完善專委會(huì)機(jī)制的問(wèn)題與建議

明連成

專委會(huì)作為人大履職的重要職能機(jī)構(gòu)，在人大及其常委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)下，根據(jù)工作安排，經(jīng)過(guò)辦事機(jī)構(gòu)的全力保障，立足專業(yè)和職能，輔助人大及其常委會(huì)履行立法、監(jiān)督、決定重大事項(xiàng)職能，是常委會(huì)履職行權(quán)的基礎(chǔ)和支撐。目前全國(guó)各地人大專門(mén)委員會(huì)（以下稱專委會(huì)）設(shè)置及運(yùn)行情況存在很大的差異。在立法法頒布后，甘肅省人大于2001年設(shè)立法制委員會(huì)，履行地方性法規(guī)經(jīng)常委會(huì)會(huì)議初審后的統(tǒng)一審議工作。之后，又根據(jù)工作需要，于2004年1月設(shè)立民僑、內(nèi)司、教科文衛(wèi)、財(cái)經(jīng)、農(nóng)業(yè)、環(huán)資六個(gè)專門(mén)委員會(huì)；同時(shí)考慮到人大機(jī)關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)人先成為人大代表、再任專委會(huì)負(fù)責(zé)人，因代表數(shù)量有限，不現(xiàn)實(shí)，另外成立了對(duì)應(yīng)、同級(jí)別（正廳級(jí)）的六個(gè)工作辦公室，作為常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的工作機(jī)構(gòu)和專委會(huì)的辦事機(jī)構(gòu)，主任由專委會(huì)副主任委員兼任。后因機(jī)構(gòu)名稱帶來(lái)的工作不便，于2016年3月經(jīng)省人大常委會(huì)會(huì)議決定，將六個(gè)辦公室改為工作委員會(huì)，名稱變但職責(zé)任務(wù)和隸屬關(guān)系不變。目前，甘肅省人大機(jī)關(guān)共有同級(jí)別的7個(gè)專委會(huì)和7個(gè)工作委員會(huì)，這種專委會(huì)的工作分工和數(shù)量的合理性、服務(wù)保障全的工作體制，具有一定的代表性。

從甘肅省人大的情況來(lái)看，專委會(huì)主要承擔(dān)人民代表大會(huì)主席團(tuán)、常委會(huì)交付的有關(guān)議案、報(bào)告、決議決定的審查和審議，對(duì)有關(guān)問(wèn)題開(kāi)展調(diào)查研究，提出意見(jiàn)建議。同時(shí)為主席團(tuán)、常委會(huì)起草有關(guān)議案、決議決定。專委會(huì)職能特殊、地位和工作環(huán)節(jié)重要，其組成人員經(jīng)過(guò)法定程序產(chǎn)生、由人大代表組成，它是主席團(tuán)和常委會(huì)履職、決策、議事的參謀助手和國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)運(yùn)行中的重要組成部分。專委會(huì)的職責(zé)是協(xié)助支持人大及其常委會(huì)依法行使職權(quán)，并根據(jù)相關(guān)要求做好相關(guān)基礎(chǔ)工作。人大常委會(huì)工作委員會(huì)（以下稱工委）作為常務(wù)委員會(huì)根據(jù)工作需要設(shè)立的工作機(jī)構(gòu)，同時(shí)為專委會(huì)提供服務(wù)保障工作。由于職能、任務(wù)及日常管理等責(zé)任劃分清楚，保證了專委會(huì)履職要求。

專委會(huì)地位作用舉足輕重，但實(shí)際運(yùn)行中的問(wèn)題也是明顯的。現(xiàn)以甘肅省人大為例，就以下五個(gè)方面的問(wèn)題進(jìn)行探討，提出完善建議。

