完善國家治理體系與提升公共領導力

完善國家治理體系與提升公共領導力

主講人 | 彭向剛對外經(jīng)濟貿(mào)易大學公共管理學院教授

對于國家和社會治理來說，制度建設具有重大意義。國家治理體系主要是依靠以國家活動為中心的制度安排。一套完善的制度體系直接關系到產(chǎn)權的保護問題、人權的保障問題、國家和社會的關系問題，甚至國家的長治久安。公職人員處于第一線的位置，領導干部的領導力和執(zhí)行力直接決定了國家治理體系的成敗，影響著國家治理能力的水平，國家治理能力就是設計一系列制度并落實制度的能力，因此提升各級干部的公共領導力至關重要。

始終堅持制度自信 深刻理解治理體系

我國的民主政治制度優(yōu)勢明顯，如人民代表大會制度、政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治等，但是一些具體制度仍存在缺陷，如產(chǎn)權制度。我國房地產(chǎn)市場想要得到有效的控制，必須解決三個根本性的問題：土地制度、房地產(chǎn)稅，以及以人為主體、以產(chǎn)業(yè)為支撐的城鎮(zhèn)化。除此之外其他措施都是階段性的，文明表現(xiàn)在秩序，秩序要依靠制度，我們必須要堅持根本制度自信，具體制度深化改革。就如習近平總書記說的，“我們在國家治理體系和治理能力方面還有許多急待改進的地方，在提高國家治理能力上需要下更大的氣力，只有以提高黨的執(zhí)政能力為重點，盡快把我們干部的政治素質、科學文化素質和本領都提高起來，盡快把黨和國家、企事業(yè)單位、人民團體、社會組織的工作能力都提上來，國家治理體系才能有效的運轉?！?/p>

要深刻理解國家治理體系，我們首先要了解治理、管理與統(tǒng)治之間的關系。首先，它們的權力來源不同，國家統(tǒng)治與管理的主體是政府與公共權力機關，權力來自統(tǒng)治階級與官員，而治理的權力主要來自契約。其次，它們實施的手段不同，管理的運作方式主要是下命令，作指揮，是單向的，強制性的。但是治理強調多元主體的平等對話，有協(xié)商、溝通，是雙向的，民主的。國家管理比國家統(tǒng)治有公共性，而國家治理更有樸實性和效率性。把國家與社會管理改為國家與社會治理是在十八大以后。管理是靜態(tài)詞語，講的是政府的職能安排，治理是動態(tài)詞語，講的是政府履行職能的途徑，因此管理代表政府職能，治理是政府職能的實現(xiàn)方式。說管理的時候，國家和社會是一體化的，說治理時，強調政治、國家與公民是分開的。國家是政治上層建筑，社會是公民自治體系。國家治理體系就是圍繞國家活動的一整套制度安排，而國家治理能力就是設計這些制度、通過這些制度、落實這些制度的能力。因此這些治理能力的關鍵就是人的素質，特別是各級干部的素質。

從主體來看，國家治理能力包括執(zhí)政黨的執(zhí)政能力、國家機構的履職能力、社會組織的依法自治能力、人民群眾的依法管理國家和事物的參與能力。國家治理的方法體系包括法律的方法、行政的方法、經(jīng)濟的方法、道德的方法、教育的方法以及協(xié)商的方法。國家治理的功能體系包括動員、組織、監(jiān)管、服務、資源配置五個方面。國家治理能力與國家治理體系兩者是相輔相成的，因為有了國家治理體系，治理能力才有依托、才有根據(jù)，才能防止各種人為因素造成的不確定性風險，有了治理能力，才能使一個完整的制度不走樣地得到貫徹。沒有治理能力則治理體系就難以落地，但沒有治理體系，治理能力就沒有根據(jù)、沒有權威性、沒有規(guī)范性。所以國家治理體系與治理能力要一體化建設。國家治理能力就是用制度管理社會各方面事物的能力，而國家治理能力現(xiàn)代化是在科學技術的推動下，整個社會已經(jīng)或正在發(fā)生的一個走向文明的過程，因此國家治理體系與治理能力的現(xiàn)代化是一個國家文明的指數(shù)。國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化有四個維度，分別是制度化、民主化、協(xié)同化和高效化。

完善國家治理體系的核心是制度安排

國家治理制度安排包括執(zhí)政黨的黨內制度安排。雖然我們的黨內制度不斷取得進展，但仍有進一步完善的空間。比如怎樣使黨管干部更有公正性和權威性，國家干部用人的銜接，黨的組織制度，這些都是需要制度去突破的。在國企改革方面，也需要一些創(chuàng)新的制度。習近平總書記提出“要理直氣壯地加強黨對國有企業(yè)的領導”，加強和改進國有企業(yè)資產(chǎn)監(jiān)督，防止國有資產(chǎn)流失。在這方面，我們的制度相對落后，我們很多企業(yè)在海外的投資是不受國家審計署鑒定的，因為沒有境外審計的途徑，只是把境外負責人召到境內以述職的方式來交談。國有企業(yè)中的職工持股，哪些職工應該持股，按什么比例持股，人員范圍按什么標準確定，持股后的待遇多久能夠變現(xiàn)、能不能流轉，這些都直接涉及到國有企業(yè)的積極性。在這些方面，我們還需要更多的制度完善。

