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    土地供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的破題之舉

    2017-01-04 19:30:02董祚繼
    財(cái)經(jīng) 2016年35期
    關(guān)鍵詞:效用城鎮(zhèn)用地

    董祚繼

    城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)已由地方層面試點(diǎn)政策上升到國家層面制度安排,預(yù)期將產(chǎn)生更大的溢出效應(yīng)

    土地制度改革在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中舉足輕重,這不僅由于土地仍然是“財(cái)富之母”,是經(jīng)濟(jì)活動(dòng)不可或缺的基本要素和物質(zhì)載體,更由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的一些結(jié)構(gòu)性問題、深層次矛盾,如城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)空間同構(gòu)、土地財(cái)政依賴、房產(chǎn)市場分化、地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等,與土地供給低效、土地制度不完善直接相關(guān)。盡管改革取向早已明確,但由于土地問題的基礎(chǔ)性、根本性和復(fù)雜性,有關(guān)土地制度的改革探索仍步履維艱。

    在此背景下,日前經(jīng)中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組和國務(wù)院審定、國土資源部印發(fā)的《關(guān)于深入推進(jìn)城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)的指導(dǎo)意見(試行)》(下稱《意見》)甫一推出便備受關(guān)注??梢哉f,《意見》在市場化配置城鎮(zhèn)用地上邁出了實(shí)質(zhì)性的一步,是土地供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要突破。

    富有“含金量”的制度創(chuàng)新

    改革開放以來,我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快,城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模迅速擴(kuò)張。受粗放、外延式發(fā)展方式和用地方式影響,現(xiàn)有城鎮(zhèn)建設(shè)用地中低效用地十分普遍。

    所謂城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā),就是針對(duì)布局散亂、利用粗放、用途不合理、建筑危舊的城鎮(zhèn)存量建設(shè)用地,通過制度創(chuàng)新和深化改革,促進(jìn)建設(shè)用地再開發(fā),推動(dòng)城鎮(zhèn)更新改造,以提升城鎮(zhèn)用地的人口、產(chǎn)業(yè)承載能力,提高城鎮(zhèn)用地產(chǎn)出率和利用效益。按照《意見》要求,低效用地改造開發(fā)的具體范圍,包括國家產(chǎn)業(yè)政策規(guī)定的禁止類、淘汰類產(chǎn)業(yè)用地,不符合安全生產(chǎn)和環(huán)保要求的用地,“退二進(jìn)三”產(chǎn)業(yè)用地,規(guī)劃確定改造的老城區(qū)、城中村、棚戶區(qū)、老工業(yè)區(qū)等。

    《意見》并非憑空臆造,而是在深入總結(jié)近年來部分省市試點(diǎn)探索的基礎(chǔ)上提出的。2009年,廣東省在國土資源部支持下開展了以“三舊”(舊城鎮(zhèn)、舊工廠、城中村)改造為主要內(nèi)容的城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)試點(diǎn),作為應(yīng)對(duì)國際金融危機(jī)沖擊的重大舉措;2013年,試點(diǎn)增加了浙江、江蘇、上海等省市,進(jìn)一步探索可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)。幾年來的試點(diǎn)探索取得了重要進(jìn)展,顯示了制度創(chuàng)新的巨大效應(yīng)。

    首先,有力促進(jìn)了土地節(jié)約集約利用,增加了城鎮(zhèn)建設(shè)用地的有效供應(yīng),緩解了建設(shè)與保護(hù)的矛盾。城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā),一方面盤活了低效存量用地,釋放出大量的用地空間;另一方面相應(yīng)減少了對(duì)農(nóng)用地特別是耕地的占用,實(shí)現(xiàn)了保障與保護(hù)的統(tǒng)一。

    據(jù)廣東省調(diào)查統(tǒng)計(jì),全省城鎮(zhèn)低效用地370多萬畝,改造后可節(jié)約土地超過100萬畝,相當(dāng)于全省四年的新增建設(shè)用地規(guī)模。廣東2009年以來已實(shí)施“三舊”用地改造54.67萬畝,其中完成改造項(xiàng)目5003個(gè),面積29萬畝;正在改造項(xiàng)目3819個(gè),面積25.67萬畝;平均節(jié)地率達(dá)到47.24%。浙江省2014年以來累計(jì)完成城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)項(xiàng)目4941個(gè),面積18.96萬畝,改造后工礦倉儲(chǔ)用地平均容積率從0.7提高到1.5,商服用地平均容積率從1.2提高到1.9,平均節(jié)地率在50%左右。