1.專委會(huì)與對(duì)應(yīng)工作部門(mén)關(guān)系問(wèn)題。專委會(huì)與工委的良好協(xié)作及服務(wù)保障關(guān)系，對(duì)保證人大及其常委會(huì)各項(xiàng)工作任務(wù)落實(shí)十分重要。目前存在的主要問(wèn)題是，法律對(duì)專委會(huì)的設(shè)立規(guī)定過(guò)于原則，只有設(shè)置和接受領(lǐng)導(dǎo)的規(guī)定，以及“研究、審議和擬定有關(guān)議案”的任務(wù)，還有對(duì)與本委員會(huì)有關(guān)的問(wèn)題進(jìn)行調(diào)查研究，提出建議的規(guī)定，其具體職責(zé)和工作任務(wù)則沒(méi)有規(guī)定，即使地方性法規(guī)對(duì)此也不明確和具體。實(shí)際中，專委會(huì)審議審查法案、議事決策、調(diào)查研究、提出意見(jiàn)建議，服務(wù)保障工作都由對(duì)應(yīng)的辦事機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，專委會(huì)一般不參與工委的具體工作，也不存在領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。工作中的責(zé)任不清、多頭指揮、效率低等問(wèn)題時(shí)有發(fā)生，這在一定程度制約了專委會(huì)工作的高效開(kāi)展，在一定程度上影響了工作質(zhì)量提高，這對(duì)人大及其常委會(huì)依法履職是不利的。對(duì)此，一是依法確定專委會(huì)與對(duì)應(yīng)工委的關(guān)系。要既明確專委會(huì)受理人代會(huì)主席團(tuán)、常委會(huì)交辦的工作事項(xiàng)任務(wù)，又明確負(fù)責(zé)本委和對(duì)應(yīng)工委的日常工作。從具體工作來(lái)看，專委會(huì)主任委員擔(dān)任黨支部書(shū)記，對(duì)“兩委”的黨建和內(nèi)部管理負(fù)有直接責(zé)任，可以更好地實(shí)現(xiàn)專委會(huì)的主導(dǎo)地位和各項(xiàng)工作任務(wù)的保證落實(shí)。二是規(guī)定工委的責(zé)任關(guān)系。要規(guī)定工委既向常委會(huì)負(fù)責(zé)又向?qū)Ｎ瘯?huì)負(fù)責(zé)，工委負(fù)責(zé)人協(xié)助專委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)主持工作機(jī)構(gòu)工作，內(nèi)設(shè)處室是“兩委”共同的辦事機(jī)構(gòu)，不斷促進(jìn)專委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的責(zé)任體制。實(shí)踐證明，二者運(yùn)行比較順暢、履行職責(zé)比較好的專委會(huì)，都是專委會(huì)主導(dǎo)下的運(yùn)行模式。三是發(fā)揮專委會(huì)在人大機(jī)關(guān)中的作用。要完善和改進(jìn)人大機(jī)關(guān)內(nèi)部運(yùn)行模式。常委會(huì)日常工作中需要召開(kāi)的會(huì)議、重要工作安排、征求有關(guān)意見(jiàn)建議、對(duì)外聯(lián)系聯(lián)絡(luò)等，要突出專委會(huì)，更多的工作由專委會(huì)來(lái)牽頭負(fù)責(zé)。

