繳費其實是在補貼戶籍職工。

高覆蓋率背后的保障水平鴻溝

社保覆蓋率高固然可喜，但我們應該關注覆蓋率背后的保障水平。

統(tǒng)計顯示，2014年中國60歲及以上的老人有2.12億，考慮到女性55歲退休的情況，應該享受退休待遇的人員超過2.3億，包括9300萬的職工和機關事業(yè)退休人員和1.4億領取城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險待遇的老人。后者在2014年共領取了1571億元養(yǎng)老金，即超過60%的退休年齡人員領取每人每月91元的養(yǎng)老金。

據(jù)筆者測算，養(yǎng)老保障水平最高的是機關事業(yè)退休人員，月退休金為4317元，城鎮(zhèn)退休職工為2110元。機關事業(yè)的養(yǎng)老待遇是城鎮(zhèn)職工的2倍，是城鄉(xiāng)居民的47倍。即使是城鎮(zhèn)職工這個類別內，機關事業(yè)性質的職工，其退休金也比企業(yè)職工要高25%。

現(xiàn)行較高的養(yǎng)老保障覆蓋率是包含了1.4億領取待遇的老人及未來有同樣待遇的3.6億城鄉(xiāng)居民，每個月領取的91元離解決溫飽相去甚遠，是中國社會保障的短板，這種覆蓋率就算是100%也毫無意義?？鄢@部分人口，養(yǎng)老保險覆蓋的僅有3.7億人（城鎮(zhèn)職工與機關事業(yè)），占全部人口四分之一，覆蓋率并不高。

唯一值得稱贊的是基本醫(yī)保。醫(yī)保主要分為城鎮(zhèn)職工、城鎮(zhèn)居民和新農(nóng)合三類，覆蓋了95%的境內公民，并呈現(xiàn)籌資水平與保障水平對應的局面。

職工醫(yī)?；I資標準高、大多數(shù)來自職工及單位的繳費，人均年籌資2841元（2014年，以下同），保障水平高，報銷比例達81%，住院統(tǒng)籌次均支付6522元。城居醫(yī)保和新農(nóng)合則是低籌資水平，人均年籌資四五百元，80%是政府補貼，保障水平相對較低，保證基本需求，報銷比例在60%左右，住院統(tǒng)籌次均支付不足職工的一半，就診醫(yī)院也有一定的限制。

社保再分配加劇貧富差距

一般認為，城鄉(xiāng)居民老人領取的待遇較低源自他們大多沒有繳過保險費，主要靠政府補貼，而城鎮(zhèn)職工及其單位的高繳費標準支撐了較高的保障水平，這并無問題。

一些官員、專家也強調，社會保障以?；緸閮?yōu)選目標，防止高福利傾向，要防止脫離經(jīng)濟社會發(fā)展和社會結構的實際情況，超出財政承受能力，避免重蹈一些國家陷入“高福利陷阱”的覆轍。

盡管中國還不是高福利國家，但社會保障支出也不低。2015年全國決算支出19019億元，比2011年增長了71%，占同期財政總決算的比重也從2011年的10.2%上升到2015年的10.8%。正常理解，這些支出應該補短板，向貧困人群傾斜。

事實恰恰相反。2014年全國財政決算顯示，財政針對機關事業(yè)、城鎮(zhèn)職工和城鄉(xiāng)居民的養(yǎng)老金補貼分別為3668億元、3295億元和1349億元，合每人每月4317元（退休金由財政全額支付）、320元和79元，人數(shù)最少、工資水平較高的機關事業(yè)享受了最多的人均補貼，而最貧困、待遇最差的城鄉(xiāng)居民獲得的人均補貼僅有機關事業(yè)的2%。

財政對城鎮(zhèn)職工的補貼力度也很大，占到城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老基金收入的20%左右，考慮到現(xiàn)有城鎮(zhèn)退休職工大多是1998年以前的國企職工，原本就是制度的受益者，生活質量和福利水平遠遠高于農(nóng)民及城市非正規(guī)就業(yè)人員。政府在社保領域的再分配行為不僅不去彌補這一差距，反而補貼制度的受益者。

回過頭來看，中國需要警惕的不是“高福利陷阱”，而是福利分配嚴重不均的陷阱，政府對機關事業(yè)和城鎮(zhèn)職工的補貼太多，而對最廣大的城鄉(xiāng)居民補貼太少，前兩者的補貼或許無法減少，但財政對后者的投入應該大幅增長，才能配得上中國當前的經(jīng)濟發(fā)展水平。

作者為上海金融與法律研究院研究員