    其次,帶動(dòng)了社會(huì)資本投資,促進(jìn)了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí),培育了發(fā)展新動(dòng)能。城鎮(zhèn)土地的再開發(fā)和高效利用,除了釋放出新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)發(fā)展的用地空間外,往往還伴隨著資本、勞動(dòng)力、科技等要素的追加投入,伴隨著傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)和結(jié)構(gòu)調(diào)整,并通過土地級(jí)差收益的顯化為企業(yè)發(fā)展注入新的活力和動(dòng)力,從而發(fā)揮穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)的乘數(shù)效應(yīng)。

    截至目前,廣東省已累計(jì)投入改造資金1.03萬億元,其中社會(huì)資本投資約占八成;已完成的改造項(xiàng)目中,產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整約占70%,一大批規(guī)模小、效益差、能耗大的企業(yè)被低能耗、低污染、高附加值的優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目或者“互聯(lián)網(wǎng)+”、健康醫(yī)療等新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)所替代。浙江省以“畝產(chǎn)效益綜合評(píng)價(jià)”為基礎(chǔ)配置土地,倒逼企業(yè)進(jìn)行技術(shù)改造和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型,工礦倉儲(chǔ)用地畝均投資強(qiáng)度從112萬元提高到257萬元、畝均產(chǎn)出從70萬元提高到186萬元,商服用地畝均投資強(qiáng)度從74萬元提高到476萬元、畝均產(chǎn)出從68萬元提高到142萬元。

    第三,改善了城市環(huán)境和公共服務(wù),提高了城市宜居性,促進(jìn)了以人為中心的新型城鎮(zhèn)化。城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā),改變了長期以來外延擴(kuò)張的發(fā)展模式,將注意力更多放到舊工廠、棚戶區(qū)、城中村等建成區(qū)域和存量土地上,在優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)和布局的同時(shí),有效改善了城鎮(zhèn)生活生產(chǎn)環(huán)境,修繕了城市公益和基礎(chǔ)設(shè)施,強(qiáng)化了歷史文化建筑和街區(qū)保護(hù),明顯提升了城鎮(zhèn)化質(zhì)量,使城市更加和諧宜居,老百姓普遍有“獲得感”。

    《意見》經(jīng)中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組和國務(wù)院審定后,意味著城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)已由地方層面試點(diǎn)政策上升到國家層面制度安排,預(yù)期將產(chǎn)生更大的溢出效應(yīng)。

    供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要突破

    城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)直觀看,就是通過實(shí)施城鎮(zhèn)存量和增量用地的差別化政策,盤活城鎮(zhèn)低效用地,帶動(dòng)社會(huì)資本投資、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)和城市環(huán)境改善;從深層次分析,則是通過改革城鎮(zhèn)土地使用制度,放松土地供給限制,降低城鎮(zhèn)開發(fā)成本,以用地結(jié)構(gòu)優(yōu)化引導(dǎo)和推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí),提高土地供給效率,這正是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的要義所在。具體體現(xiàn)在以下方面。

    第一,土地供應(yīng)由政府單一渠道改為政府、企業(yè)、集體多個(gè)渠道,促進(jìn)了市場化配置土地。

    始于20世紀(jì)80年代后期的城鎮(zhèn)土地使用制度改革,改變了過去一律無償、無限期劃撥土地的做法,建立了城鎮(zhèn)國有土地有償使用制度,工業(yè)、商業(yè)、旅游、娛樂和商品住宅等經(jīng)營性用地必須采取招標(biāo)、拍賣或者掛牌方式出讓。土地有償使用不僅促進(jìn)了土地節(jié)約集約利用,也為城市建設(shè)籌集了大量資金,并有效遏制了權(quán)力尋租,是我國土地制度的重大變革。