2.專委會(huì)貫徹黨組意圖加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)問(wèn)題。專委會(huì)工作要認(rèn)真貫徹人代會(huì)臨時(shí)黨組、常委會(huì)黨組決策意圖，自覺(jué)置于黨組的領(lǐng)導(dǎo)之下，是必須堅(jiān)持和首要的工作原則。目前主要問(wèn)題是，對(duì)人大如何利用法定權(quán)力，促進(jìn)黨委決策部署、黨組具體要求落實(shí)的方式方法缺乏研究，思路不明，對(duì)策不力；又因?yàn)閷Ｎ瘯?huì)主要負(fù)責(zé)人不能列席人代會(huì)臨時(shí)黨組會(huì)和不能經(jīng)?；邢Ｎ瘯?huì)黨組會(huì)議，對(duì)黨委、黨組的重大決策部署和工作要求，有情況不清、精神領(lǐng)會(huì)不深和吃不透的情況，以及具體工作抓得不實(shí)的現(xiàn)象。如帶頭促進(jìn)人代會(huì)重要議題審議和落實(shí)，對(duì)常委會(huì)重要工作任務(wù)貫徹落實(shí)中的創(chuàng)新等，就存在差距。對(duì)此建議，一是擴(kuò)大專委會(huì)尤其是主要負(fù)責(zé)人參與黨組工作的力度。人代會(huì)臨時(shí)黨組會(huì)和常委會(huì)黨組會(huì)，除重要人事事項(xiàng)之外，專委會(huì)主要負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)列席。專委會(huì)既是人代會(huì)下屬的重要機(jī)構(gòu)，閉會(huì)期間又是常委會(huì)下屬的重要機(jī)構(gòu)，它的行動(dòng)和作為與黨委重要決策事項(xiàng)的落實(shí)關(guān)系密切，通過(guò)列席會(huì)議獲得事先的知情權(quán)，利于具體工作任務(wù)落實(shí)。二是專委會(huì)負(fù)責(zé)人參加人代會(huì)主席團(tuán)。甘肅人大從2015年起，專委會(huì)主任委員全部進(jìn)大會(huì)主席團(tuán)，擴(kuò)大參與，提升地位，在人代會(huì)的議事決策中，增加了專委會(huì)的話語(yǔ)權(quán)。三是人大專委會(huì)要學(xué)會(huì)依法促進(jìn)重點(diǎn)工作落實(shí)。對(duì)黨委黨組的重大決策部署，要善于通過(guò)地方立法來(lái)解決具體的法治問(wèn)題，通過(guò)監(jiān)督調(diào)研來(lái)破解政策措施落實(shí)中的難題，通過(guò)決定重大事項(xiàng)來(lái)推進(jìn)工作，不能僅僅停留在學(xué)習(xí)領(lǐng)會(huì)精神和表態(tài)上，以及落實(shí)措施缺乏、泛泛抓落實(shí)等。四是建立專委會(huì)在履職中的重大事項(xiàng)向黨組報(bào)告制度。立法中的創(chuàng)制和其他靈活性規(guī)定，執(zhí)法檢查中的典型違法問(wèn)題，工作調(diào)研中發(fā)現(xiàn)的地方、部門(mén)工作問(wèn)題，代表視察的重要民情事項(xiàng)等，都需要及時(shí)向黨組報(bào)告，這樣才能保證下面重要情況和工作落實(shí)問(wèn)題的依法及時(shí)上達(dá)。五是建立專委會(huì)內(nèi)部研究黨組重大工作部署、任務(wù)分解落實(shí)的工作機(jī)制。專委會(huì)組成人員雖然人數(shù)少，但層次高，要發(fā)揮特長(zhǎng)和優(yōu)勢(shì)，日常工作不能限于一年幾次法定會(huì)議，要探索建立定期專門(mén)的形勢(shì)分析、問(wèn)題研究工作協(xié)商機(jī)制，充分發(fā)揮專委會(huì)優(yōu)勢(shì)，努力促進(jìn)黨委黨組重要工作任務(wù)的落實(shí)。

3.常委會(huì)與專委會(huì)發(fā)揮作用關(guān)系問(wèn)題。常委會(huì)和專委會(huì)都是人民代表大會(huì)依法履職的主要工作機(jī)構(gòu)。其中，常委會(huì)作為人代會(huì)的常設(shè)機(jī)關(guān)，它依法履職時(shí)，專委會(huì)根據(jù)安排，按照職能和專業(yè)所組織的對(duì)相關(guān)議案、報(bào)告、決議決定草案等進(jìn)行初審，以及對(duì)相關(guān)議題進(jìn)行調(diào)研等。