還原“中國入世議定書第十五條”真相

榮民

面對一些不給予中國“市場經(jīng)濟地位”的表態(tài)，應淡化、弱化這種外部“干擾”?？嗑殐?nèi)功，強化競爭能力，加大產(chǎn)品研發(fā)，從“中國制造”走向“中國智造”

2016年12月11日，我們迎來了中國加入世界貿(mào)易組織15周年的日子。當年入世進程中被戲稱為壓在中國身上的“三座大山”之一的“中國入世議定書第15條”再次成為國內(nèi)外關(guān)注的焦點。這個“難題”到底“難”在什么地方，是不是真的像通常理解的那么“難”呢？又有何處置和化解的方法呢？

“第15條”規(guī)定的來龍去脈

《中國加入世界貿(mào)易組織議定書》第15條（以下簡稱“第15條”）規(guī)定，在針對中國出口產(chǎn)品的反傾銷調(diào)查中，不依據(jù)中國國內(nèi)價格或成本，而是采用“替代國”的方法計算中國產(chǎn)品的“正常價值”和“傾銷幅度”。也就是采用與中國該產(chǎn)品有著類似或者相似生產(chǎn)條件的國家的產(chǎn)品數(shù)據(jù)作為計算依據(jù)。

這一規(guī)定實際上將中國排斥在適用WTO《反傾銷協(xié)定》規(guī)定的三種計算傾銷幅度的方法之外。這也是為什么美歐等國針對中國產(chǎn)品的反傾銷稅一公布就是令人驚訝的大數(shù)字的根本原因，這也是為什么中國企業(yè)一直認為美歐等調(diào)查不公平、帶有歧視性的根本原因。畢竟，能夠和中國企業(yè)產(chǎn)品成本相類似的國家又有多少呢？

這一反傾銷調(diào)查領(lǐng)域的“替代國”方法實際上脫胎于1999年11月底中美雙邊簽署的入世協(xié)議，之后則因為中國2001年12月11日正式加入WTO而導致雙邊義務(wù)的多邊化，才最終將美國國內(nèi)法中反傾銷領(lǐng)域針對所謂“非市場經(jīng)濟國家”產(chǎn)品實施的“替代國”方法這一技術(shù)操作規(guī)定被納入到WTO的法律體系中而得以國際化。

上世紀60年代，美國在其《對外貿(mào)易法》中設(shè)定了所謂的“非市場經(jīng)濟國家”的標準并采用“替代國”方法計算原蘇東社會主義國家出口產(chǎn)品的傾銷幅度，并據(jù)此課征高額反傾銷稅來限制產(chǎn)品出口規(guī)模。當中國產(chǎn)品開始大量出口美國后，美國政府“自然而然”地將這種“替代國”方法適用于中國產(chǎn)品。歐盟也有同出一轍的“類比計算”方法。它們成為美歐限制中國產(chǎn)品出口的“殺手锏”之一。

“第15條”并非認定

“非市場經(jīng)濟地位”的條款

認真研讀第15條和《中國加入WTO工作組報告書》的英文文本（中文不是WTO的法定語言），對第15條的法律定位應當是：它并不是認定中國是“非市場經(jīng)濟國家”的條款，而僅是反傾銷這一特定領(lǐng)域內(nèi)有關(guān)技術(shù)操作問題的規(guī)定，是僅針對中國的、具有歧視性的、技術(shù)性不利條款。

首先，從關(guān)貿(mào)總協(xié)定（GATT）到世界貿(mào)易組織（WTO），全部法律文件中根本沒有任何“非市場經(jīng)濟國家”或類似概念。遍查WTO的法律文件，只有GATT1947的反傾銷規(guī)則中出現(xiàn)過“貿(mào)易被完全或?qū)嵸|(zhì)上完全壟斷的成員”的概念。即便如此，這一概念也不是對成員經(jīng)濟運行體制的認定。1989年蘇東劇變后，1994年結(jié)束的GATT烏拉圭回合談判成果中連此概念也不復存在了。