    但從實(shí)踐看,也存在一些突出問題,特別是供地渠道比較狹窄,從土地征收、儲(chǔ)備到出讓,由城市政府高度壟斷,甚至土地定價(jià)(協(xié)議出讓、地價(jià)優(yōu)惠)也由政府一手操控,不僅扭曲了市場行為,加重用地結(jié)構(gòu)不合理,也加大了土地開發(fā)中的利益矛盾,導(dǎo)致大量淘汰產(chǎn)業(yè)、過剩產(chǎn)能、城中村用地?zé)o法盤活出清;加之部分土地存在歷史遺留問題,特別是沿海地區(qū)由于早前“三來一補(bǔ)”等加工貿(mào)易十分興旺,大量舊廠房用地手續(xù)不全、無法調(diào)整利用,進(jìn)一步加劇了用地供需矛盾,提高了企業(yè)用地成本,降低了工業(yè)產(chǎn)品競爭力。

    《意見》明確了相關(guān)改革舉措,拓寬了土地供應(yīng)主體。比如,明確除有關(guān)法律法規(guī),以及國有土地劃撥決定書、國有土地使用權(quán)出讓合同規(guī)定或者約定應(yīng)當(dāng)由城市政府收回土地使用權(quán)的土地外,鼓勵(lì)原國有土地使用權(quán)人通過自主、聯(lián)營、入股、轉(zhuǎn)讓等多種方式對(duì)其使用的國有建設(shè)用地進(jìn)行改造開發(fā)。又如,允許各地根據(jù)實(shí)際制定優(yōu)惠政策,鼓勵(lì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和原集體建設(shè)用地使用權(quán)人參與城中村集體建設(shè)用地開發(fā),集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革試點(diǎn)地區(qū),可按照改革試點(diǎn)要求,采取自主、聯(lián)營、入股等方式進(jìn)行改造開發(fā)。再如,對(duì)企業(yè)“退二進(jìn)三”、遷址重建的,除制定鼓勵(lì)政策措施外,要求各地在用地選址、土地審批、用地規(guī)模與計(jì)劃安排等方面給予積極支持。這些舉措極具針對(duì)性,其實(shí)質(zhì)是要改變城市政府對(duì)土地出讓和一級(jí)開發(fā)的高度壟斷,讓企業(yè)、集體經(jīng)濟(jì)組織逐步成為城鎮(zhèn)土地供應(yīng)主體,推進(jìn)土地市場化配置。

    《意見》還明確了其他措施。一是鼓勵(lì)市場主體收購相鄰多宗低效利用地塊,申請(qǐng)集中改造開發(fā);二是再開發(fā)涉及邊角地、夾心地、插花地等零星土地的,可一并進(jìn)行改造開發(fā);三是針對(duì)歷史遺留用地形成時(shí)間長、原因復(fù)雜、類型多樣的情況,按照依法依規(guī)、尊重歷史的原則進(jìn)行分類處理,即對(duì)用地行為發(fā)生在1986年12月31日之前的,依照《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》確權(quán)后,直接登記發(fā)證;發(fā)生在1987年1月1日至1998年12月31日之間的,依照1988年修訂的《土地管理法》,按土地現(xiàn)狀辦理征收手續(xù);發(fā)生在1999年1月1日至2009年12月31日之間的,按照1998年修訂的《土地管理法》,繳納耕地開墾費(fèi)和新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)后,辦理土地轉(zhuǎn)用征收手續(xù)。這些措施指向明確、務(wù)實(shí)管用,有利于釋放建設(shè)用地潛力,有效擴(kuò)大城鎮(zhèn)土地供應(yīng)。