向主任會(huì)或常委會(huì)提出它審議后的意見(jiàn)建議，把好有關(guān)議題初審關(guān)，促進(jìn)了權(quán)力機(jī)關(guān)履職行權(quán)的權(quán)威、效率和科學(xué)，是主任會(huì)、常委會(huì)決策的重要環(huán)節(jié)，應(yīng)當(dāng)說(shuō)是人大常委會(huì)履職的助手。實(shí)踐證明，專委會(huì)只有在常委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)下，積極工作，負(fù)起相關(guān)責(zé)任，與常委會(huì)協(xié)調(diào)一致地工作，權(quán)力機(jī)關(guān)才能依法和高效履職。目前二者作用發(fā)揮的主要問(wèn)題是，專委會(huì)接受常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)的概念寬泛，主要是常委會(huì)職權(quán)范圍內(nèi)事項(xiàng)，缺乏具體規(guī)定，這在一定意義上制約了專委會(huì)職能發(fā)揮；專委會(huì)很好地完成了人大及其常委會(huì)交給的各項(xiàng)工作任務(wù)，但自身潛在的如專業(yè)優(yōu)勢(shì)、智慧優(yōu)勢(shì)和積極性發(fā)揮不夠；專委會(huì)在主任會(huì)議處理常委會(huì)日常事務(wù)中，知情了解多于參與和直接介入，其職能、地位有待加強(qiáng)。對(duì)此，一是依法對(duì)專委會(huì)具體工作進(jìn)行明確。對(duì)專委會(huì)職能要通過(guò)統(tǒng)一制定專委會(huì)履職工作職責(zé)，細(xì)化工作，規(guī)定具體任務(wù)。如審議常委會(huì)交給的議案、“一府兩院”有關(guān)工作報(bào)告、有關(guān)意見(jiàn)建議辦理和質(zhì)詢答復(fù)、就常委會(huì)職權(quán)范圍內(nèi)的事項(xiàng)直接聽(tīng)取“一府兩院”有關(guān)匯報(bào)和進(jìn)行調(diào)查研究、擬定法規(guī)草案及決議決定草案等重要職能，要有工作規(guī)定和辦理原則，以促進(jìn)專委會(huì)職能的具體化、法制化。二是依法明確專委會(huì)與常委會(huì)的工作關(guān)系。除了法律已經(jīng)明確的專委會(huì)在人代會(huì)閉會(huì)期間接受常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)之外，還要明確專委會(huì)是常委會(huì)履職的重要參謀和助手，是發(fā)揮人大作用的基礎(chǔ)，是協(xié)助、支持主任會(huì)議處理日常工作的重要保證，以此明確責(zé)任，明確工作定位，以利于專委會(huì)職能進(jìn)一步發(fā)揮。三是對(duì)專委會(huì)履職服務(wù)要多方面。專委會(huì)有老領(lǐng)導(dǎo)、有專家學(xué)者、有基層的同志，對(duì)其履職搞好保障服務(wù)是第一位的。尤其是后兩者，他們有自己的專業(yè)工作，兼職人大，人大工作的信息資料缺乏，日常研讀不夠，以及人大會(huì)議往往臨近開(kāi)會(huì)才發(fā)通知發(fā)材料，客觀上令他們熟悉議題不夠，參加會(huì)議準(zhǔn)備不充分，履職不一定到位。常委會(huì)工作部門(mén)要高度重視，改進(jìn)作風(fēng)，改進(jìn)工作，多途徑服務(wù)保障專委會(huì)組成人員履職。四是完善常委會(huì)內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制。實(shí)行專委會(huì)和對(duì)應(yīng)工作部門(mén)的主要負(fù)責(zé)人由主任委員兼任的工作體制，對(duì)專委會(huì)的干部考核、重要人事事項(xiàng)等，要讓專委會(huì)參與并建立同機(jī)關(guān)人事部門(mén)溝通商定機(jī)制，不能借故黨管人事而避開(kāi)專委會(huì)的用人話語(yǔ)權(quán)，以此確保專委會(huì)職能的主導(dǎo)權(quán)及在人事管理和機(jī)關(guān)建設(shè)中作用的發(fā)揮。同時(shí)，機(jī)關(guān)后勤對(duì)專委會(huì)的保障方面，綜合部門(mén)應(yīng)當(dāng)優(yōu)先及時(shí)，全方位保證。

