鄞州：探索鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政“精細(xì)化”監(jiān)督

陳波+童怡心

推動區(qū)政府在全國率先出臺鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）財政工作質(zhì)量化管理體系，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）財政業(yè)務(wù)細(xì)分為48類120個業(yè)務(wù)點；督促鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）嚴(yán)格按照質(zhì)量化模板編制預(yù)算，并以此為“靶子”開展財政預(yù)決算監(jiān)督。近年來，寧波市鄞州區(qū)人大探索了一條鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）財政“精細(xì)化”監(jiān)督路子，成效明顯。

財政監(jiān)督是人大監(jiān)督的重要內(nèi)容。一直以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大財政監(jiān)督往往因“弱化”、“虛化”、不規(guī)范等問題，為人詬病。如何提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政監(jiān)督實效，確保把財政資金用在“刀刃”上？

近年來，寧波市鄞州區(qū)人大以質(zhì)量化管理體系為抓手，走出了一條操作性強(qiáng)，實用、管用的“精細(xì)化”監(jiān)督好路子。

形勢倒逼的改革探索

鄉(xiāng)鎮(zhèn)，一頭連著城市，一頭連著農(nóng)村，是國家政權(quán)的基石。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政，則是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府履行各項職能的財力基礎(chǔ)。

從全國情況來看，五級財政中鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理水平最為薄弱。特別由于人員配備不強(qiáng)、領(lǐng)導(dǎo)重視不夠等因素，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理水平不高、規(guī)范化不夠等情況較為普遍。

在鄞州區(qū)走訪時，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席坦言，以前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)各部門報預(yù)算一般都是“毛估估”，除了剛性支出相對準(zhǔn)確以外，其他全憑經(jīng)驗?！氨热缃衲暌_幾個會，搞幾個活動，干什么事，根據(jù)上一年支出情況大致一報，各部門上報后財政再打個折，一份一年的預(yù)算表就這樣出籠了?！边@既道出了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預(yù)算編制的“慣例”，也指明了改革的緊迫性。

與原有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政架構(gòu)和管理水平相比，鄞州區(qū)下屬各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）日益龐大的收支規(guī)模，也亟需更為科學(xué)、合理的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理模式。

面積9平方公里，2015年完成財政總收入4.8億元——從全國來看，寧波市鄞州區(qū)下應(yīng)街道算得上是鄉(xiāng)鎮(zhèn)級財政中的佼佼者。

但在鄞州區(qū)，能拿出這樣成績單的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）并不少見。該區(qū)23個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），2015年財政收入總計達(dá)145億元，占全區(qū)近60%。以雅戈爾集團(tuán)所在的石碶街道為例，2015年財政總收入超過24億元。此外，還有其他10個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）財政總收入超過5億元。

據(jù)鄞州區(qū)人大常委會財經(jīng)工委副主任朱裕高介紹，與全國一些地方“鄉(xiāng)財縣管鄉(xiāng)用”模式不同，鄞州區(qū)下轄的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）財政實行的是“鄉(xiāng)財鄉(xiāng)管鄉(xiāng)用”，“每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）每年可使用資金約在5000萬元至5億元不等”。

如此大的資金，怎么管，如何用，才能確保使用安全，取得預(yù)期效果？迫切要求當(dāng)?shù)靥剿饕粭l符合客觀實際的路子。

2006年左右，該區(qū)發(fā)生了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所所長挪用財政資金70余萬元，被移送司法機(jī)關(guān)的事。為此，鄞州區(qū)人大督促政府加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理，適時出臺了《關(guān)于加強(qiáng)鎮(zhèn)鄉(xiāng)人大財政經(jīng)濟(jì)監(jiān)督工作的指導(dǎo)性意見》。這個指導(dǎo)意見的出臺，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政質(zhì)量化體系的建立奠定了基礎(chǔ)。

2013年，在鄞州區(qū)人大督促下，區(qū)政府又出臺《關(guān)于鎮(zhèn)鄉(xiāng)（街道）財政工作新質(zhì)量化管理體系建設(shè)的意見》，從而為鎮(zhèn)鄉(xiāng)政府依法理財、高效理財提供了制度保障，也成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大和街道人大工委加強(qiáng)預(yù)算監(jiān)督的有力抓手。