在財稅金融方面，我們現(xiàn)在有了深化財稅改革的方案，明確財稅改革的任務：預算制度改革、三公經(jīng)費改革、稅收制度改革、中央和地方的事權與財權改革，但是我國在金融改革方面還不太穩(wěn)定，任務艱巨。按中央目前執(zhí)政的思路，人民幣國際化無論付出多大代價都要走下去，這是關于中華民族偉大復興以及國際地位而言的，必須參與全球更深入的治理規(guī)則。中國貿(mào)易總量如果下降，人民幣結算需求就會下降，人民幣國際儲備量也會下降，所以人民幣實現(xiàn)國際化就必須要擴大貿(mào)易。為了擴大投資，必須實行金融開放，但是金融開放風險巨大，因此必須加強金融監(jiān)管。所以今后我們理財?shù)碾y度將會增加，未來幾個大的方向是可以看明白的，一是隨著人民幣入籃SDR（特別提款權）以后，中國將有越來越多的富人在海外進行資產(chǎn)配置，規(guī)避國內經(jīng)濟波動帶來的風險；二是為了拯救實體經(jīng)濟消除泡沫、修復債務鏈條，必須穩(wěn)定和發(fā)展資本市場，因此未來的產(chǎn)權投資將是國內投資的熱點；三是鑒于這一輪房價上漲的如此瘋狂，未來一段時間手中持有多套房子的人建議出手房產(chǎn)，換回A股股票。此外還有土地制度改革問題、司法改革問題、教育改革問題、治理霧霾和環(huán)境保護等方面，必須要完善各個領域的制度。

制度的制定要人性化，尊重和適應人性。制度安排要考慮對大多數(shù)人的利益保障，不能出現(xiàn)差別化和不公平的現(xiàn)象，也就是制度設計不能被利益集團所綁架。制度如果不能適應人性就會被厭惡，最終被廢棄。制度一定要符合科學性的要求，符合規(guī)律、經(jīng)過論證，注重效率，并且要做到全覆蓋；制度要規(guī)范，制度的表述要嚴謹，不能產(chǎn)生歧義；制度要合法、合理、統(tǒng)一；制度要穩(wěn)定，不能朝令夕改；制度要公正，權利與義務要對等；制度要公開透明，方便執(zhí)行。

完善國家治理體系關鍵在提升公共領導力

為了貫徹好國家治理體系建設好國家治理能力，必須建立一支高素質的公共管理的領導干部隊伍。領導者具有引航員的作用，確立目標，指引方向；具有指揮員的作用，牽一發(fā)動全身；具有教練員的作用，訓練下屬、帶好隊伍；具有裁判員的作用，制定標準和規(guī)則；還具有服務員的作用，提供機會、創(chuàng)造條件、搭建平臺。所以，領導干部能力的提高是關鍵環(huán)節(jié)。領導是特殊的社會分工，是有其客觀規(guī)律的。提高領導治理能力首先要解決領導理念問題：領導是一種綜合的影響力。所以，當干部就要提高思想的影響力、組織的影響力、權利的影響力、人格的影響力、沒有這些的支撐，領導無法影響事業(yè)的發(fā)展方向，無法干預日常的工作安排，無法確立機關的組織架構，無法推動體制機制的變革。

思想是概念和范疇的邏輯體系，思想是事物規(guī)律性的發(fā)現(xiàn)，是事物本質的揭示，是未來趨勢的判斷，是工作經(jīng)驗的總結。是否有思想決定你的工作是否有基礎。我認為現(xiàn)在的供給側改革政府應該改五件事，一是土地改革問題，二是稅收制度問題，三是教育改革問題，四是金融改革問題，五是服務性公共服務產(chǎn)品問題。最近地方政府的“十三五”規(guī)劃報告都談創(chuàng)新，創(chuàng)新不只是技術創(chuàng)新，以技術為核心的創(chuàng)新是稀缺資源，不是大眾能夠辦到的；技術創(chuàng)新十分艱難，要經(jīng)過長時間的積累，不是立竿見影，投資就可以見效的；技術研發(fā)是要有明確的投資主體，是要冒很大風險的；很多以技術創(chuàng)新為核心的企業(yè)往往是曇花一現(xiàn)。傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)經(jīng)歷了很多風風雨雨，有著堅實的基礎，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)與新興產(chǎn)業(yè)并不是此存彼亡的，傳統(tǒng)企業(yè)也可通過改進創(chuàng)新綻放光芒，就像沃爾瑪一樣。創(chuàng)新過程要尊重市場，尊重規(guī)律，基于需求，而不是強令強改。

組織影響的作用體現(xiàn)在，要學會按組織理念來確立方向，按組織目標來調節(jié)職能，按組織職能來健全機構，用組織機構來分配人員，按人性來制定考核。要把領導作用的發(fā)揮建立在組織權威的基礎上。權力的影響力在于權力的使用規(guī)范，什么人什么職位該運用怎樣的權力，做到不越權，不濫用職權。領導只有按規(guī)律辦事，職業(yè)的風險才會降低，其人格的影響力體現(xiàn)在日常修黨性、修理性、修德性、修人性等方面。

(本文系彭向剛在杭州市委組織部主辦的2016年度第八期“知行講堂”上的演講)