其次，美國人在中國入世談判時需要找到限制中國產(chǎn)品大量出口的“利器”，而將其國內(nèi)法中針對“非市場經(jīng)濟國家”產(chǎn)品的反傾銷調(diào)查的“替代國”方法納入WTO規(guī)則之中則是其目的。于是，美國通過中美雙邊準入?yún)f(xié)議將“替代國”方法寫入其中，“順理成章”地將其國內(nèi)法中的歧視性技術(shù)規(guī)則納入到《中國加入WTO 議定書》之中，表現(xiàn)為第15條現(xiàn)有的規(guī)定。經(jīng)過中方談判時的據(jù)理力爭，該條款只表述反傾銷調(diào)查的技術(shù)操作方法，而不涉及其他任何問題?；诖耍袊胧篮?，美國從未對外表態(tài)說，是依據(jù)第15條認定中國為“非市場經(jīng)濟國家”，而是強調(diào)按照其國內(nèi)的《對外貿(mào)易法》規(guī)定不給于中國“市場經(jīng)濟國家”地位。

第三，解讀第15條要建立一個清晰的邏輯關(guān)系：WTO公約與美國、歐盟的國內(nèi)法是兩個法律體系。美國、歐盟國內(nèi)法中的邏輯關(guān)系是：因為不給予中國“市場經(jīng)濟地位”，因而對中國產(chǎn)品適用“替代國”方法計算傾銷幅度。但第15條并未建立這樣的因果關(guān)系。第15條明確確定：成員方可以依據(jù)國內(nèi)法對中國產(chǎn)品的反傾銷調(diào)查中適用“替代國”方法，且“無論如何應在加入之日后15年終止”。

細細研讀第15條文字，怎么也無法將反傾銷調(diào)查中適用“替代國”方法與不承認中國具有“市場經(jīng)濟地位”直接因果掛鉤！而且從GATT到WTO建立的條約起草規(guī)則中，都是回避在公約條款中通過制定所謂的標準來認定成員經(jīng)濟運行體制的。所以，第15條絕對不是WTO對中國經(jīng)濟運行模式的“非市場經(jīng)濟化”的認定，而只是一個涉及反傾銷調(diào)查領(lǐng)域技術(shù)問題的具體適用規(guī)定而已。為什么有人非要賦予它“評判”中國經(jīng)濟運行體制的功能呢？最終重要的是，建立社會主義市場經(jīng)濟體制是中國發(fā)展的自我道路選擇。作為世界第二大經(jīng)濟體的中國，自己的經(jīng)濟運行體制是不是市場經(jīng)濟難道必須以他國的承認與否作為前提嗎？如是，我們的“制度自信”在哪里？

公約必須遵守 誰都不能例外

“條約必須遵守”是國際法的基本原則，任何締約方都不能以國內(nèi)法為由規(guī)避自己在國際條約下的義務(wù)。中國作為一個負責任的大國，從2001年12月11日加入WTO第一天到現(xiàn)在，并沒有對不少國家在反傾銷調(diào)查中適用第15條表達過異議，盡管不少國家因為援引“替代國”方法導致中國產(chǎn)品被課以高額的反傾銷稅。在世界貿(mào)易組織歷年針對中國貿(mào)易政策的審議中，所有的WTO成員對中國履行第15條的義務(wù)并未出現(xiàn)過任何異議，足以表明中國嚴格履行了“條約必須遵守”的國際法義務(wù)。

反過來，當?shù)?5條規(guī)定的15年期限就要過去之時，已經(jīng)嚴格履行國際義務(wù)的中國自然有權(quán)要求WTO的全體成員同樣做到“條約必須履行”的義務(wù)：根據(jù)第15條規(guī)定，2016年12月11日起終止在對中國出口產(chǎn)品的反傾銷調(diào)查中使用“替代國”方法。這是每一個世貿(mào)組織成員的條約義務(wù)，都必須在此時間節(jié)點之后終止針對中國產(chǎn)品和企業(yè)的這種不公平、不公正、不合理的歧視性做法。

中國怎么才能保證其他成員方將“條約必須遵守”原則具體落實呢？中國有權(quán)要求全體WTO成員在其國內(nèi)法的框架下遵守這一條約義務(wù)。也就是說，從2016年12月11日起，所有涉及中國產(chǎn)品反傾銷的新調(diào)查案件和復審案件中，其國內(nèi)的調(diào)查機關(guān)不得再使用“替代國”方法，否則直接違反作為WTO成員所承擔的條約義務(wù)。如果，任何WTO成員仍舊在這一時間節(jié)點之后堅持使用“替代國”方法，中國則有權(quán)在WTO框架內(nèi)采取措施，將其訴諸WTO爭端解決機制并要求該成員依據(jù)第15條的適用期限規(guī)定，嚴格遵守并履行自身公約義務(wù)，將其國內(nèi)法中與WTO規(guī)則不相一致的規(guī)定和做法予以廢棄。