2014年，鄞州區(qū)人大常委會主任會議還聽取了《關(guān)于2015—2017年新一輪鎮(zhèn)鄉(xiāng)（街道、園區(qū)）財政管理體制的匯報》，并提出了優(yōu)化區(qū)和鎮(zhèn)鄉(xiāng)政府間財政關(guān)系，進(jìn)一步清理整合專項轉(zhuǎn)移支付，嚴(yán)控財政供養(yǎng)人數(shù)，推進(jìn)綜合預(yù)算改革等建議，為推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道財政健康運(yùn)轉(zhuǎn) “助力”。

立起預(yù)算監(jiān)督的“模板”

翻閱《鄞州區(qū)鎮(zhèn)鄉(xiāng)（街道）財政工作質(zhì)量化建設(shè)考評細(xì)則》可以看到，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政質(zhì)量化管理標(biāo)準(zhǔn)體系由人員機(jī)構(gòu)設(shè)置、預(yù)算全過程管理、資金安全管理等12個分質(zhì)量管理體系組成，基本涵蓋了財政工作的各個方面和環(huán)節(jié)。

12個分質(zhì)量管理體系，又具體細(xì)化為120個考核點。每一個考核點，均有指導(dǎo)性的統(tǒng)一質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，包括上報文本內(nèi)容規(guī)定、編寫文本版式和格式、法定民生支出安排指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)、工作完成時間等等。

比如，在“嚴(yán)格區(qū)財政局預(yù)審程序（街道為審查）”的考核點下面，又細(xì)分為“在人代會召開前20天，將預(yù)算草案報告通過考核系統(tǒng)報區(qū)財政局預(yù)審”“區(qū)財政局進(jìn)行預(yù)審并出具《修改指導(dǎo)意見書》”等4個考核具體要求。

在“按規(guī)定要求編寫調(diào)整預(yù)算報告”考核點下面，羅列了“預(yù)計公共預(yù)算收入或者可用減少5%以上，或一項預(yù)算收入減少10%以上或者數(shù)額300萬元以上的”等5種需要編寫調(diào)整預(yù)算報告的情況。

據(jù)鄞州區(qū)人大常委會辦公室綜合科科長宋笑天介紹，財政質(zhì)量化管理體系是按照財政工作分為“聚財、分配、使用、安全、效果”5個部分的思路制定完善的。“企業(yè)有ISO質(zhì)量管理體系認(rèn)證，考評細(xì)則就相當(dāng)于鄞州區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）財政工作ISO?！?/p>

“質(zhì)量化管理體系是財政規(guī)范化建設(shè)的延伸。里面有100多條細(xì)則，雖然復(fù)雜嚴(yán)密，操作起來有一定難度，但有了這個體系，我們清楚地知道，應(yīng)該做什么，應(yīng)該怎么做，做完之后能達(dá)到什么目的?！闭勂鹳|(zhì)量化管理體系帶來的好處，鄞州區(qū)下應(yīng)街道辦事處財政所所長唐倩有感而發(fā)。

“以前鄉(xiāng)鎮(zhèn)搞活動，提前一兩個月打報告就行，現(xiàn)在要提前一年做計劃，詳細(xì)安排預(yù)算?！睋?jù)介紹，現(xiàn)在很多項目撥款申請，支出項目甚至細(xì)化到了礦泉水、點心、午餐的數(shù)量、單價、總額等，“可以說，財政的每一分錢，都能查到來龍去脈。”

宋笑天表示，以前各鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所上報的預(yù)算，可謂“亂花漸欲迷人眼”，從形式到內(nèi)容各不相同。為此，質(zhì)量化管理體系統(tǒng)一提供了鄉(xiāng)鎮(zhèn)年初預(yù)算、調(diào)整預(yù)算等各種模板文件，鄉(xiāng)鎮(zhèn)只要按照模板“填空”即可。

比如，一份關(guān)于財政預(yù)算執(zhí)行情況和財政預(yù)算草案的報告模板，包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）基本情況、上年預(yù)算執(zhí)行情況、預(yù)算草案、財政工作主要任務(wù)、面臨的困難和存在的問題，并細(xì)化為一個個“填空題”：完成公共財政預(yù)算收入（）萬元，完成年初預(yù)算計劃（），同比增長（）……只要逐一完成“填空”，一個完整的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預(yù)算報告草案也就完成了。