4.專委會(huì)議案權(quán)、審議權(quán)、立法權(quán)行使問(wèn)題。專委會(huì)提出議案、審議議案和決議決定報(bào)告、起草法規(guī)草案等，是專委會(huì)重要職能和主要權(quán)力，是協(xié)助人大及其常委會(huì)履職的中心內(nèi)容，其質(zhì)量、效能如何，直接關(guān)系人大職能作用發(fā)揮。因此，發(fā)揮專委會(huì)職能，實(shí)際就是發(fā)揮人大職能，其本質(zhì)和屬性是一致的。目前，地方人大發(fā)揮經(jīng)常且履職最好的是審議議案、審查有關(guān)決議決定和報(bào)告，以及有關(guān)專委會(huì)會(huì)同黨委所屬的單位提出相關(guān)法規(guī)案。存在問(wèn)題是：有關(guān)憲法法律規(guī)定的質(zhì)詢?cè)儐?wèn)、人事任免及罷免案很少提出，有關(guān)審議審查具體事項(xiàng)中發(fā)現(xiàn)和研究提出問(wèn)題能力有待提高，有關(guān)行使立法權(quán)中的主動(dòng)、積極有為普遍不夠問(wèn)題，等等?！叭龣?quán)”方面的問(wèn)題，實(shí)際是專委會(huì)工作的敢作為與不敢作為、認(rèn)真負(fù)責(zé)與否和工作姿態(tài)端正與否問(wèn)題。對(duì)此，筆者的想法是從隊(duì)伍建設(shè)加強(qiáng)、工作職責(zé)擴(kuò)大等方面改進(jìn)。一是加強(qiáng)專委會(huì)隊(duì)伍建設(shè)。黨委要高度重視人大專委會(huì)建設(shè)，組織部門(mén)要將政治、思想和作風(fēng)優(yōu)秀的領(lǐng)導(dǎo)干部推薦到人大專委會(huì)任職，對(duì)省級(jí)人大應(yīng)當(dāng)將專委會(huì)組成人員任職年齡與常委會(huì)委員同等對(duì)待，并考慮解決市級(jí)人大常委會(huì)和專委會(huì)的組成人員年齡適當(dāng)延長(zhǎng)問(wèn)題，以及探索對(duì)專委會(huì)組成人員用專項(xiàng)考核辦法確定去留問(wèn)題，以不斷激發(fā)其工作熱情和工作積極性。二是賦予專委會(huì)對(duì)有關(guān)法律法規(guī)開(kāi)展檢查的權(quán)力。監(jiān)督法將對(duì)憲法法律實(shí)施的檢查權(quán)歸常委會(huì)統(tǒng)一行使，這有利于對(duì)一些執(zhí)行不好、問(wèn)題多的法律及時(shí)得到檢查，糾正執(zhí)法問(wèn)題。這一規(guī)定很好，但卻忽視了一些專門(mén)的法律法規(guī)具體條款不落實(shí)、執(zhí)行中問(wèn)題多的情況，以及專委會(huì)單獨(dú)開(kāi)展執(zhí)法檢查的優(yōu)勢(shì)。對(duì)此應(yīng)當(dāng)賦予專委會(huì)依法、有針對(duì)性地組織執(zhí)法檢查的權(quán)力，促進(jìn)其及時(shí)研究法律法規(guī)實(shí)施中的具體問(wèn)題，推動(dòng)法律法規(guī)的更好實(shí)施。三是提升專委會(huì)審議及提出意見(jiàn)建議辦理檔次。對(duì)專委會(huì)全體會(huì)議上審議議案、負(fù)責(zé)組織的執(zhí)法檢查等法定活動(dòng)所提出的、重要的意見(jiàn)建議，人大應(yīng)當(dāng)明確其法定地位，與常委會(huì)審議意見(jiàn)一樣，列入“一府兩院”具體研究辦理回復(fù)范圍，以此提升專委會(huì)意見(jiàn)建議分量，促進(jìn)專委會(huì)履職的到位和加強(qiáng)。