    第二,土地供應(yīng)方式據(jù)實(shí)采用劃撥、協(xié)議出讓、招拍掛出讓等多種方式,有利于盤活存量土地資源。

    我國現(xiàn)行城鎮(zhèn)土地使用制度將擴(kuò)大土地有償使用覆蓋面作為方向,將建設(shè)統(tǒng)一開放、競爭有序的市場體系作為目標(biāo),總體上是符合市場配置資源改革方向的。但在實(shí)踐過程中,也存在無視用地來源、輕視產(chǎn)權(quán)保護(hù)、忽視地方多樣性,采取簡單劃一做法的傾向,為高效利用土地人為設(shè)置了障礙。比如,存量建設(shè)用地與新增建設(shè)用地相比,歷史遺留問題更多,利益關(guān)系更加復(fù)雜,拆遷開發(fā)成本更高,采取統(tǒng)一的招拍掛出讓方式無疑面臨更大困難。又如,現(xiàn)有用地形成于不同時(shí)期,產(chǎn)權(quán)來源多種多樣,采取統(tǒng)一收回、整理、出讓的方式實(shí)施舊城改造,難免侵害產(chǎn)權(quán)主體的權(quán)益,也會(huì)加大拆遷改造的難度。再如,城市更新方式多種多樣,既有改變用途、拆除重建或功能升級(jí)的,也有不改變用途、只調(diào)整完善功能的,對(duì)經(jīng)營性用地一律實(shí)行“凈地”招拍掛模式,明顯捆住了城市更新的手腳。這些問題,導(dǎo)致城市更新改造舉步維艱,也使城市外延擴(kuò)張勢頭難以遏制。

    《意見》在堅(jiān)持土地出讓基本制度的基礎(chǔ)上,針對(duì)存量用地與新增用地的不同特點(diǎn),并結(jié)合產(chǎn)權(quán)來源、改造方式等不同實(shí)際,明確了差別化的政策措施。

    一是改變了“一刀切”的招拍掛出讓模式,允許原劃撥土地改造后用途仍符合《劃撥用地目錄》的,可繼續(xù)按劃撥方式使用;改造開發(fā)土地需辦理有償使用手續(xù),符合協(xié)議出讓條件的可依法采取協(xié)議方式。

    二是在土地用途認(rèn)定、價(jià)款繳納上區(qū)別對(duì)待,明確原依法取得的工業(yè)用地改造開發(fā)后提高廠房容積率但不改變用途的,可不再增繳土地價(jià)款;利用現(xiàn)有工業(yè)用地,興辦先進(jìn)制造業(yè)、生產(chǎn)性及高科技服務(wù)業(yè)、創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新平臺(tái)等國家支持的新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)建設(shè)項(xiàng)目的,經(jīng)市縣人民政府批準(zhǔn),可繼續(xù)按原用途使用,過渡期為五年,過渡期滿后依法按新用途辦理用地手續(xù)。

    三是實(shí)行政策性獎(jiǎng)補(bǔ),規(guī)定原國有土地使用權(quán)人沒有開發(fā)能力的,可由政府依法收回土地使用權(quán)進(jìn)行招拍掛,并給予原國有土地使用權(quán)人合理補(bǔ)償;優(yōu)先安排一定比例用地用于公共設(shè)施建設(shè),對(duì)積極履行公共性、公益性義務(wù),配建保障性住房或公益設(shè)施的改造開發(fā)主體,可給予適當(dāng)政策獎(jiǎng)勵(lì)。此外,采用政府和社會(huì)資本合作(PPP)方式實(shí)施項(xiàng)目建設(shè),相關(guān)用地需要有償使用的,可將通過競爭方式確定項(xiàng)目投資主體和用地者的環(huán)節(jié)合并實(shí)施(見國土資源部《產(chǎn)業(yè)用地政策實(shí)施工作指引》)。這些政策措施,適應(yīng)了舊城改造和城市更新的多樣性需求,降低了城鎮(zhèn)土地開發(fā)門檻,維護(hù)了原國有土地使用權(quán)人的土地權(quán)益,將為城鎮(zhèn)低效用地開發(fā)利用注入活力。

    第三,統(tǒng)籌兼顧國家、集體、個(gè)人的土地增值收益,有利于增加城鄉(xiāng)居民財(cái)產(chǎn)性收入。

    按照我國現(xiàn)行法律規(guī)定,城鎮(zhèn)建設(shè)必須統(tǒng)一使用現(xiàn)有國有土地或經(jīng)征收的國有土地,城鎮(zhèn)經(jīng)營性建設(shè)用地必須通過有償方式取得,農(nóng)村集體建設(shè)用地不能直接入市,通常稱為“一個(gè)龍頭放水”。究其實(shí)質(zhì),是將農(nóng)村土地轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)建設(shè)用地的增值收益,以及城鎮(zhèn)建設(shè)用地改變用途的增值收益,全部收歸國有(城市政府所有)。隨著市場取向的改革不斷深化和城鄉(xiāng)居民產(chǎn)權(quán)保護(hù)意識(shí)的日益增強(qiáng),上述制度的執(zhí)行也日益困難,征地拆遷糾紛越來越多、周期越來越長,改革勢在必行。