多管齊下務(wù)求實效

接受記者采訪的幾個鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席、街道人大工委主任表示，質(zhì)量化管理體系全面、精細(xì)，克服了過去鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）財政管理水平不一、缺乏標(biāo)準(zhǔn)的問題，有助于解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）財政工作不規(guī)范問題，“既提高了預(yù)算編制質(zhì)量，又為人大預(yù)算監(jiān)督提供了良好的抓手”。

此言不虛。據(jù)鄞州區(qū)人大財經(jīng)工委相關(guān)同志介紹，區(qū)人大財經(jīng)工委每年聽取街道和重點鄉(xiāng)鎮(zhèn)的年初預(yù)算及調(diào)整預(yù)算編制情況，并要求街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)嚴(yán)格按照質(zhì)量化模板編制預(yù)算，督促財政部門按照質(zhì)量化的要求把好預(yù)算預(yù)審關(guān)。

“‘農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出科目下必須是基本建設(shè)類項目，不能用于70歲以上老年人免視聽費(fèi)、物業(yè)補(bǔ)貼、敬老院等一般性項目經(jīng)費(fèi)，請修改?！?/p>

“項目支出預(yù)算匯總表中，應(yīng)對重點項目的具體內(nèi)容、安排標(biāo)準(zhǔn)、依據(jù)政策等做進(jìn)一步說明，請補(bǔ)充?！?/p>

翻看近幾年各鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的《預(yù)算預(yù)審修改指導(dǎo)意見》，問題和改進(jìn)措施列得清清楚楚。

“修改意見能有這么強(qiáng)的針對性和操作性，正是得益于質(zhì)量化管理體系?！睋?jù)鄞州區(qū)人大財經(jīng)工委相關(guān)同志介紹，通過質(zhì)量化預(yù)算模板的運(yùn)用，僅2016年，區(qū)財政局就糾正各鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道財政預(yù)算報告錯誤200余處，調(diào)整安排不合理項目38個，節(jié)約資金2000余萬元。

財政預(yù)算監(jiān)督的精細(xì)化“模板”立起來了，又如何嚴(yán)格預(yù)算執(zhí)行，確保資金用到“刀刃”上，用出成效來？跟蹤監(jiān)督和績效延伸是另外兩道“殺手锏”。

“在審議審查預(yù)算執(zhí)行、財政決算、財政審計和預(yù)算績效管理等工作報告時，以新質(zhì)量化管理體系的要求為依據(jù)，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理工作提出具體要求。同時，開展跟蹤監(jiān)督，區(qū)人大財經(jīng)工委多次赴鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道走訪、調(diào)研、座談，協(xié)調(diào)指導(dǎo)熱點難點問題，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)的財政意識?！睋?jù)朱裕高介紹，截至2015年底，全區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道質(zhì)量化考核驗收已經(jīng)全部完成，下一步將列入常委會年度重點工作，聽取區(qū)政府關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道財政質(zhì)量化管理情況的報告，鞏固工作成效。

鄞州區(qū)人大常委會于2012年起率先在全國開展預(yù)算績效監(jiān)督探索，這一做法同樣被引入到鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大財政監(jiān)督工作中。

借鑒區(qū)一級的成功經(jīng)驗，按照質(zhì)量化的要求，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府開展績效管理工作，這在全國范圍內(nèi)都是比較領(lǐng)先的。2016年，古林鎮(zhèn)就對鎮(zhèn)人代會上票選的政府實事工程項目“農(nóng)村生活污水治理工程”開展了績效評估?！敖Y(jié)合專業(yè)人士、人大代表、村民代表的反饋，發(fā)現(xiàn)了工程設(shè)計不盡合理、工程施工監(jiān)管不足的問題。”古林鎮(zhèn)人大主席凌旭濤表示，通過績效評估，嚴(yán)控工程支出，既減少了財政資金的損失，又保證了項目的施工質(zhì)量。

“質(zhì)量化管理體系是我們立足鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大財政監(jiān)督的薄弱環(huán)節(jié)，采取的一種管理機(jī)制上的突破。我們希望，從當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理的‘短板入手，以規(guī)范、精細(xì)促實效，從而不斷提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金的使用效益，確保財政資金真正取之于民、用之于民。”朱裕高說。

（本文采寫時，鄞州區(qū)行政區(qū)劃尚未作新一輪調(diào)整。）