勿讓 “市場經(jīng)濟地位”問題

牽著鼻子走

面對第15條就要到期的現(xiàn)實，美國和歐盟表示要在其國內(nèi)立法中制定新的技術(shù)規(guī)則和方法來計算中國產(chǎn)品的傾銷幅度。比如歐盟提出所謂的“市場扭曲”標準，以替代現(xiàn)行的“市場經(jīng)濟企業(yè)待遇”（MET）標準，希望繼續(xù)以“替代國”方法評估中國產(chǎn)品是否傾銷。

從WTO最惠國待遇原則出發(fā)，第15條到期后，“替代國”方法就“壽終正寢”了。而之后美歐如果真的制定新的制約中國產(chǎn)品的調(diào)查方法或調(diào)查手段的話，中國可援引WTO最惠國待遇原則，通過WTO爭端解決機制對歐美的這些新的“國內(nèi)法”規(guī)定提出異議，要求WTO裁定其新的國內(nèi)立法違反世貿(mào)組織規(guī)則而必須予以撤銷。這一點，實際上也是“條約必須遵守”原則的具體體現(xiàn)形式。

與此同時，針對美歐有意無意在談及第15條到期后安排時提到的“仍不會給予中國市場經(jīng)濟地位”的表態(tài)或暗示，我們要從政治層面上淡化、弱化這種來自外部的“干擾”。今日之中國已經(jīng)與15年前不可同日而語了。一個更加強大和自信的中國需要以更加強大和自信的面貌展示在世人面前，曾經(jīng)的壓力也罷，“大山”也好，現(xiàn)在看來都不再是問題。誰能否定第15條被適用的這15年不正是中國外貿(mào)做大做強的過程，也更是中國逐步走向自信的過程嗎？

說到底，不能讓 “市場經(jīng)濟地位”問題繼續(xù)牽著中國的鼻子走。第一步就是切割第15條與認定“中國是否是市場經(jīng)濟地位”的關(guān)系。要把第15條嚴格限定在反傾銷調(diào)查的技術(shù)領(lǐng)域。盡管歧視性的“替代國”方法曾經(jīng)帶給中國企業(yè)和產(chǎn)品不公平待遇，導致中國產(chǎn)品被征收高額反傾銷稅，產(chǎn)品出口受阻。但是，遭受到國外反傾銷調(diào)查的產(chǎn)品的出口額與中國整體出口額相比仍十分微小。沒有必要過分夸大反傾銷的影響，更不能過分夸大“替代國”方法的負面影響。

近年來全球貿(mào)易形勢的低迷化和貿(mào)易保護主義的抬頭，在第15條有關(guān)“替代國”方法適用到期的情況下，針對中國產(chǎn)品的反傾銷案件也不會減少，中國企業(yè)面臨的出口壓力和挑戰(zhàn)也不會減輕。長期以來，中國出口產(chǎn)品結(jié)構(gòu)性矛盾并未得到有效解決，市場多元化仍然任重道遠，千家萬戶企業(yè)爭相向同一市場出口同類產(chǎn)品，導致價格上的自相殘殺屢有發(fā)生，自然極易遭受進口國的反傾銷調(diào)查。

在中國出口產(chǎn)品被反傾銷調(diào)查后，企業(yè)會計基礎(chǔ)工作比較薄弱，特別是財務(wù)狀況、企業(yè)成本控制體系的不完善，導致原始憑證不真實、不合法、不完整，使得中國企業(yè)反傾銷應訴的勝訴概率大打折扣。排除針對中國的歧視性做法因素外，中國自身產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理、企業(yè)內(nèi)功不足、管理方式滯后、銷售手段單一、缺乏中長期發(fā)展戰(zhàn)略等都是亟須面對和解決的問題。

因此，苦練內(nèi)功，強化競爭能力，努力開拓市場，加大產(chǎn)品研發(fā)，從“中國制造”走向“中國智造”，增加產(chǎn)品附加值等等，才是中國產(chǎn)品強化市場競爭優(yōu)勢的“不二法門”。

作者曾任職中國常駐世界貿(mào)易組織代表團，負責法律事務(wù)工作，編輯：王延春