    《意見》的核心精神,就是鼓勵(lì)土地權(quán)利人自主改造開發(fā),鼓勵(lì)社會(huì)資本積極參與開發(fā),形成形式多樣的開發(fā)模式。對(duì)于國有土地使用權(quán)人來說,就是鼓勵(lì)其通過自主、聯(lián)營、入股、轉(zhuǎn)讓等多種方式對(duì)其使用的國有建設(shè)用地進(jìn)行改造開發(fā);對(duì)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和集體建設(shè)用地使用權(quán)人來說,就是鼓勵(lì)其采取自主、聯(lián)營、入股等方式進(jìn)行改造開發(fā)。運(yùn)用市場化手段參與改造,鼓勵(lì)多樣化模式推進(jìn)開發(fā),目的就是讓市場的各個(gè)主體都能從中受益,參與開發(fā)的企業(yè)、組織和個(gè)人都能分享增值,在盤活利用城鎮(zhèn)低效用地、擴(kuò)大產(chǎn)業(yè)用地供給的同時(shí),逐步增加城鄉(xiāng)居民財(cái)產(chǎn)性收入,落實(shí)協(xié)調(diào)發(fā)展、共享發(fā)展理念。

    為了保障改革決策的順利推進(jìn),維護(hù)群眾土地權(quán)益,《意見》要求健全民主協(xié)商和社會(huì)監(jiān)督機(jī)制,明確提出建立公開暢通的溝通渠道,充分了解和妥善解決群眾利益訴求,充分尊重原土地使用權(quán)人的意愿,未征得原土地使用權(quán)人同意的,不得進(jìn)行改造開發(fā);建立項(xiàng)目信息公開制度,對(duì)改造開發(fā)涉及的各個(gè)環(huán)節(jié)實(shí)行全過程公開,切實(shí)保障群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)。

    第四,改變一次性出讓土地的做法,有利于擺脫對(duì)土地財(cái)政的過度依賴,逐步過渡到可持續(xù)的稅收模式。

    現(xiàn)行土地出讓制度顯著擴(kuò)大了地方政府可用財(cái)力,使地方政府土地財(cái)政特征越來越明顯。應(yīng)當(dāng)說,土地財(cái)政多年來在提供市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金、支持地方加快發(fā)展等方面,確實(shí)扮演了一個(gè)極重要的角色,也是我國土地公有制優(yōu)越性的體現(xiàn)。同時(shí)也要看到,在我國特有體制和特定發(fā)展階段形成的土地財(cái)政,承載著復(fù)雜的利益關(guān)系,一定程度上扭曲了地方政府行為,導(dǎo)致各地將房地產(chǎn)變成主要投資品,帶來了大量顯性和隱性的系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)?,F(xiàn)行土地財(cái)政不可持續(xù),必須尋找可持續(xù)的增長模式。

    《意見》無論是提出鼓勵(lì)國有土地使用權(quán)人通過自主、聯(lián)營、入股、轉(zhuǎn)讓等多種方式進(jìn)行改造開發(fā),還是鼓勵(lì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和集體建設(shè)用地使用權(quán)人采取自主、聯(lián)營、入股等方式進(jìn)行改造開發(fā),抑或鼓勵(lì)引導(dǎo)工業(yè)企業(yè)“退二進(jìn)三”等,其背后,都意味著放棄對(duì)單一的土地出讓方式的過度依賴,某種程度上就是對(duì)“賣地財(cái)政”的糾偏。當(dāng)然,改革不可能一蹴而就,要化解巨大的利益矛盾也不可能畢其功于一役。盡管如此,通過多渠道供應(yīng)土地,鼓勵(lì)自主改造開發(fā),再加上變一次性出讓為租賃為主、先租后讓、租讓結(jié)合等等改革,積小改為大改,最終實(shí)現(xiàn)“土地財(cái)政”轉(zhuǎn)型升級(jí),建立起可持續(xù)的稅收模式,既是必要的,也是可行的。