5.專委會(huì)與政府部門(mén)及“兩院”關(guān)系問(wèn)題。專委會(huì)是人大聯(lián)系“一府兩院”工作的重要途徑，聯(lián)系范圍廣、聯(lián)系事項(xiàng)多，可分為一般工作業(yè)務(wù)聯(lián)系和法定事項(xiàng)聯(lián)系。前者的主要問(wèn)題是，一方面聯(lián)系內(nèi)容不規(guī)范。如大事、小事專委會(huì)都以人大的口吻或名義出面聯(lián)系，有的是專委會(huì)要求有關(guān)部門(mén)匯報(bào)工作，有的是根據(jù)常委會(huì)或主任會(huì)議要求“一府兩院”向人大進(jìn)行專項(xiàng)匯報(bào)，有的是讓部門(mén)負(fù)責(zé)人來(lái)人大研究交流工作等。而“一府兩院”、有關(guān)部門(mén)對(duì)向人大的工作匯報(bào)、對(duì)外公開(kāi)的重要情況或事項(xiàng)有程序規(guī)定和要求，許多部門(mén)對(duì)人大專委會(huì)的一紙通知、一個(gè)電話就要求做某某事，感到很為難，人大聯(lián)系“一府兩院”方式有隨意性情況。另一方面聯(lián)系事項(xiàng)廣。政府一個(gè)部門(mén)對(duì)多個(gè)專委會(huì)，法定事項(xiàng)之外，要資料、要情況、要工作人員配合，還有的凡專委會(huì)大的活動(dòng)都要求“一府兩院”的部門(mén)派負(fù)責(zé)人參加，使本來(lái)很忙的部門(mén)工作受影響，他們有意見(jiàn)但不愿意提。由此看出人大聯(lián)系中確實(shí)存在“亂象”問(wèn)題，政府一些部門(mén)更有疲于應(yīng)付、草草了結(jié)的情況。對(duì)此，一是對(duì)人大聯(lián)系“一府兩院”的內(nèi)容進(jìn)行規(guī)范。主要是對(duì)涉及人大會(huì)議履職，包括立法監(jiān)督依法決定及人事任免事項(xiàng)，以及代表視察、執(zhí)法檢查和工作調(diào)研活動(dòng)等重要事項(xiàng)，要提出需要“一府兩院”和單位配合支持的原則要求，一些要求部門(mén)負(fù)責(zé)人參加的人大活動(dòng)、提供的工作匯報(bào)材料等，要有程序規(guī)定，有具體要求，并通過(guò)人大綜合部門(mén)按照發(fā)文程序進(jìn)行通知，杜絕隨意向部門(mén)安排工作、通知相關(guān)事項(xiàng)等。二是嚴(yán)格和科學(xué)劃分聯(lián)系部門(mén)。人大除了綜合辦公部門(mén)之外，對(duì)各專委會(huì)和工作部門(mén)聯(lián)系“一府兩院”及其部門(mén)、單位，要根據(jù)工作對(duì)口和任務(wù)分工進(jìn)行明確，以書(shū)面文件或制度的形式進(jìn)行規(guī)定。對(duì)有業(yè)務(wù)交叉的，應(yīng)當(dāng)分主要和次要。次要的應(yīng)限于業(yè)務(wù)范圍或業(yè)務(wù)處室，減少政府部門(mén)單位受人大多頭聯(lián)系、事項(xiàng)復(fù)雜和不規(guī)范問(wèn)題的困惑。三是規(guī)定一般事項(xiàng)聯(lián)系的形式。對(duì)涉及人大依法履職及相關(guān)法定事項(xiàng)的通知聯(lián)系，應(yīng)當(dāng)用書(shū)面文字形式進(jìn)行；對(duì)相關(guān)重大事項(xiàng)的事先溝通，可以座談會(huì)的形式，介紹情況和通報(bào)工作，之后再共同研究確定；對(duì)有關(guān)情況信息溝通事項(xiàng)，可以寄送相關(guān)工作資料或參加雙方重要會(huì)議活動(dòng)的形式互通情況，增進(jìn)工作了解；同時(shí)，專委會(huì)應(yīng)當(dāng)有專門(mén)處室和比較固定的人員進(jìn)行聯(lián)系。等等。

（作者系甘肅省人大常委會(huì)研究室主任）