    城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)改革前景廣闊

    城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)潛力巨大。從用地規(guī)模看,多年來我國城鎮(zhèn)建設(shè)用地快速增長,其中低效用地占了相當(dāng)比例。據(jù)遙感監(jiān)測,1990年至2012年,全國20個(gè)城市群建設(shè)用地規(guī)模由1.54萬平方公里擴(kuò)展至7.90萬平方公里,擴(kuò)大了4.13倍,其中長三角和珠三角分別擴(kuò)大了9.4倍和9.6倍,“土地城鎮(zhèn)化”明顯快于人口城鎮(zhèn)化,積聚了大量低效用地。

    從用地效率看,目前我國人均城鎮(zhèn)用地133平方米,工業(yè)用地容積率只有0.3-0.6,若將人均城鎮(zhèn)用地逐步壓縮到100平方米,工業(yè)用地容積率提高到0.6-1.2,至少可盤活用地3000萬畝。從用地結(jié)構(gòu)看,現(xiàn)狀城鎮(zhèn)用地中,工礦倉儲(chǔ)用地占28.0%,東部地區(qū)這一比例更達(dá)到32.0%,遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于發(fā)達(dá)國家城市工業(yè)用地占比,如紐約1988年工業(yè)用地占比是7.5%,大阪1985年是14.5%,東京1982年是2.5%。另外,我國公共管理與公共服務(wù)用地占城鎮(zhèn)用地的比例達(dá)到12.5%,也遠(yuǎn)遠(yuǎn)高出國標(biāo)要求。

    過高的工業(yè)用地和公共管理用地占比,是城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和用地結(jié)構(gòu)不合理的表現(xiàn),但也為結(jié)構(gòu)調(diào)整、產(chǎn)業(yè)升級(jí)儲(chǔ)備了大量建設(shè)用地。近年來的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)表明,只要制度合理、政策對(duì)頭,許多城鎮(zhèn)低效用地都可以盤活利用,為產(chǎn)業(yè)發(fā)展和城鎮(zhèn)建設(shè)釋放大量空間。

    推進(jìn)城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)恰逢其時(shí)。經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài),土地市場分化,土地財(cái)政萎縮,落實(shí)擴(kuò)內(nèi)需、穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu),僅靠擴(kuò)大新增建設(shè)用地供應(yīng),培育一級(jí)市場的管理模式、運(yùn)作辦法不再奏效,必須轉(zhuǎn)變土地利用方式和管理方式,多渠道挖掘土地資源潛力,全方位發(fā)揮土地資源資產(chǎn)效應(yīng)。這為城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)提供了重要契機(jī)。

    城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)對(duì)民營經(jīng)濟(jì)更是重大利好。城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)的各項(xiàng)制度創(chuàng)新,歸結(jié)起來就是“放權(quán)讓利”,對(duì)社會(huì)投資十分有利。與政府和社會(huì)資本合作(PPP)項(xiàng)目相比,城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)項(xiàng)目一般投資范圍較寬、投資門檻較低、投資回報(bào)期較短、預(yù)期收益較可靠,更加適合民間投資??梢哉f,城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)新政為民間投資提供了巨大商機(jī)。

    城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)任重道遠(yuǎn)。作為一項(xiàng)敏感復(fù)雜、影響深遠(yuǎn)的改革,城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)也還有不少探索空間。比如:如何建立合理有效的利益分配機(jī)制,以推動(dòng)各項(xiàng)“鼓勵(lì)措施”落地;如何處理好依法依規(guī)與政策激勵(lì)的關(guān)系,引導(dǎo)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和集體建設(shè)用地使用權(quán)人積極參與城中村集體建設(shè)用地開發(fā);如何妥善處理大量手續(xù)不全的歷史遺留用地問題,既有效盤活存量土地、又防止誘發(fā)新的違法用地,等等,都有待各地大膽實(shí)踐、深入探索。

    作者為國土資源部調(diào)控和監(jiān)測司巡視員,編輯:許瑤

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